臺中高等行政法院判決 九十一年度訴字第一一三號
原 告 甲○○
乙○○
共 同
訴訟代理人 戊○○
被 告 臺中縣潭子鄉公所
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 丁○○
蔡壽男 律師
右當事人間因請求徵收補償及返還不當得利事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十
年十二月十九日九十府訴委字第三六三六○九號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決
如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告等主張其所有坐落臺中縣潭子鄉○○段七九九、八○一及八六九地號三筆 土地，面積各為八七五．○五平方公尺、四二六．四二平方公尺及二四六．五五 平方公尺（以下簡稱系爭土地），為被告機關潭子鄉公所於民國（以下同）六十 六年七月間未依法辦理土地公用徵收或價購，即逕分別將系爭土地違法闢建為潭 子鄉○號○○道路（即今圓通南路）及葫蘆墩圳溝，使其受有財產上嚴重損害， 原告等遂於八十九年十二月五日以書面請求被告機關徵收系爭土地並給予補償， 經被告機關以潭子鄉公所九十年三月八日九○潭鄉建字第四○三八號函、九十年 四月二十五日九○潭鄉建字第六○三八號函及九十年五月二十九日九○潭鄉建字 第八○六九號函否准原告之請求。原告不服，乃提起訴願，遞遭決定駁回，遂提 起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）先位請求
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告機關應就原告所有坐落台中縣潭子鄉○○段七九九、八○一及八六九地號 土地三筆辦理徵收手續。
３、被告機關應給付原告右述三筆土地使用期間（即自民國六十六年七月起至起訴 狀繕本送達被告翌日起）之使用費，金額計新台幣二一、二三八、八三四元及 自民國八十九年十二月六日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。（二）備位請求
被告機關應將坐落台中縣潭子鄉○○段七九九、八○一及八六九地號三筆土地 上設施拆除，並將上述土地回復原狀，返還原告。
（三）次備位請求
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、被告機關應按月給付原告（即自民國八十九年十二月六日起）之使用費新台幣 七二、二四一元，及自民國八十九年十二月六日起至清償日止，按年息百分之 五計算之利息。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序方面
（一）被告取用原告所有土地，係以非法之徵收方式為之，既未合法徵收，亦未合法 價購，而係利用公權力強制取用，在取用當時，並未作成行政處分送達原告。 因此，訴願期間本無從起算，並無訴願逾期問題。（二）按土地登記有絕對效力，土地法第四十三條定有明文，系爭土地本登記為原告 所有，原告對於系爭土地之權利，依法應受法律保障。對於已登記之土地，大 法官會議釋字第一○七號及第一六四號解釋，分別明示「已登記不動產所有人 之回復請求權及除去妨害請求權，無民法第一百二十五條消滅時效規定之適用 。」析言之，已登記之土地所有人請求返還土地及除去妨害之權利，並不適用 消滅時效之規定，土地所有權人得依法行使權利，請求返還土地或除去妨害， 不論侵奪之時間長短，亦不論侵奪者為私人或國家機關，均無消滅時效之適用 。內政部就土地所有權人主張徵收無效、徵收失效或應撤銷徵收之案件是否屬 公法上請求權之行使，及在行政程序法施行前，可否類推適用民法有關一般請 求權消滅時效十五年之規定乙案，曾函詢法務部表示意見，後經法務部提請該 部行政程序法諮詢小組第十三次會議，結論略以「原土地所有權人主張徵收無 效者，非屬行政程序法第一百三十一條第一項規定之『公法上請求權』，．． ．」因此，原土地所有權人主張徵收無效者，並無消滅時效之適用，應可確認 。本件違法徵收，並無消滅時效之適用，實無疑義。（三）被告辯稱原告對非行政處分提起訴願、行政訴訟並不合法乙節，查「人民因中 央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害 其權利或利益者，亦得提起訴願。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請 之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害 者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為 特定內容之行政處分之訴訟。」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案 件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得 向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴 訟。」，訴願法第二條第一項、行政訴訟法第五條第一項、第二項分別定有明 文，學理上稱為「課予義務訴願」及「課予義務訴訟」，或「請求應為行政處 分之訴願」及「請求應為行政處分之訴訟」，此種訴願或行政訴訟之提起，並 無行政處分存在之必要。被告此項答辯，恐係對行政救濟制度有所誤解所致。
（四）又「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行 政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。．．．」行政訴訟法第 八條第一項前段定有明文，學理上稱為「給付訴訟」，此種行政訴訟之提起， 亦無行政處分存在之必要。
（五）經查原告訴之聲明，請求一、「訴願決定及原處分均撤銷。」乙項，固有行政 處分存在之必要，惟查被告九十年四月十七日九○潭鄉建字第六○三八號函及 九十年五月二十九日九○潭鄉建字第八○六九號函，已就特定具體公法上事件 作出發生法律上效果之行政行為，其屬行政處分無疑。另查請求二、「被告機 關應就原告所有坐落台中縣潭子鄉○○段七九九、八○一及八六九地號土地三 筆辦理徵收．．．。」乙項，其意係請求被告應擬具系爭土地徵收計畫書，附 具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，並算定補償費，送由核 准徵收機關核准，並副知該管縣 (市)主管機關。換言之，原告係請求被告應 就系爭土地辦理徵收手續，尚非請求被告就系爭土地逕行作成徵收處分。就本 部分之請求而言，並無行政處分存在之必要。因此本件行政訴訟本即符合行政 訴訟法第八條段「．．．請求作成行政處分以外之其他非財產上給付，得提起 給付訴訟。」之規定。
乙、實體方面
（一）按人民之財產權應予保障，為憲法第十五條所明定，旨在確保人民對私有財產 之使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個 人自由，發展人格及維護尊嚴。如因公用或公益目的之必要，必須使用私有土 地時，使用前應依法定程序辦理公用徵收或價購，並依法發給徵收補償費或價 購價金完竣，取得所有權後，始得使用人民之私有土地，土地徵收條例及土地 法第二百零八條以次規定至明。如未依法定程序完成公用徵收或價購程序，並 給予補償費或價購價金，逕以公權力強行使用人民土地，則已嚴重侵害人民之 財產權。此時，國家自應依規定補辦徵收或價購並給予補償或價購價金，始符 合憲法及法律保障人民財產權之規定。司法院大法官會議並迭次就「人民財產 權應受國家保障，國家因公用或公益目的之必要，雖得依法徵收人民之財產， 但應給予合理之補償，且補償必須相當，儘速發給，方符合憲法第十五條規定 人民財產應予保障之意旨」予以闡明，細繹大法官釋字第四○○號、第四○九 號、第四二五號、第四四○號、第五一六號解釋自明。公路法第九條第一項、 水利法施行細則第一百條、土地法第十四條及第二百零八條、土地徵收條例第 三條、都市計畫法第四十八條及市區道路條例第十條等法規，對於公路、水利 用地應依法徵收亦定有明文。上開法律雖僅規定公用交通道路及水利事業用地 國家有權依法律規定程序徵收，惟徵諸首揭憲法第十五條人民財產權應予保障 之規定及大法官會議歷次解釋之要旨，國家使用人民私有土地作為公用交通道 路及水利事業之用途時，就人民之立場而言，人民自有權請求國家應依法定程 序辦理徵收並給予合理之補償。
（二）本件被告機關將原告所有系爭潭子鄉○○段七九九、八○一及八六九地號土地 三筆，闢建為公用交通道路及水利事業用地，被告機關本應依法定程序辦理徵 收，發放補償費，以取得土地所有權，始為正途。詎知被告機關竟捨正途而不
為，於未完成依法辦理徵收或價購程序之情況下，即逕將上述三筆土地闢建為 公用道路及水利事業用地。經原告正式提出請求，被告機關仍回復略以「原告 之父已領取道路、圳溝及農作物補償費」，拒絕原告補辦徵收之請求，受理訴 願機關台中縣政府於訴願決定書且認作主張未憑任何證據即遽予認定「．．． 本件系爭土地係屬民法上買賣（價購）．．．」，細查被告機關及受理訴願機 關對於原告補辦徵收之請求所為之處理，其認事用法實均有重大違誤。蓋徵收 土地，需地機關應依規定擬具「徵收計畫書」、「徵收土地圖說」、「土地使 用計畫圖」等文件申請核准，奉核准後由地政主管機關公告，並由縣市地政主 管機關發給補償費後，始完成法定徵收程序。本件依被告機關歷次函復及訴願 答辯書所述，被告機關僅進行用地補償費協調會和發放補償費 (原告之父是否 領取，未見被告提出證據證明，原告爰予否認)等二項程序，其他申請核准、 公告等法定程序，則付之闕如，但被告機關卻逕自以公權力將人民私有土地闢 建為道路及水利等公共設施，核其所為，實屬一「未符合法定程序之公用徵收 」或「不生徵收效力之公用徵收」之行政行為。（三）被告主張「當時因台中縣政府尚未辦理土地逕為分割登記，致無法辦理價購用 地部分之所有權移轉登記」，並非事實。蓋被告固於六十六年十一月二十三日 行文豐原地政事務所申請分割都市○○○號道路開闢工程路地及圳溝改道用地 ，經該所函復略以「在未奉台中縣政府准予辦理逕為分割登記前歉難辦理」， 惟查系爭土地已於六十七年四月二十四日重測分割，並於同年六月十五日登記 完畢，（重測前潭子段三四六地號土地登記簿奉鈞院向雅潭地政事務所調卷在 案），在登記完畢之後任何申請分割、移轉登記即不受限制，可見被告主張因 台中縣政府尚未辦理土地逕為分割登記，致無法辦理所有權移轉登記乙節，並 非事實。
（四）被告之舉證不足以證明已辦理價購，理由敘述如下： １、按「當事人主張有利於己之事實者，就其事實有舉證責任。」民事訴訟法第二 百七十七條定有明文，而行政訴訟法第一百三十六條亦有準用之規定。查本件 原告已提出系爭土地之所有權狀，證明其有法律上之權利，被告如主張已辦理 價購，自應提出書面買賣契約或其他足以證明買賣契約成立之證據，以資證明 ，惟查，截至目前，被告僅提出被告內部作業文件包括支票存根、支票支付明 細表、會計憑證送付簿、現金出納備查簿、潭子鄉農會函庫存款支出明細分類 帳等帳務文件，上述文件均屬被告內部作業文件，或與公庫往來文件，均無原 告之父鄭得發領款之簽名或蓋章，換言之，所提文件均無法證明原告之父是否 曾領取該項補償款，該項補償款究竟有無發放或究由何人領取，實尚待查明。 且該等文件不但無法證明買賣契約成立，反而因記載所支付為「補償費」，而 證明其所辦理為「徵收」。
２、依被告訴訟代理人於九十一年五月三十一日準備程序中表示「本件自民國六十 六年迄今早期相關資料已殘缺不全，答辯狀證一係所留存下來係能提供之全部 。」且原告亦於調查證據聲請狀中請求命被告提出所有簽辦文件以查明被告機 關所為究為公用徵收或私法上之價購，奉法官諭示「命被告訴代就今日原告庭 呈調查證據狀聲請調查事項於查明後具狀陳報到院」，惟截至目前為止，仍未
見被告機關提出任何足以證明買賣契約成立之證據。因此被告無法提出六十六 年六月二十八日協調會紀錄、買賣契約、領取買賣價款清冊或其他足以證明買 賣契約成立之文件，已可確定。被告既無法舉證有買賣契約之成立，自應負擔 舉證責任。
３、被告機關於六十六年七月違法徵收行為，係由鄉長林大亨、秘書葉子成、建設 課長呂芳淵、村幹事胡逸舟等人所為，被告機關目前在職人員均未經歷該過程 ，且被告機關訴訟代理人已表明「答辯狀證一係所留存下來能提供之全部」， 因此被告機關亦僅能依現存證據認定事實，在無協調會紀錄、無買賣契約、無 領取買賣價款清冊，且所有文件均記載為「補償費」或「徵收補償費」之情況 下，被告機關如何能一口咬定係「買賣」而非「徵收」？（五）被告訴訟代理人於九十一年八月三十日準備程序中庭呈公文影本兩件並表示「 被告六十七年因工程受益費請示台中縣政府，就已經表明是『購買』，並非訴 願階段才主張」乙節，實則該二件公文影本，隱藏重要事實，謹剖析如左： １、被告違法取用原告土地，其實前後共分二次：（１）按被告六十七年六月二十二日六七潭鄉建字第七三三六號函說明一「本所為本 鄉○○號道路新闢道路工程徵收工程受益費，曾於六十六年六月十七日六六潭 鄉建字第七四八七號公告調定額新台幣一、八三四、八四一元，嗣後為著水利 會原灌溉渠道之截彎取直改道用地需增加西側護岸土地向地主鄭得發（已故） 原所有坐落潭子段三四六地號購買九十平方公尺充用，可否將其原調定該土地 面積計算徵收工程受益新台幣一五、四六六元，依照工程受益費徵收條例施行 細則第八十二條之規定免徵工程受益費，不無疑義？」文中「嗣後為著水利會 原灌溉渠道之截彎取直改道用地需增加西側護岸土地向地主鄭得發（已故）原 所有坐落潭子段三四六地號購買九十平方公尺充用．．．」乙語，即清楚表明 被告取用原告土地共分二次，即第一次取用土地範圍為復興段七九九地號、以 及復興段八○一、八六九地號（但不包括圳溝西側三塊護岸土地九○平方公尺 ），時間為六十六年七月。第二次取用土地範圍為復興段八○一、八六九地號 圳溝西側三塊護岸土地九○平方公尺（即後述Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地），時間為六 十六年十一月二十三日以後至六十七年六月二十二日間。（２）次按被告於六十六年十一月二十三日以六六潭鄉建字第一四七四三號函請豐原 地政事務所申請分割時，其附件計有證明書、圖各乙份，其所附地圖謄本，被 告已將鄭得發（原告之父）所有地、道路開闢工程用地、圳溝改道用地、國有 未登錄地等標示清楚，其中潭子段田三四六之三及田三四六之四地號（即重測 後復興段八○一及八六九地號）二塊土地，東側約七分之六土地標示為「圳溝 道用地」，西側約七分一劃分為三塊畸零地（以下簡稱Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地）之 土地則標示為「鄭得發所有地」，由此可見，於六十六年十一月二十三日當時 ，Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地尚未為被告所取用，被告嗣後增設圳溝西側護岸時始加以 取用，時間介於六十六年十一月二十三日與六十七年六月二十二日間。 ２、被告取用Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地亦屬非法之徵收行為 (既未合法徵收，亦未合法價 購，而利用公權力強制取用)，按被告取用Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地之時間，依右所 述，時間介於六十六年十一月二十三日與六十七年六月二十二日間，被告六十
七年六月二十二日六七潭鄉建字第七三三六號函說明一雖係記載「．．．向地 主鄭得發（已故）原所有坐落潭子段三四六地號購買九十平方公尺充用．．． 」，惟查，原告之父鄭得發早於六十六年八月十一日因被告機關強制侵奪土地 之違法行為而氣憤死亡，原告之父既已死亡，則被告如何能在六十六年十一月 二十三日與六十七年六月二十二日間向原告之父購買Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地？可見 被告取用Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地亦屬非法之徵收行為（既未合法徵收，亦未合法價 購，而以公權力強制取用）。被告如主張第二次之取用為合法，應請被告舉證 證明。
３、以六十六年十一月二十三日六六潭鄉建字第一四七四三號函附圖，和六十七年 六月二十七日六七潭鄉建字第七三三六號函，二件對照以觀，已可知悉被告係 分二次強制取用原告土地、二次施工，被告知之甚詳，惟查被告自始至今，仍 不肯說明其係分二次取用原告土地、二次施工，且企圖以第二次取用原告土地 後，因增值稅核計而向台中縣政府請示函中，記載「購買」乙詞，而魚目混珠 ，權充解釋第一次取用原告土地為「價購」，被告此種掩蓋事實真象，魚目混 珠之行為，實有誤導法庭調查事實真象之嫌。
４、被告六十七年六月二十七日六七潭鄉建字第七三三六號函內容中有關工程受益 費數額確定之「時間」，適足證明被告辦理四號道路新闢工程，用地取得係屬 「徵收」，而非「價購」。
（１）按右函說明一「本所為本鄉○○號道路新闢道路工程徵收工程受益費，曾於六 十六年六月十七日六六潭鄉建字第七四八七號公告調定額新台幣一、八三四、 八四一元．．．」。換言之，於六十六年六月十七日前，被告即已確定工程受 益費額為一、八三四、八四一元。
（２）按當時之工程受益費徵收條例第二條規定「各級政府於該管區域內，因推行都 市建設，提高土地使用，便利交通或防止天然災害，建築或改善道路、橋樑、 溝渠、港口、碼頭、水庫、堤防、疏濬水道及其他水陸等工程，應就直接受益 之公私有土地及其改良物，徵收工程受益費；其無直接受益之土地者，就使用 該項工程設施之車輛、船舶徵收之。前項工程受益費之徵收數額，最高不得超 過該項工程實際所需費用百分之八十，最低不得少於百分之三十五。但就車輛 、船舶徵收者，得按全額徵收之。其為水庫、堤防、疏濬水道等工程之徵收最 低限額，由各級政府視實情形定之。」、第三條規定「前條所稱工程實際所需 費用，包括左列各種費用：一、工程興建費。二、工程用地之徵購費及公地地 價。三、地上物拆遷補償費。四、工程管理費。五、借款之利息負擔。」可知 ，工程受益費之徵收數額，必待該項工程實際所需費用確定後，始得就工程實 際所需費用百分之八十至百分之三十五之範圍內決定之。而工程實際所需費用 包括工程興建費、工程用地之徵購費及公地地價、地上物拆遷補償費、工程管 理費、借款之利息負擔等各種費用。其中工程興建費、工程管理費、借款之利 息負擔等項金額，固於發包後即可確定，惟工程用地之徵購費和地上物拆遷補 償費等二項金額之確定時間，即因工程主辦機關辦理方式為「徵收」或「價購 」，而有所不同，如以「徵收」方式為之，徵收土地應給予之補償地價、補償 費及遷移費，法有明定，因此，於徵收作業前，即可計算確定，如以「價購」
之方式為之，則地價之高低取決於雙方當事人之合意，因此工程用地之徵購費 和地上物拆遷補償費之數額，必待價購契約成立後，始得確定。換言之，唯有 以「徵收」方式取得工程用地者，工程受益費之徵收數額，始有於用地取得作 業開始前予以確定之可能，以「價購」方式取得工程用地者，必待價購契約成 立後，始有確定之可能。
（３）查被告六十七年六月二十二日六七潭鄉建字第七三三六號函說明一「本所為本 鄉○○號道路新闢道路工程徵收工程受益費，曾於六十六年六月十七日六六潭 鄉建字第七四八七號公告調定額新台幣一、八三四、八四一元．．．」，可知 其工程受益費之徵收數額於六十六年六月十七日以前即已確定。而依據被告所 提資料，於六十六年六月二十三日被告始發函通知各地主召開四號道路開闢工 程路地補償協調會，假設本項協調會係「價購協調會」（姑且先不論通知函記 載為「補償協調會」），因土地買賣價金需由雙方合意決定，因此在協調會之 前(六十六年六月二十八日)，受益費之數額應無從確定。惟查本件工程受益費 卻早於六十六年六月十七日以前即已確定。因此，本件用地取得惟有以「徵收 」方式為之，其工程受益費始有於用地取得作業開始前即先予確定之可能。換 言之，由工程受益費數額確定之時間，即可推知用地取得之方式為「徵收」。（六）被告答辯稱「原告之父鄭得發既已同意被告價購系爭土地，並交付使用。被告 自無再行辦理徵收或價購之義務。原告如認被告仍有此項義務，應由原告負舉 證之責。」云云，惟查：
１、被告一再答辯稱「原告之父鄭得發已同意被告價購系爭土地，並交付使用」， 惟無法舉證原告之父鄭得發已有同意價購之事實。如前所述，被告係分二次取 用原告土地，其第二次取用土地時（即Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地），原告之父早已死 亡，原告之父既已死亡，第二次取用土地之價購契約如何成立？ ２、被告所徵購作為四號道路工程用地及圳溝改道用地，除原告之父鄭得發及鄭得 興兄弟所有土地外，同次辦理徵購陳釗煌、林慶財、林慶元等人所有土地，被 告已於七十八年三月二十一日及八十年一月二十九日分別補辦徵收，其詳如下 ：
（１）被告於六十六年十一月二十三日六六潭鄉建字第一四七四三函，請豐原地政事 務所准予分割潭子段三四九之一地號等七筆土地，其附件證明書及地圖謄本所 載申請分割作為潭子鄉○號道路用地之土地，經查對原告之父鄭得發及鄭得興 兄弟以外包括陳釗煌、林慶財、林慶元等各土地所有權人所有同次辦理徵購之 土地，赫然發覺一驚人之事實，即：「被告於行政救濟程序中，口口聲聲一再 咬定已辦理價購之土地，竟然已分別於七十八年三月二十一日及八十年一月二 十九日補辦徵收。」
（２）按右述陳釗煌、林慶財、林慶元所有被徵購作為潭子鄉○號道路用地，依被告 所提出各項證據，包括支票支付明細表、會計憑證送付簿、現金出納備查簿、 被告六十六年十一月二十三日函，均可證明右述三人與原告所有被徵購作為潭 子鄉○號道路用地之案件，係屬同次辦理徵購之案件，辦理過程、時間均屬相 同，惟事後待遇卻大不相同，按原告所有復興段八○一、八六九、七九九地號 等三筆土地作為公眾使用多年，由原告負擔稅費多年，至今仍由原告保有所有
權，且繼續負擔稅費供公眾使用；而陳釗煌所有復興段五九八地號土地（由潭 子段三四五之一地號分割）、復興段六○八地號土地（由瓦瑤子段二十六地號 分割）、林慶財所有復興段三九二地號土地（由潭子段三四二之四地號分割） 、林慶元所有復興段五九九地號土地、五九九之二地號土地（由瓦瑤子段二十 六之二地號分割），卻已由被告於七十八年三月二十一日及八十年一月二十九 日補辦徵收。
（３）茍如被告所稱，包括系爭土地在內之四號道路用地既已完成價購，何以被告於 七十八年三月二十一日、八十年一月二十九日又補辦徵收，如此作法豈不前後 矛盾？可見被告所言已辦理「價購」乙節毫不足採。（４）又原告所有系爭三筆土地與陳釗煌、林慶財、林慶元等人所有五筆土地，徵購 之事實相同，依行政程序法第六條「行政行為，非有正當理由，不得為差別待 遇」，所揭示之平等原則，對相同事務本應為相同之處理，何以被告獨對原告 為差別待遇，理由何在？可見被告主張已辦理價購乙節，並無可採。（七）被告於九十一年三月十四日答辯狀事實及理由一自認「．．．而徵購系爭土地 作為公共工程用地，用地補償費辦法依據臺中縣六十六年不動產（土地）評定 標準價格表辦理：１、五則田每公頃五三九、○○○元加二成，再加道路用地 徵收加二成（中山路邊起一○○公尺以外）。２、中山路邊起一○○公尺以內 者五三九、○○○元加二成後加二倍，再加二成計算之。３、農林作物補償費 辦法依據臺灣地區辦理徵收土地農件物徵收補償費標準表辦理（內政部六十三 年十二月二十六日台內地字第六一一六九五號函），種類及數量經實地勘查為 依據，並依工程用地使用面積計算。」可見包括用地補償費及農作物補償費之 金額均由被告單方決定，此種情形與買賣契約中「價金」應由買賣雙方議定之 本質完全不同，何以能謂為買賣！而被告所依據台中縣六十六年不動產（土地 ）評定標準價格表和內政部函頒台灣地區辦理徵收土地農作物徵收補償費標準 表，均係作為辦理用地或農作物「徵收補償」之依據，而非作為辦理用地或農 作物「價購金額」之依據。且被告所製作公文書「五則田每公頃五三九、○○ ○元加二成，再加道路用地徵收加二成（中山路邊起一○○公尺以外）」，亦 明白記載「道路用地徵收」。再以，本件農林作物補償，不但依內政部所函頒 徵收補償標準表辦理，且種類及數量亦經實地勘查為依據，並依工程用地使用 面積計算。上述作法與一般買賣習慣不同，按一般買賣土地時，如土地上有農 林作物時，因農林作物價值較少，一般均估價計入土地價金中計算，斷無除買 賣價金外，又大費周章實地勘查清點種類、數量，再依補償標準表計算農林作 物買賣金額之理。從上述被告單方決定補償費金額，所依據者為徵收補償法令 ，公文書明白記載為「道路用地徵收」和農林作物實地勘查清點計算補償費等 各節，實可得知被告所為實為「徵收」，而非買賣。（八）被告所提出之用地補償標準、農林作物補償標準、支票存根、支票支付明細表 、潭子鄉農會九十年八月二日潭鄉農信字第九三五號函、台中農田水利會九十 年三月二十日九十中水管字第九○○四○○○四二○號函、被告六十六年十一 月二十三日六六潭鄉建字第一四七四三函及其附件「地圖謄本」、被告六十七 年二月三日六七潭鄉建字第一三九三號函及被告六十六年六月二十三日六六潭
鄉建字第七七○三號通知書等各項文件中均記明為「徵收」、「徵購」、「補 償費」，而非「買賣」、「價購」、「買賣價金」。從上述各項文件記載可知 記載者均為「徵收」，「徵購」或「補償費」，而且作業時間前後相隔甚久， 並未出現「買賣」、「價購」或「買賣價金」等名稱，因此，本件實堪認定為 「徵收」，而非「買賣」。又查被告製作之用地補償標準、農林作物補償標準 ，係由經辦人胡逸舟製作，建設課長、財政課長、主計員、秘書等各部門核章 ，最後經鄉長核定，本件既經主辦、建設課長、財政課長、主計部門及秘書審 核，最後並由鄉長核定，「徵收」之名稱實無誤列之可能。另查支票存根係由 鄉長林大亨、民政課長吳三民、主計員曾廷霸以及王淑貞等人用印，而支票簽 發必需依照粘貼憑證所附貼簽呈辦理，因此，支票存根上所記載「用地補償費 」或「農作物補償費」，亦係依據簽呈內容謄列，根本無誤列之可能。而卷附 支票支付明細表，明白記載「用地補償費」、「農作物補償費」，對照同頁第 六欄、第七欄、第十一欄、次頁最後一欄所載「畜產用鐵注射筒等二件價款」 、「四輪垃圾車用汽油價款」、「藍布活頁夾等四件價款」、「紅紙等六件價 款」記載，可知該項文件對「補償費」和「價款」之記載，區別十分清楚，並 無誤列之虞。
（九）按買賣，係指當事人約定一方財產權移轉他方，他方支付價金之契約，因此， 買賣契約之成立以當事人就標的物及價金互相同意為要件。而本件「用地補償 費」係由被告單方決定，已經被告於答辯中自認。而標的物部分，被告均未舉 證證明契約成立時間、成立地、成立方式（口頭或書面）、當事人（雙方由誰 代表？），且截至目前為止，為何未見任何協調會紀錄、協議書、書面契約或 任何其他足認有契約成立之文件？可見，原告與被告間並無任何買賣土地之合 意。在六十六年六月時，潭子段三四六地號土地為一完整區塊，未經都市計畫 逕為分割（六十七年四月二十四日始逕為分割），如無書面或圖面，當事人不 可能就買賣標的物形成合意。圳溝改道工程並非潭子鄉都市計畫項目，因此， 改道工程究竟經過何處，使用多少土地，如無書面或圖面，當事人亦無可能就 買賣標的物形成合意？被告係分二次取得系爭土地，第一次取得施工後，嗣後 ，被告第二次再行取得Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地施作圳溝西側護岸。本件如係買賣， 顯然不合情理，因為那有土地所有權人願意將大塊土地（即第一次被取得土地 ）廉價出售後，尚留二、三塊畸零地（即Ａ、Ｂ、Ｃ畸零地）之理？距系爭土 地遭被告取用後不到三年，台中農田水利會標售因圳溝改道所餘廢河道土地， 原告之母林蜜、兄弟戊○○、鄭啟中、鄭世平等人為求土地區塊完整，耕作方 便，曾以六十二萬五千五百六十元之高價買回復興段六九九地號土地，面積一 五六平方公尺，試想，先以二十八萬低價賣出一、五○○平方公尺土地，事隔 不到三年，又以六十二萬元高價買入一五六平方公尺土地，符合常情嗎？可見 被告所主張價購乙節，並非事實。又依被告所列補償費三項共計二九二、九○ 八元，惟工程受益費卻達三○六、五七八元，工程受益費尚多出一萬三千餘元 ，天底下那有這種傻瓜，出售土地後不但分文未得且倒貼一萬三千餘元。因此 ，原告之父鄭得發當時如有選擇賣或不賣之自由（買賣始有選擇餘地，徵收則 無選擇餘地），斷無可能選擇接受損失一千五百多平方公尺土地，僅得款二十
九餘萬，又須負擔三十餘萬工程受益費之買賣契約。（十）又被告違法取用系爭土地之過程，原告（包括原告之父）從未接獲被告任何通 知或函件，即遭被告遽然以怪手等工程機具將系爭土地挖掘至面目全非，原告 之母林蜜因不識字，事後向被告機關承辦人員口頭交涉（施工後原告之父鄭得 發即氣憤而亡），承辦人均答覆土地已徵收、補償費已發放云云，原告等忍辱 多年，仍不明瞭為何被告毫無通知，即膽大妄為到此種程度。經查被告於六十 六年十一月二十三日函豐原地政事務所附件「證明書」，記載原告之父鄭得發 住址為「潭子鄉○○路一七○號」，或許是原因之一，按該項記載係屬錯誤， 且與原告之父鄭得發實際住址「潭子鄉○○路二段三九七號」相差甚多，換言 之，被告當時寄發給原告之父鄭得發之任何函件，並無合法送達之可能。（）另被告答辯稱「鄭得發並於六十七年十月七日依法繳納上開工程之受益費完畢 」、「苟如原告所稱系爭土地未經徵購，而係被違法占用云云，則原告之父 鄭得發豈會同意領取各項補償費，並願依法繳納工程受益費之理」，被告機關 係以原告之父鄭得發事後依法繳納工程受益費，證明其已同意徵購，經原告於 九十一年五月三十一日調查證據聲請狀中指明「六十七年十月七日原告之父鄭 得發早已死亡，被告機關此項推論，實屬荒唐」，被告遂於九十一年八月三十 日答辯（二）狀中改口稱「其繼承人並依法繳納工程受益費」。惟姑且不論其 所主張之事實竟可任意變更，前後矛盾，就原告依法繳納工程受益費乙事而言 被告機關於八十八年通知稅捐處徵收潭子鄉都市○○○○號道路四期工程受益 費時，將系爭土地（復興段八○一及八六九等二筆）列入徵收受益費之範圍， 經原告提出異議，被告機關仍不理會，最後原告唯有繳交結案一途，有卷附該 工程受益費繳款書影本為證。且關於原告依法繳納工程受益費實與被告究竟用 「徵收」或「價購」取得土地毫無因果關係，換言之，不論被告係以「徵收」 或「價購」取得土地，原告於收到工程受益費繳納通知書後，依法即負有繳納 之義務，原告並無願意或不願意繳納之選擇餘地，原告繳納工程受益費乙事， 僅凸顯出原告之守法和無奈，不但土地被違法徵收，且需負擔高於補償費之工 程受費，按期繳納後，又被違法徵收土地之機關拿來作為已辦理價購之證明， 真是天理何在？公道何在？被告機關既認定原告就系爭土地有依法繳納稅費義 務，依「誠實信用原則」被告機關亦應承認原告對系爭土地有法定權利。（）雅潭地政事務所九十二年一月八日（九二）雅地價字第○九二一○○○一九四 號函檢送系爭土地六十六年迄今之公告地價及公告現值資料清冊，已查明系爭 土地六十六年之公告現值為每平方公尺九○○元；惟依被告之答辯，其徵購價 格為「五則田每公頃五三九，○○○元加二成，再加道路用地徵收加二成，（ 中山路邊起一○○公尺以外）．．．」換言之，其徵購價格中山路邊起一○○ 公尺以外之道路用地每平方公尺僅七十七．六元（計算式： 539,000元／公頃 ｘ1/100 0ｘ1.2ｘ1.2=77.6元／平方公尺），僅及當時公告現值每平方公尺九 百元之百分之八．六。而中山路邊起一○○公尺以外之非道路用地，僅每平方 公尺六十四．六元（計算式： 539,000/公頃ｘ1/10000ｘ1.2=64.6元／平方公 尺），更僅及公告現值之百分之七．一。上述價格與公告現值顯不相當，當事 人應無可能願意成立此種不公平之買賣合約。且台中縣稅捐稽徵處九十二年二
月十七日中縣稅財字第○九二一○七二一一○○號函則指明「訂定該年評定標 準價格表係作為課徵遺產稅、契稅之依據」，依上述函復內容，可知該評定標 準價格表之訂定，本與政府辦理徵收補償或辦理價購均毫無關聯，惟被告卻違 法引據該評定標準價表作為徵收補償之依據，並於引據該評定標準價格表時載 明「．．．道路用地徵收．．．」，由上可證，被告辦理系爭土地之公文書中 已自行界定其行政行為之性質為「徵收」，而非被告一再辯稱之「價購」。（）被告機關未合法取得土地所有權，卻使用原告之土地，被告機關無法律上之原 因而受利益，致原告對系爭土地無從使用，且應負擔稅費，受有重大損害，被 告機關應返還其利益（即已使用期間之使用費），此項使用費經核計共二一、 二三八、八三四元。
計算式：七九九地號=7000元/㎡×875.05㎡×8%×24年6月=12,005,686元 八○一地號=7000元/㎡×426.42㎡×8%×24年6月=5,850,482元 八六九地號=7000元/㎡×246.55㎡×8%×24年6月=3,382,666元 公告地價7000元/㎡ 年利率8% 使用期間24年（）右述被告機關應就系爭土地辦理徵收之請求，如未蒙允准，因被告機關仍繼續 使用原告之系爭土地，請命被告機關應按月給付原告自申請書送達次日即八十 九年十二月六日起使用系爭土地即坐落台中縣潭子鄉○○段七九九、八○一及 八六九地號土地之租金新台幣七二、二四一元正，及自民國八十九年十二月六 日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。計算式如左： 1548.02㎡×7000元∕㎡×8%÷12=72,241元 總面積1548.02㎡，公告地價7,000元∕㎡，租金年率8%（）綜右，本件系爭土地確屬原告所有，並一直作為農田使用，於民國六十六年七 月被告機關於未完成依法辦理徵收或價購程序之情況下，即違法將之闢建為道 路及水利設施，事實至為明確，當時原告等並繳納高於所謂「補償費」之工程 受益費，原告所有該一千五百餘平方公尺之土地遭被告機關以公權力強行闢建 為公用設施至今，原告對於系爭土地可謂分文未得，財產受有重大損害，爰請 鈞院本於公平正義、道德勇氣，依法糾正被告機關之不法行為，並保障人民合 法權益，依法判決如訴之聲明。
二、被告主張之理由：
甲、程序方面：
（一）按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或 利益者，得依本法提起訴願。」、「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期 滿之次日起三十日內為之。」訴願法第一條第一項前段及第十四條分別定有明 文。查原告主張被告係於民國（下同）六十六年七月間違法強行占有其所有系 爭土地，闢建為台中縣潭子鄉○○○路之公用道路及葫蘆墩圳改道之圳溝使用 ，嚴重侵害其財產權云云，所稱縱令屬實（實際則否，詳如後述），惟迄今已 逾二十三年，原告遲至二十三年後之九十年六月二十六日始提起訴願，早已逾 提起訴願之法定不變期間，原告提起訴願並不合法，其提起本件行政訴訟，亦 不合法。
（二）原告雖引用訴願法第二條第一項之規定，以其依法向被告提出申請應辦理徵收
或價購，並給予補償。被告卻於九十年五月二十九日以九○潭鄉建字第八○六 九號函復稱卻無違法佔用情事而不作為，實質上已拒絕原告之申請，已損害原 告之權利或利益，原告收悉行政處分之日期為九十年六月一日，原告依法提起 訴願，應為法之所許云云，惟查訴願法第二條第一項之規定係以被告於法定期 間內應作為而不作為為前提要件，按被告並無再行徵收或價購原告名下系爭土 地並給予補償之義務，自無違反作為義務之可言。且被告之上開函文，旨在答 覆說明原告名下之系爭土地係於六十六年七月間已被價購，並無違法佔用之事 實經過，自非另一行政處分，原告將上開函文視為行政處分而提起訴願，並不 合法，其提起本件行政訴訟，亦不合法。
乙、實體方面：
（一）查潭子鄉○○段七九九、八○一、八六九地號三筆土地（以下簡稱系爭土地） ，原係原告之父鄭得發所有，六十六年間原臺灣省政府建設廳公共工程局發包 施工闢建潭子鄉都市○○○號道路及葫蘆墩圳改道圳溝時，由被告負責徵求當 時地主鄭得發之同意，而徵購系爭土地作為公共工程用地，用地補償費辦法依 據臺中縣六十六年不動產（土地）評定標準價格表辦理，即１、五則田每公頃 五三九、○○○元加二成，再加道路用地徵收加二成（中山路邊起一○○公尺 以外）。２、中山路邊起一○○公尺以內者五三九、○○○元加二成後加二倍 ，再加二成計算之。農林作物補償費辦法依據臺灣地區辦理徵收土地農作物徵 收補償費標準表辦理（內政部六十三年十二月二十六日台內地字第六一一六九 五號函），種類及數量經實地勘查為依據。並依據工程用地使用面積，於六十 六年七月十五日發給鄭得發：①四號道路開闢用地補償費新台幣（以下同）十 五萬一千二百七十三元、②圳溝用地補償費十三萬五千二百八十五元、③農作 物補償費六千三百五十元。並由被告於同日分別簽發付款人為台中縣潭子鄉農 會之①六十六年七月十五日期、面額十五萬一千二百七十三元之第○一四八二 一號支票。②六十六年七月十五日期、面額十三萬五千二百八十五元之第○一 四八二五號支票。③六十六年七月十五日期、面額六千三百五十元之第○一四 八二六號支票共參紙交付鄭得發於翌日即六十六年七月十六日提示兌領完畢。 鄭得發（按：被告機關九十一年八月三十日答辯狀實體方面第一項關於此點主 體為「其繼承人」）並於六十七年十月七日依法繳納上開工程之受益費完畢， 此有支票存根三紙、被告之支票支付明細表、會計憑證送付簿、現金出納備查 簿、台中縣潭子鄉農會九十年八月二日潭鄉農信字第九三五號函鄉庫存款支出 明細分類帳、臺灣省農田水利會九十年三月二十日九十中水管字第九○○四○ ○○四二○號函影本各乙件為證。茍如原告所稱系爭土地未經徵購，而係被違 法強行佔用云云，則原告之父鄭得發豈會同意領取各項補償費，並願依法繳納 工程受益費之理？足見原告之主張，顯不實在，自無可採。（二）潭子鄉都市計畫於六十二年公布完成，被告因應都市○○○號道路（即現今圓 通南路）該地區都市發展之實際需求及圳溝改道用地之需要，向原告之父鄭得 發等六人徵購部分用地後，曾於六十六年十月二十三日以六六潭鄉建字第一四 七四三號函請臺中縣豐原地政事務所准予分割俾便辦理土地所有權移轉登記， 惟據該所於六十六年十二月二十七日六六豐地二字第七五二五號函覆稱：「關
於申請貴鄉都市○○○號道路預定道路土地分割案，在未奉臺中縣政府准予辦 理逕為分割登記前歉難辦理，復請查照」等語。當時因臺中縣政府尚未辦理潭 子鄉都市○○○號道路土地逕為分割登記，致無法辦理徵購用地部分之所有權 移轉登記。嗣因原告之父鄭得發逝世，原告之母林蜜以須辦理繼承登記為由， 向被告申請暫時取回所有權狀乙紙，被告基於便民乃准其所請，於六十七年二 月三日六七潭鄉建字第一三九三號同意先行返還，亦有該函影本乙件為證。茍 如原告所稱系爭土地未經徵購，而係被違法強行佔用云云，則原告之父鄭得發 豈會向原告領取系爭土地之用地及農作物補償費，並將系爭土地之所有權狀交 付被告以便辦理所有權移轉登記？何況系爭土地於六十六年間即被徵購為道路 及圳溝等公共工程用地使用，為眾所皆知之事實，鄭得發及其繼承人之原告焉 有不知之理？何以從無異議而甘受長期無法使用收益之損失？何以遲至二十三 年後之八十九年十二月五日始提出申請書主張權利？衡諸情理，顯有違背，足 證原告之主張虛偽不實，甚有詐欺之嫌，不足採信。系爭土地既經當時之地主 即原告之父鄭得發同意徵購而交付作為公共道路及圳溝用地使用，已如前述， 自有正當使用權源，並非無權占有。原告徒以被告未取得系爭土地之所有權， 即認定被告無權使用系爭土地云云，其法律見解顯有錯誤，自無可採。（三）查民法第三百四十五條規定：「稱買賣者，謂當事人約定一方移轉財產權於他 方，他方支付價金之契約。當事人就標的物及價金互相同意時，買賣契約即為 成立。」同法第一千一百四十八條規定：「繼承人自繼承開始時，除本法另有 規定外，承受被繼承人財產上之一切權利義務。但權利義務專屬於被繼承人本