臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四○五八號
原 告 內政部營建署
代 表 人 柯鄉黨署長）
訴訟代理人 丙○○
吳金池
欉榛亮
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 郝龍斌署長）
訴訟代理人 甲○○
乙○○
右當事人間因環境影響評估法事件，原告不服行政院中華民國九十一年七月三十日院
臺訴字第○九一○○一九○九九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告施工中之台灣地區西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線開發案（下稱系爭開發案），經被告於民國（下同）九十年十二月二十四日辦理環境影響評估現地監督查核，發現原告應提出因應對策項目為：⑴施工區域裸露面及棄土暫置場之臨時覆蓋及逕流水截流處理措施；⑵第十三標洗車台功能未臻理想，其功能檢討管理及車輛管制；⑶未依前台灣省政府環境保護處八十三年十月五日八三環一字第五三六一八號函檢送之「台灣西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線環境說明書」審查結論（下稱審查結論）第十四項設置環保專責單位，遂依環境影響評估法第十八條第三項及第二十九條規定，以九十年十二月二十七日九十環署中字第○○二三五六八號函請原告於九十一年一月十五日前提出因應對策送被告審核。惟原告未於期限內提出因應對策送被告審核，違反環境影響評估法第十八條第三項規定，被告乃依同法第二十三條第一項第二款規定，於九十一年二月四日以環署中字第○九一○○○一七六○號函附同文號處分書，處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰，並命原告於九十一年二月二十八日前改善完成。原告不服，主張系爭開發案之環境監測結果均按季分送相關單位，並按月查核工地之安全衛生措施，被告所指應提出因應對策項目均在工地範圍內，對附近環境並無影響，且所有對策均已辦理，僅施工中未臻理想而應改善，並非無因應對策，又被告函請其提出因應對策時，並未敘明違反時之罰則條款等情，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷。二、陳述：
１、按環境影響評估法第十八條第三項規定，係指開發單位對環境造成不良影響而未 依期限提出因應對策者。原告於系爭開發案之開工前、施工中均施作全線之環境 監測，並按季將監測結果分送相關單位，且施工中各標均按月查核工地之安全衛
生措施。有關被告於九十年十二月二十四日辦理系爭開發案之後續監督現場查核 ，主張應提出之因應對策項目均在工地範圍內，且相關所有各項對策均已辦理。 亦即，被告至現場查核時所提出者，僅係辦理中應改善之部分，且「台灣西部走 廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線環境說明書」業於八十三年十月五日備查 在案，故被告所稱應提出因應對策項目，早已實施中，僅係施工中未臻理想而應 改善，並非無因應對策，況被告所提項目全在工區內，對附近環境並無影響。２、本件被告所為罰鍰處分雖無違法之處，惟被告以九十年十二月二十七日九十環署 中字第○○二三五六八號函請原告提出因應對策，其中說明部分僅敘明依環境影 響評估法第二十九條及第十八條規定辦理，並未敘明違反時之罰則條款，被告逕 依同法第二十三條第一項第二款規定，處原告三十萬元罰鍰，容有可議。從而， 被告是否應於上開函文內敘明未依規定辦理之應負罰責，或於作成本件罰鍰處分 前，先通知原告，被告顯未善盡告知義務，此種以隱藏法條未告而罰，難令原告 甘服，亦違政府機關處事之公平性，足見被告所為處分有過度之嫌。乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。 」、「本法施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成 審查結論，而未依審查結論執行者，主管機關及相關主管機關應命開發單位依本 法第十八條相關規定辦理，開發單位不得拒絕。」、「主管機關發現對環境造成 不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行 。」、「有下列情形之一，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下之罰鍰，並 限期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰：．．二、違反第十八條第一項． ．．或違反第十八條第三項，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。」環 境影響評估法第十七條、第二十九條、第十八條第三項及第二十三條第一項第二 款分別定有明文。
２、原告雖按季分送環境監測結果及按月查核工地之安全衛生措施，惟此等均為實施 系爭開發案後，應依環境影響評估法第十七條規定辦理暨原告為維護或保護環境 品質，不致影響附近環境應有之作為。被告辦理環境影響評估後續監督，發現系 爭開發案之⑴各施工區域之裸露面及棄土暫置場應加強臨時覆蓋與逕流水截流處 理，避免影響水源水質；⑵第十三標洗車台功能未臻理想，應指派專人管理與車 輛管制，以防出場車輛污染路面；⑶未依審查結論第十四項設置環保專責單位等 三項環保措施未臻理想及未依審查結論辦理，已對環境造成不良影響，故被告依 法限期原告提出因應對策送審。
３、系爭開發案大部分位於基隆河水源水質水量保護區範圍內，倘未針對上開發現項 目提出因應對策並切實執行，恐將影響下游自來水公司取水口之取水水質，進而 影響飲用水水質。就台灣山多河短特殊環境而言，水源係屬應加強保護之天然資 源，故被告依法函請原告限期提出因應對策送被告審核後切實執行，並無不合。 原告稱被告請其限期提出因應對策之函文未敘明違反罰則條款云云，惟環境影響 評估法自八十三年十二月三十日公布實施至今已逾七年，相關政府機關及民間之
開發單位均已明瞭該法規定並應切實遵行，原告身兼開發單位暨政府機關，理應 明瞭相關法令規定且應切實遵行，以為人民表率，不應以未敘明違反罰則卸責。 況參照環境影響評估法第二十三條規定，被告於裁罰前並無先履行告知之義務， 是原告所稱尚待斟酌。
４、環境影響評估法第十八條規定所稱「因應對策」，係指有具體內容之解決方法及 對策，有關原告九十一年一月二十三日營署北字第○九一三一○○三二五號函文 ，係於被告九十年十二月二十七日九十環署中字第○○二三五六八號函指定提出 因應對策期限（九十一年一月十五日）之後，且針對其應提出因應對策項目並無 具體內容之解決方法與對策，僅敘明「已加強改善」、「已由承商派遣專人管理 及車輛管制」及「『有關設置環保專責單位』，已於九十一年一月十五日成立」 等語，尚難謂符合環境影響評估法第十八條規定所稱之「因應對策」。另原告未 依審查結論第十四項設置環保專責單位，符合環境影響評估法第二十九條規定之 要件。又參照審查結論第十五項規定：「本計畫如予執行，務必依本案環境說明 書內容、審查會意見及結論．．並依照環境說明書定稿之內容確實辦理．．」， 上開⑴、⑵項環保措施亦屬環境說明書應予切實執行之範圍，故原告環保措施未 依環境說明書切實執行，與審查結論第十五項規定不符，被告所為處分於法洵無 違誤。
５、本件原告經被告九十年十二月二十七日發函通知其提出因應對策，原告九十一年 一月二十三日營署北字第○九一三一○○三二五號函說明二（三）雖稱：「有關 『設置環保專責單位』，已於九十一年一月十五日成立，執行相關環保查核工作 。」，惟因其所提出因應對策內容過於簡略，被告曾於九十一年一月三十一日以 環署中字第○九一○○○一六三三號函請原告於同年二月二十八日前補充說明各 項因應對策詳細之具體措施暨環保專責單位之組織、成員、運作方式與工作項目 等，以供被告查核，惟原告迄至系爭罰鍰處分作成後，始提出相關資料，原處分 自無從加以審核。
６、綜上所述，被告於九十年十二月二十四日會同相關單位前往系爭開發案地點進行 環境評估監督作業，發現上述三項環境保護措施未臻理想及未依審查結論辦理， 已對環境造成不良影響，依法函請原告提出因應對策送被告審核，並限期於九十 一年一月十五日前提出，惟原告未於期限前將上開因應對策提送被告審核，違反 環境影響評估法第二十九條及第十八條第三項規定，被告依同法第二十三條第一 項第二款規定，處原告三十萬元罰鍰，並限期於九十一年二月二十八日前改善完 成，並無不合。
理 由
一、按「開發單位應依環境影響說明書、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。 」、「本法施行前已完成環境影響說明書或環境影響評估報告書，並經審查作成 審查結論，而未依審查結論執行者，主管機關及相關主管機關應命開發單位依本 法第十八條相關規定辦理，開發單位不得拒絕。」、「主管機關發現對環境造成 不良影響時，應命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行 。」、「有下列情形之一，處新台幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並限 期改善，屆期仍未改善者，得按日連續處罰：．．二、．．違反第十八條第三項
，未提出因應對策或不依因應對策切實執行者。」行為時環境影響評估法第十七 條、第二十九條、第十八條第三項及第二十三條第一項第二款分別定有明文。二、本件原告施工中之台灣地區西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線開發案 ，於環境影響評估法八十三年十二月三十日公布（八十四年一月一日施行）前， 經前台灣省政府環境保護處八十三年十月五日八三環一字第五三六一八號函檢送 「台灣西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線環境說明書」審查結論。惟 被告於九十年十二月二十四日辦理環境影響評估現地監督查核時，發現原告未依 審查結論執行，被告遂依環境影響評估法第十八條第三項及第二十九條規定，以 九十年十二月二十七日九十環署中字第○○二三五六八號函請原告就應提出因應 對策項目：⑴施工區域裸露面及棄土暫置場之臨時覆蓋及逕流水截流處理措施； ⑵第十三標洗車台功能未臻理想，其功能檢討管理及車輛管制；⑶未依審查結論 第十四項設置環保專責單位，於九十一年一月十五日前提出因應對策送被告審核 。然原告未於期限內提出因應對策送被告審核，被告乃以九十一年二月四日環署 中字第○九一○○○一七六○號函附同文號處分書，處原告三十萬元罰鍰，並命 原告於九十一年二月二十八日前改善完成。原告不服，提起訴願遭駁回之事實， 為兩造所不爭執，並有前台灣省政府環境保護處八十三年十月五日八三環一字第 五三六一八號函檢送「台灣西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線環境說 明書」審查結論、被告九十年十二月二十四日環境影響評估現地監督紀錄表、現 地監督會議簽名單、現場勘查照片十八幀、被告九十年十二月二十七日九十環署 中字第○○二三五六八號函、被告九十一年二月四日環署中字第○九一○○○一 七六○號函附同文號處分書、訴願書及訴願決定書附卷可稽，自堪信為真實。三、原告主張系爭開發案之環境監測結果均按季分送相關單位，並按月查核工地之安 全衛生措施，被告所指應提出因應對策項目均在工地範圍內，對附近環境並無影 響，且所有對策均已辦理，僅施工中未臻理想而應改善，並非無因應對策，又被 告函請其提出因應對策時，並未敘明違反時之罰則條款（詳如事實欄所載）云云 。惟查：
１、前台灣省政府環境保護處八十三年十月五日八三環一字第五三六一八號函檢送「 台灣西部走廊東西向快速公路建設計畫萬里瑞濱線環境說明書」審查結論，載以 「本開發計畫較嚴重之影響屬施工階段，．．其對環境影響之預測及環境保護 對策應請開發單位於將來施工合約中，將各項環保措施之實際細節納入，同時嚴 格督導施工單位確實執行，日後主管機關及環保單位亦將據此承諾予以追蹤及督 導。本案路線大部分位於基隆河水源水質水量保護區○○○○○段．．避免日 後路面逕流影響水源水質，應於適當路段設置截流設施及逕流處理池，經處理符 合排放水水質標準後始得排放．．本案之棄土計畫，其棄土區位置儘量設置在 水源保護區外，規劃及設計方式應確實達到避免阻塞水路、土壤沖蝕等污染行為 ，有關棄土區○○○路線之規劃，請．．儘速擬具各項防治計畫．．施工卡車 及設施宜妥善規劃避免在交通尖峰時段進出，以減輕對交通運輸之影響，並應執 行施工車輛調度．．施工路段應做好交通維持計畫，．．工程車應加設不透水 櫬底及覆蓋以避免廢土及泥土之洩露，同時工程車駛出施工區應先清洗車身及輪 胎上之泥土．．請住都局成立專責環保單位，負責有關本案計畫各項環保措施
之執行及監測事宜。本計畫如予執行，務必依本案環境說明書內容、審查會意 見及結論，彙整製作成環境說明書定稿檢送目的事業主管機關及本處與各級環保 機關列入追蹤考核，並依照環境說明書定稿之內容確實辦理．．」，是身為開發 單位之原告應確實依上開審查結論執行，否則，被告應依環境影響評估法第十八 條第三項規定，命開發單位限期提出因應對策，於經主管機關核准後，切實執行 ，對於此項義務，身為開發單位之原告依法不得拒絕。２、被告於九十年十二月二十四日辦理環境影響評估現地監督查核時，發現原告未依 上開審查結論執行，已對環境造成不良影響，此有被告九十年十二月二十四日環 境影響評估現地監督紀錄表、現地監督會議簽名單及現場勘查照片十八幀等附原 處分卷為憑，且為原告所不爭，經記明於本院九十二年七月三十日準備程序筆錄 在卷可按，則被告依環境影響評估法第二十九條及第十八條第三項規定，以九十 年十二月二十七日九十環署中字第○○二三五六八號函請原告就應提出因應對策 項目：⑴施工區域裸露面及棄土暫置場之臨時覆蓋及逕流水截流處理措施；⑵第 十三標洗車台功能未臻理想，其功能檢討管理及車輛管制；⑶未依審查結論第十 四項設置環保專責單位，於九十一年一月十五日前提出因應對策送被告審核，於 法自屬有據。況原告對於被告上開九十年十二月二十七日九十環署中字第○○二 三五六八號函，並未提起行政救濟，自不容於本案（即被告九十一年二月四日環 署中字第○九一○○○一七六○號函附同文號處分書）行政訴訟中再行爭執。３、原告於接獲被告九十年十二月二十七日九十環署中字第○○二三五六八號函請其 於九十一年一月十五日前提出因應對策送被告審核後，並未於限期內提出因應對 策送被告審核，而係於九十一年一月二十三日以營署北字第○九一三一○○三二 五號函復被告：「本案有關需改善項目，本署北工處辦理情形如后：（一）施工 區域裸露面及棄土暫存場之臨時覆蓋與逕流水截流處理已加強改善。（二）第十 三標洗車台已飭承商改善完畢，並已由承商派遣專人管理。（三）有關『設置環 保專責單位』，已於九十一年一月十五日成立，執行相關環保查核工作。」，惟 因其所提出因應對策內容過於簡略，經被告於九十一年一月三十一日以環署中字 第○九一○○○一六三三號函請原告於同年二月二十八日前補充說明各項因應對 策詳細之具體措施暨環保專責單位之組織、成員、運作方式與工作項目等送被告 審核，惟迄至系爭罰鍰處分作成時，原告並未提出具體因應對策送審，應認原告 之不作為，已違反環境影響評估法第二十九條及第十八條第三項規定，是被告依 同法第二十三條第一項第二款規定，處原告三十萬元罰鍰，並限期於九十一年二 月二十八日前改善完成，於法並無不合。
４、原告雖按季分送環境監測結果及按月查核工地之安全衛生措施，惟此等均為實施 系爭開發案後，應依環境影響評估法第十七條：「開發單位應依環境影響說明書 、評估書所載之內容及審查結論，切實執行。」之規定辦理，暨原告為維護或保 護環境品質，不致影響附近環境應有之作為。核與本件係被告辦理環境影響評估 監督，發現系爭開發案有前述三項環保措施未臻理想及未依審查結論辦理，已對 環境造成不良影響情事，乃依環境影響評估法第二十九條及第十八條第三項規定 ，限期原告提出因應對策送審之情形，尚屬有間。５、環境影響評估法自八十三年十二月三十日公布（八十四年一月一日施行）迄今多
年，相關政府機關及民間開發單位均已明瞭該法規定並切實遵行，原告身兼開發 單位及政府機關，理應明瞭相關法令規定並切實遵行，遽以被告限期命其提出因 應對策送審之函文中未敘明違反罰則而冀邀免罰，有失原告應為人民表率之政府 機關立場。況依環境影響評估法相關規定，並無於裁罰前應先告知罰則之義務， 而任何人均不得以不知法律規定為由免責，是原告所訴，要不足取。四、綜上所述，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞聲明 撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十八 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 黃本仁 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十八 日 書記官 方偉皓