臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第二六三二號
原 告 甲○○○
原 告 乙○○
原 告 丙○○
原 告 丁○○
原 告 戊○○
原 告 邱月琴
右六人共同
訴訟代理人 蔡文燦 律師
複 代 理人 林 凱 律師
被 告 桃園縣政府
代 表 人 己○○縣長）
訴訟代理人 庚○○
右當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服內政部中華民國九十一年五月六日台內
訴字第○九一○○○二○九九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣桃園縣桃園市公所為配合加速取得都市計劃公共設施保留地，辦理公十九公 園工程，需用原為原告等之被繼承人邱家楫（本院按：邱家楫於民國八十六年 一月二十一日死亡）所有坐落桃園縣桃園市○路段一八五五─六、一八五九─
七、一八五九─八、一八六○─六、一八六一─一一地號土地（下稱系爭土地 ），案經臺灣省政府於民國（下同）七十八年四月二十八日以府地籍字第五五 五六六號函核准徵收。
二、嗣原告於九十年一月十日以需用機關未依核准之計畫期限使用系爭土地（依核 准之徵收計畫書所載進度：預定八十七年七月七日開工、八十九年六月完工） ，乃依都市計畫法第八十三條及土地法第二百十九條規定向被告機關申請照原 徵收價額收回系爭土地。
三、案經被告機關會同相關單位於九十年二月二日赴現場實地勘查，擬具處理意見 呈報內政部，經該部以九十年九月十九日台內地字第九○一二五五六號函核定 不予發還，被告乃據以作成九十年九月二十七日府地用字第一七四二○七號函 復原告。
四、原告不服上開拒絕處分，提起訴願亦遭駁回，因此提起本件行政訴訟。貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告機關應作成「准許原告等照原徵收價額收回桃園縣桃園市○路段第一八
五五─六地號、第一八五九─七地號、第一八五九─八地號、第一八六○─
六地號、第一八六一─一一地號等五筆土地」之行政處分。 二、被告部分：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、按「不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。」都市計畫法第八十三條第二項定有明文。經查本件徵收案之使用期限 為「預定八十七年七月七日開工、八十九年六月完工」，惟需地機關遲至九 十年二月二日止，經原告等會同被告人員實地勘察，僅小部分徵收土地已由 桃園市公所施工中，其於位於陽明高中、漢中街、南風二街間之公園用地， 雖由桃園市公所列入本次計畫施工範圍，惟尚未開發作公園使用。另毗鄰桃 園監理站之公園用地，全部尚未開發，被告復自承於九十一年一月間才動工 。以上足證，被告顯未依照核准計劃期限使用系爭徵收土地，原告等自得照 原徵收價額申請收回系爭土地。
Ｂ、內政部訴願決定書駁回訴願之主要理由係以本案需用地範圍中之部分土地現 由桃園市公所施工中，且本案徵收土地未依核准之計畫期限使用，係因上開 公園用地土地所有權人陳情變更都市計畫，致桃園市公所未按計畫進度開工 可歸責於原土地所有權人，不能認係需地機關不實行使用云云，但查： １、本案依前開會勘記錄，原告等所有被徵收之土地均未施工，故被告謂部分 用地已開始使用，顯與事實不符。
２、次按「如遇原所有權人對於需地機關實行使用加以阻撓者，則在其阻撓行 為終止前，要亦不能認係需地機關不實行使用。」行政院台（五三）內字 第四五三四號函固有明文，惟查原告等並未為任何陳情行為，是其所指顯 然無據，並非事實，與原告等申請收回之土地案，無任何關聯，更不能據 為被告未按計畫期限施工之免責藉口。
３、「土地所有權人得以政府徵收完畢一年後不按原計畫使用者，得照原價收 回土地，限制公共目的使用之徵收土地，需地使用機關，必須按其申請徵 收時之特定目的使用限期使用。」、「…，惟為期所徵收之公共設施保留 地能確實依前開呈經核准之計畫期限使用，各級地方政府應就其都市發展 趨勢及財力狀況，詳縝考慮於土地徵收計畫書內，載明其開闢使用之年限 ，並應確實依照辦理。」土地法第二百十九條立法理由及內政部七十一年 度合內營字第一一○八八四號函可資參照。查被告於七十八年徵收前開土 地後，並未確實依照徵收計畫辦理，則原告等自得依前引法文收回前開土 地。
二、被告部分：
Ａ、按土地法第二百十九條第三項規定「第一項第一款之事由，係因可歸責於原 土地所有權人或使用人者，不得聲請收回土地。」桃園縣桃園市公所自七十 八年起，依照行政院頒「加速都市計畫公共設施保留地取得及財務計畫」規 定，分別徵收桃園擴大修訂都市計畫公四、公五、公六、公七、公八、公九
、公十一、公十二、公十四、公十五、公十六、公十七、公十八、公十九、 公二十、公二十一等十六處公園用地，上述大多數被徵收之土地所有權人， 因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用地檢討變更為非公共設施保留 地，乃陳情暫緩辨理徵收。
Ｂ、至八十二年間，內政部否決專案通盤檢討後，該等土地所有權人又以桃園擴 大修訂都市計畫第二次通盤檢討尚未定案為由，仍陳情暫緩辦理徵收及暫緩 辦理提存。事實上，前開十六處公園用地於公告徵收後，被告歷次通知發放 補償費，均遭多數業主之異議及抗爭，以致需地機關無法即時取得用地並開 發使用，依照行政院五十三年六月三十日台（五三）內字第四五三四號函示 ，系爭土地未依核准之計畫期限使用，確係有可歸責於原土地所有權人或使 用人之事由，被告否准原告請求之處分，依法並無違誤，本件訴訟顯無理由 ，請為駁回原告之訴之判決。
理 由
壹、兩造爭執之要點：
一、原告主張，系爭被徵收土地基於以下理由，得依土地法第二百十九條第一項及 都市計畫法第八十三條第二項請求收回：
Ａ、系爭土地之需用機關未依核准之計畫期限使用系爭土地，僅小部分徵收土地 已施工中，其他大部分土地均尚未開發作公園使用。 Ｂ、原告並無陳情辦理都市計畫變更之舉，故無行政院台（五三）內字第四五三 四號函所謂「阻撓計畫實施」之行為，被告主張無法即時取得用地並開發使 用，乃可歸責於原告，並非事實。
Ｃ、參照土地法第二百十九條立法理由及內政部七十一年度合內營字第一一○八 八四號函意旨，被告徵收系爭土地後，並未確實依照徵收計畫辦理，原告等 自得依法收回前開土地。
二、被告則認為，原告之請求無理由：
Ａ、需地機關桃園縣桃園市公所自七十八年起徵收多處都市計畫公園用地，因大 多數被徵收之土地所有權人，因期待依循專案通盤檢討原則，將部分公園用 地檢討變更為非公共設施保留地，乃陳情暫緩辨理徵收。 Ｂ、又被告歷次通知發放補償費，均遭多數業主之異議及抗爭，致需地機關無法 即時取得用地並開發使用，因系爭土地未依核准之計畫期限使用，係有可歸 責於原土地所有權人或使用人之事由，被告否准原告請求之處分，依法並無 違誤。
三、綜觀兩造主張，本院認為原告請求收回系爭被徵收土地是否屬實體上有理由， 應先釐清以下程序性爭點：
Ａ、本案應以土地法第二百十九條抑或都市計畫法第八十三條為收回權之請求權 基礎？
Ｂ、桃園縣政府是否為適格之被告機關？
貳、本院之判斷：
一、由於土地法第二百十九條與都市計畫法第八十三條所規範之收回權要件十分近 似，故探討本案適法之請求權基礎時，應一併檢視上述二處法條之涵義，始得
獲得法律體系上可以正確適用之結論：
Ａ、相關法規之立法沿革：
１、三十五年四月二十九日修正公布之土地法第二百十九條規定：「徵收私有 土地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土 地所有權人得照原徵收價額收回其土地。」
２、六十二年九月六日修正公布之都市計畫法第八十三條規定： ａ、依本法規定徵收之土地，其使用期限，應依照其呈經核准之計畫期限辦 理，不受土地法第二百十九條之限制。
ｂ、不依照核准計畫期限使用者，原土地所有權人得照原徵收價額收回其土 地。
３、七十八年十二月二十九日令修正公布土地法第二百十九條規定： ａ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償 發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收 價額收回其土地：
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。 二、未依核准徵收原定興辦事業用者。
ｂ、市縣地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層報原核准 徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領之徵 收價額，逾期視為放棄收回權。
ｃ、第一項第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者， 不得聲請收回土地。
４、八十九年一月二十六日修正公布之土地法第二百十九條規定： ａ、私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償 發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣（市）地政機關 聲請照徵收價額收回其土地︰
一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者。 二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。
ｂ、直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，經查明合於前項規定時，應層 報原核准徵收機關核准後，通知原土地所有權人於六個月內繳清原受領 之徵收價額，逾期視為放棄收回權。
ｃ、第一款之事由，係因可歸責於原土地所有權人或使用人者，不得聲請收 回土地。
ｄ、私有土地經依徵收計畫使用後，經過都市計畫變更原使用目的，土地管 理機關標售該土地時，應公告一個月，被徵收之原土地所有權人或其繼 承人有優先購買權。但優先購買權人未於決標後十日內表示優先購買者 ，其優先購買權視為放棄。
Ｂ、由以上之立法沿革足知：
１、六十二年間修正公布之都市計畫法第八十三條第一項之規定，原本是針對 三十五年四月二十九日修正公布土地法第二百十九條所稱：「徵收私有土 地後，不依核准計劃使用，或於徵收完畢一年後不實行使用者，其原土地
所有權人得照原徵收價額收回其土地」之收回權要件，所為之修正，使收 回權成立更嚴格，二者顯然不能併存，因此才有「普通法與特別法相排斥 」之法律競合現象產生。
２、而七十八年間修正公布之土地法第二百十九條，其在收回權成立之構成要 件上，只做了一些文字上修正（只不過將原來之「徵收土地後不依核准計 劃使用」以及「徵收土地完畢一年後不實行使用」之要件，修正為「徵收 土地後未依核准徵收原定興辦事業用」以及「徵收補償發給完竣屆滿一年 ，未依徵收計畫開始使用」，讓其法文意涵更明顯而已）八十九年土地法 第二百十九條之修正，對此更完全沒有變動），但其實質要件並無改變。 ３、只不過土地法第二百十九條於七十八年十二月二十九日修正公布時，就收 回權之行使，引進了時效制度而已。
Ｃ、因此當土地徵收是依都市計畫法之規定為之，其被徵收土地收回權之成立要 件就必須依都市計畫法第八十三條第一項之規定內容來決定。職此之故，本 案之公十七公園用地既是依照「桃園擴大修訂都市計畫」規劃之公園用地， 原土地所有人欲主張按照原徵收價額收回其土地時，應以都市計畫法第八十 三條第二項為其請求權基礎，原告於申請收回土地時，併以土地法第二百十 九條為請求權基礎，其規範適用應有誤解，爰於此指明如上。 二、桃園縣政府在本案中並非適格之被告機關： Ａ、按就有關收回權成立之構成要件而言，土地法第二百十九條與都市計畫法第 八十三條之規定顯然不同，二者間有法律競合現象存在，且都市計畫法第八 十三條應優先適用，已如前述。不過就收回權成立後所生之法律效果（包括 收回權之行使方式以及受理機關之處理流程）而言，都市計畫法並未為任何 規定，在此情況下有必要類推適用現行土地法第二百十九條第一項、第二項 之相關規定（其內容與七十八年十二月二十九日令修正公布之同條文第二項 僅有文字上之出入，實質內容均相同）。
Ｂ、而對土地法第二百十九條第一、二項有關「收回權行使時權責機關認定」規 定內容之解釋，目前司法實務之法律意見，是依以下標準，定其相對應之權 責機關：
１、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋： ａ、按此處所稱之地政機關，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關， 而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條 文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。
ｂ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政 府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處 為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機 關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政 機關」。
２、然而，依土地法第二百十九條第一、二項規定，私有土地經徵收後，原土 地所有權人請求買回被徵收土地為行政機關所拒絕後，應以何機關為原處 分機關進行行政救濟，法理上素有爭議。就此，最高行政法院曾於九十一
年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議 見解略為：
ａ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土 地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關聲請。 ｂ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理聲請之機關，對於是否合 於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合 ）。
ｃ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成 否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之 單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。 ｄ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之 要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或 縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定 ，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。 ３、又依最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定見解，原土地所有權 人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第 二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即 毋庸層報原核准徵收機關。因此，細究土地法第二百十九條第一項及第二 項規定，以及最高行政法院上開決議予裁判之見解，原土地所有權人請求 買回被徵收土地應否允准之審查，應區○○○○段： ａ、形式審查部分：
此部份係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括⑴該當土地是否為 依土地法所徵收之土地，⑵聲請人是否為被徵收土地之原土地所有權人 ，⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形 式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。
ｂ、實體審查部分：
此部份係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合聲請收回 被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核 准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣 屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業 用者」等實體要件。
Ｃ、按照前述「二階段審查」之說明，本件被告桃園縣政府屬前述從事形式審查 之地政機關，就原告請求按原徵收價額收回系爭土地之聲請，應僅得從事前 揭三項形式要件之審查，而不得審查對系爭土地是否未依原核准計畫使用之 實體要件，後者之審查毋寧應由被告層轉原徵收核准機關為准、駁之決定。 三、是以由於本案原處分即被告機關九十年九月二十七日府地用字第一七四二○七 號函所審酌之範圍非僅侷限於形式要件之審查，而更擴及是否未依原核准計畫 使用之實體要件審查。而收回權之性質係有向原核准徵收機關廢止原徵收處分 之意，依上所述，除聲請人所為聲請不符程序要件，經受理聲請機關初步審查 逕作成否准決定之情形外，自應以原核准徵收機關為被告機關。
四、又系爭土地之原徵收核准機關為台灣省政府，惟土地徵收條例已於八十九年二 月二日實施，由內政部承受該項業務，本件原告請求收回系爭土地雖經桃園縣 政府函答復原告不予發還，但原告若不服否准收回之處分，揆諸前揭說明，自 應以內政部為核准收回之主管機關及原處分機關。惟本件原告卻以無處分職權 之被告為原處分機關，向內政部提起訴願，依前揭說明係屬管轄錯誤。內政部 原應依訴願法第六十一條規定規定辦理，卻逕為駁回原告訴願之決定，於法尚 有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關另為適法之處理。 五、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予 敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十三 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 十三 日 書記官 林麗美