臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二二八○號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○○
丁○○
戊○○
庚○○○
辛○○
兼 右七人
訴訟代理人 己○○
右八人共同
訴訟代理人 林廷隆律師
被 告 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 壬○○
癸○○
子○○
右當事人間因違反證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年四月十八日台
財訴字第○九一一三五二七三○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：民興紡織股份有限公司（下稱民興紡織公司）為一股票上市公司，截 至八十二年六月三十日止，其實收資本額為新台幣（下同）七億五千七百萬元， 已發行股份總額為七千五百七十萬股，依「公開發行公司董事、監察人股權成數 及查核實施規則」（下稱查核實施規則）第二條第二款規定，其全體董事應持有 股份總額不得少於七百五十七萬股，全體監察人應持有股份總額不得少於七十五 萬七千股。惟依該公司股務代理機構元統綜合證券股份有限公司八十二年八月十 二日以（八二）元股代字第二三三號函報民興紡織公司八十二年七月份公司內部 人股權變動表核知，民興紡織公司於八十二年六月二十六日辦理董事、監察人改 選，全體董事九席、監察人一席均由其法人股東立豐股份有限公司之代表人原告 八人、廖兆祥及翁憶珍分別當選，改選後全體董事持股總額為五十萬股，全體監 察人持股總額為五十萬股，並未達前開成數標準，且均未於就任後一個月內補足 。被告遂依行為時查核實施規則第八條、證券交易法第一百七十八條之規定，先 後於八十二年九月十四日、八十二年十二月十日、八十三年三月十七日、八十三 年八月十五日及八十四年一月十二日，對該公司全體董事、監察人各處四萬元、 八萬元、十六萬元及及二十萬元罰鍰，並先後於八十二年九月十四日、八十二年 十二月十三日、八十三年三月十七日、同年八月十五日及八十四年一月十二日，
函令民興紡織公司轉知各董事、監察人應於文到一個月內補足持股報會，惟該公 司董事、監察人逾期均仍未補足持股，被告又以八十四年四月二十八日台財證 ㈢第００九六七００九七六號函對該公司全體董事、監察人各處二十萬元罰鍰， 並以八十四年四月二十八日台財證㈢第００九六號函令該公司轉知各董事、監察 人於文到一個月內補足持股報會，原告不服被告前開八十四年四月二十八日之處 分函，提起訴願，經財政部訴願決定撤銷原處分，並命被告重為處分。被告乃於 八十五年六月十七日以台財證㈢第０一九四五至一九五二號函對原告各處罰鍰 二十萬元，原告仍不服，提起訴願，又經財政部訴願決定撤銷原處分，囑由被告 另為處分。被告再於八十六年八月二十四日以台財證㈢第０三五０一號函對全 體董事九人 (即原告八人即廖兆祥)處罰鍰二十萬元，原告仍不服，提起訴願， 再經財政部訴願決定撤銷原處分，命被告另為處分。嗣被告以八十七年九月二十 二日台財證㈢第六六五八四號對該公司全體董事九人 (即原告八人及廖兆祥) 處十萬元罰鍰，原告仍不服，提起訴願，而遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：以法人股東之代表人身分當選公開發行公司之董事者，如全體董事 、監察人持有股權成數低於法律規定之標準時，應處罰該代表人或其代表之法人 股東？
㈠原告主張之理由：
⒈查原告並非以自然人之身分當選為民興紡織公司之董事，而係以民興紡織公 司法人股東立豐公司代表人之身分當選。因原告等係立豐公司依公司法第二 十七條規定指派代表行使董事職務之人，而代表人在執行職務的範圍內，人 格為其所代表的機關所吸收，所以被告不通知立豐公司責令其補足持股並對 其課處罰鍰，反而責令原告等補足持股並對原告等課處罰鍰，顯違代表人之 法理。
⒉又依經濟部五十七年九月廿四日商三四○七六號函暨五十八年四月十五日商 一二四五三號函釋，查法人之代表當選為公司董事監察人，依證券交易法第 二十六條規定應持有之股份成數以該法人持有之股份為準。是董事、監察人 之股權成數是否達到標準，係以被推為董事之法人股東所持有之股份總數為 準，而非以該代表人之持股總數為準，怎可以以該代表人（即原告等）為處 罰對象？再者若該法人股東（立豐公司）無能力或無意願補足持股，怎麼可 以以無權補足之代表人（原告等）為處罰對象？更何況縱原告等如數補足持 股，而立豐公司並未補足持股，則仍有董事、監察人之股權成數未達標準之 問題。所以被告對原告等課處罰鍰之處分，不僅違反代表人之法理，且亦無 法解決董事、監察人持股不足之問題，更係強原告等之所難。 ⒊依經濟部前開函釋，法人股東指派之代表分別當選為董事監察人者，其持有 股份仍應以法人所有之股份總額為準。所以持股不足者，係法人股東，非其 指派之代表人，因此不對違規之法人股東處罰反而對未違規之原告等處罰， 卻謂此可增強董事、監察人對公司之向心力及保障投資人權益之立法目的，
此顯係緣木求魚不可得，且有違罪刑法定主義原則，暨忽略了公司法第二十 七條第三項法人得隨時改派其代表人之規定。又公司法有關行政罰之處罰對 象為公司負責人時，雖係以變更登記事項卡所記載之董事為處罰對象，惟此 係公司董事執行公司業務違反公司法規定之情形，自應以登記事項卡所記載 之董事為處罰對象，但本件之情形並非公司董事執行公司業務違反公司法規 定之情形，而係法人股東指派之代表人擔任其他公司董事，而法人股東違反 證券交易法第二十六條之規定持股總額不足一定成數之問題，此時應處罰之 對象係法人股東之法人負責人而非法人所派出之代表人。故違反主管機關所 定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定，應依證券 交易法第一七八條第一項第四款課處罰鍰者，應係法人股東或該法人股東之 負責人，被告所頒布之查核實施規則第八條顯已牴觸證券交易法第二十六條 第一項之規定，依中央法規標準法第十一條、憲法第一七二條之規定應為無 效。
㈡被告主張之理由：
⒈按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所 持有記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前 項董事、監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」及「 有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰．．．四、違反主管機關 依第二十六條第二項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施 規則之規定者。有前項第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰， 並責令限期辦理；逾期仍不辦理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處 四萬元以上二十萬元以下罰鍰，至辦理為止。」分別為證券交易法第二十六 條、第一百七十八條第一項第四款及第二項所明定。次按「公開發行公司股 東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第 二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之。」及「 全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股成數時 ，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人。 董事或監察人以法人身份當選者，處罰該法人負責人；以法人代表人身份當 選者，處罰該代表人。」分別為查核實施規則第四條及第八條所明定。 ⒉查法人是否得為行政法上處罰之對象，雖學說上有正、反不同見解，惟我國 目前所採之立法體例大約可分四種：（一）處罰法人（二）處罰自然人（三 ）兼罰法人及自然人（即兩罰規定）（四）單罰自然人或法人規定不甚明顯 者。故法人如有違反行政法上之義務時，其應受處罰之對象為何？實應從行 政罰係為維持行政秩序及達成行政目的之立法意旨加以考量，而非與代表人 之法理有產生必然之關係。據此，證券交易法第二十六條規定董事、監察人 應持有一定成數股份之立法目的既為增強董事、監察人對公司之向心力，則 法人股東依公司法第二十七條第二項規定，由其指派之代表人當選為公司之 董事、監察人時，其實際執行公司業務者實為該代表人而非法人本身或其負 責人，故為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人 股東變相以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的（按如不論法
人代表占有幾席，違反而受科罰時概以法人一人為對象，對其他自然人之董 事、監察人極不公平），公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規 則第二項後段明訂以法人代表人身分當選者，處罰該代表人，將可達貫徹證 券交易法第二十六條之立法目的，並落實行政罰維持行政秩序之目的，業經 財政部台財訴第000000000號決定書採行相同見解在案，且已為最 高行政法院判決予以認定。
⒊次查原告等人陳稱「經濟部五十七年九月廿四日商三四○七六號及五十八年 四月十五日商一二四五三號函之解釋，董事、監察人法定持股成數之計算， 係以法人股東所有之股份總數為準，而非以該代表人之持股總數為準，怎可 以代表人為處罰對象」乙節，按證券交易法第二十六條之規範對象為全體董 監事，其義務為應持有一定成數之公司股份，而證券交易法並未就董監事定 義及持股認定為規定，故依證券交易法第二條規定，本法未規定者，適用公 司法之規定，是證券交易法上所稱之董監事或持股認定則應依公司法相關規 定辦理。查公司法第二十七條第二項規定政府或法人為股東時，亦得由其代 表人當選為董監事，代表人有數人時，得分別當選，故當選為公司董、監事 者實為代表人，該代表人本身具董監事身分，殆無疑義。至持股之計算，據 經濟部五十七年九月二十四日商三四○七六號解釋則應以法人持股為準，是 被告於執行證券交易法第二十六條全體董監事之持股應符合一定比例之規定 時，係依前揭公司法相關規定，如董監事中有法人，則以該法人持股數計算 ，而處分對象則為登記公司董監事之法人代表人。據此，證券交易法第二十 六條之執行，既應適用公司法相關規定，從而查核實施規則第八條第二項董 監事以法人代表人身分當選者，處罰該代表人，既按公司法相關規定為規定 ，當無逾越法律授權。準此，本件原告等人既以法人股東立豐投資股份有限 公司代表人身分當選董事，而被告依前揭規定對渠處以罰鍰，於法洵無不合 。
理 由
一、原告起訴時，被告之代表人為朱兆銓，嗣於訴訟中變更為丁克華，茲據新任代表 人具狀承受訴訟，依法尚無不合，應予准許
二、按「凡依本法公開募集及發行有價證券之公司，其全體董事及監察人二者所持有 記名股票之股份總額，各不得少於公司已發行股份總額一定之成數。前項董事、 監察人股權成數及查核實施規則，由主管機關以命令定之。」「有左列情事之一 者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰：．．．四、違反主管機關依第二十六條第二 項所定之公開發行公司董事、監察人股權成數及查核實施規則之規定者。有前項 第二款至第四款規定之情事，經主管機關科處罰鍰並責令限期辦理，逾期仍不辦 理者，得繼續限期令其辦理，並按次連續各處四萬元以上二十萬元以下罰鍰，至 辦理為止。」分別為行為時證券交易法第二十六條及第一百七十八條第一項第四 款、第二項所明定。次按「公開發行公司全體董事及監察人所持有記名股票之股 份總額，各不得少於公司已發行股份總額左列成數：二、公司實收資本額超過三 億元在十億元以下者，其全體董事所持有記名股票之股份總額不得少於百分之十 ，全體監察人不得少於百分之一。但依該比例計算之全體董事或監察人所持有股
份總額低於前款之最高總額者，應按前款之最高股份總額計之。」「公開發行公 司股東會選舉之全體董事或監察人，選任當時所持有記名股票之股份總額不足第 二條所定成數時，應由全體董事或監察人於就任後一個月內補足之」、「公開發 行公司之董事或監察人，在任期中轉讓股份或部分解任，致全體董事或監察人持 有股份總額低於第二條所定之成數時，全體董事或監察人應於一個月內補足之． ．．」及「全體董事或監察人未依第四條及第五條規定期限補足第二條所定持股 成數時，依證券交易法第一百七十八條第一項第四款規定處罰全體董事或監察人 。董事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人：以法人代表人身分當選 者，處罰該代表人。」行為時查核實施規則第二條第二款、第四條、第五條及第 八條亦分別定有明文。
三、經查，民興紡織公司為一股票上市公司，截至八十二年六月三十日止，其實收資 本額為七億五千七百萬元，已發行股份總額為七千五百七十萬股，依查核實施規 則第二條第二款之規定，其全體董事應持有股份總額不得少於七百五十七萬股， 全體監察人應持有股份總額不得少於七十五萬七千股。惟依該公司股務代理機構 元統綜合證券股份有限公司八十二年八月十二日以（八二）元股代字第二三三號 函報民興紡織公司八十二年七月份公司內部人股權變動表核知，民興紡織公司於 八十二年六月廿六日辦理董監事改選，全體董事九席、監察人一席均由其法人股 東立豐公司之代表人原告八人、廖兆祥及翁憶珍分別當選，改選後全體董事持股 總額為五十萬股，全體監察人持股總額為五十萬股，並未達前開成數標準，且均 未於就任後一個月內補足。被告依行為時查核實施規則第八條、證券交易法第一 百七十八條之規定，先後於八十二年九月十四日、八十二年十二月十日、八十三 年三月十七日、八十三年八月十五日及八十四年一月十二日，對該公司全體董事 、監察人各處四萬元、八萬元、十六萬元及及二十萬元罰鍰，並先後八十二年九 月十四日、八十二年十二月十三日、八十三年三月十七日、同年八月十五日及八 十四年一月十二日，函令民興紡織公司轉知各董事應於文到一個月內補足持股報 會，惟該公司董事、監察人逾期均仍未補足持股，被告又於八十四年四月二十八 日對該公司全體董事、監察人各處二十萬元罰鍰，並函令該公司轉知各董事、監 察人於文到一個月內補足持股報會，原告不服被告前開八十四年四月二十八日之 處分函，提起訴願，經訴願決定撤銷原處分，命被告重為處分，被告於八十五年 六月十七日仍對原告各處罰鍰二十萬元，原告猶不服，提起訴願，再經訴願決定 撤銷原處分，囑由被告另為處分。被告乃於八十六年八月二十四日對全體董事九 人 (即原告八人即廖兆祥)處罰鍰二十萬元，原告仍不服，提起訴願，又經訴願 決定撤銷原處分，命被告另為處分。嗣被告以八十七年九月二十二日台財證㈢ 第六六五八四號對該公司全體董事九人 (即原告八人及廖兆祥 )處十萬元罰鍰等 情，有民興紡織公司變更登記事項表、該公司八十二年七月份公司內部人股權變 動表、被告上開各處分函及通知函附卷可稽，並為原告所不爭執，自堪信為真實 。則原告以法人股東立豐公司代表人之身分當選民興紡織公司之董事，因全體董 事持股總額未達查核實施規則規定之成數標準，且未於就任後一個月內補足，被 告自八十二年九月十四日至八十七年九月間，先後五次依行為時查核實施規則第 八條、證券交易法第一百七十八條規定，對全體董事、監察人科處罰鍰確定，並
先後五次限期令其補足持股，迄今仍未辦理，被告於八十七年九月二十二日以 台財證㈢第六六五八四號函，對原告及廖兆祥共九人民興紡織公司全體董事處罰 鍰十萬元，揆諸前揭規定，並無不合。
四、原告起訴雖主張：原告係以民興紡織公司之法人股東立豐公司代表人之身分當選 董事，並非以自然人身分當選董事，依經濟部函釋，法人股東指派之代表分別當 選董事、監察人者，其持有股份仍應以法人所有之股份總額為準，是持股不足者 ，為法人股東，非其指派之代表人，則依證券交易法第一七八條第一項第四款規 定應處罰鍰者，應係法人股東或該法人股東之負責人，上開查核實施規則第八條 規定處罰該法人股東之代表人，顯牴觸證券交易法第二十六條第一項之規定及代 表人法理，應屬無效，原處分及訴願應予撤銷云云。五、惟查，證券交易法第二十六條第一項之立法意旨，在規定董事、監察人應持有一 定成數之股份，以增強董事、監察人對公司之向心力，健全公司資本結構，並防 止其對該公司股票作投機性買賣，致影響證券交易及投資人利益，則被告依該條 第二項規定授權訂定之查核實施規則，本於上開法律授權及立法目的，自得對違 規之處罰對象係為法人負責人或其代表人分別情形予以規範。又按九十年十一月 十二日修正前公司法第二十七條第二項規定，由法人股東指派之代表人當選公司 之董事、監察人時，其實際執行公司業務者，為該代表人而非法人本身或其負責 人，為課賦代表人預促法人股東持有一定成數股份之義務，並避免法人股東變相 以代表人充數各席董事、監察人，達到逃避重罰目的，故被告於查核實施規則第 八條第二項訂定：依證券交易法第一百七十八條規定處罰全體董事或監察人，董 事或監察人以法人身分當選者，處罰該法人負責人；以法人代表身分當選者，處 罰該代表人，藉以達到貫徹證券交易法第二十六條之立法目的，進而保障投資人 之權益，並未逾越法律授權之目的及範圍，尚難認與母法牴觸。又查，前開公司 法第二十七條第一項所稱以法人股東當選董事或監察人，係指當選一席而言，如 有當選多席者，應依該條第二項規定以推派多數代表人分別當選，本件民興紡織 公司所報內部人持股變動表及變更登記事項卡所列，立豐公司佔全體董事九席及 監察人一席，原告為其中八席董事，自屬公司法第二十七條第二項規定以代表人 之身分當選至明，被告依上開查核實施規則第八條第二項後段規定，對原告科處 罰鍰，自無不合，原告主張應處罰法人股東立豐公司或其負責人，均非有據。六、從而，原告前開主張，均不可採。被告依行為時證券交易法第一百七十八條第一 項第四款、查核實施規則第八條之規定，對民興紡織公司全體董事九人 (即原告 八人及廖兆祥 )處罰鍰十萬元，洵屬有據，訴願決定予以維持，亦無不合，原告 徒執前詞，訴請撤銷原處分與訴願決定，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶
法 官 吳慧娟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 七 月 三十一 日 書記官 李淑貞
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