臺北高等行政法院裁定 九十一年度訴字第二一二八號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○○
丑○○
寅○○
右十三人共
同
訴訟代理人 盧國勳律師
陳貴德律師
複代理人 蕭銘毅律師
被 告 新竹縣竹東鎮公所
代 表 人 卯○○鎮長）
訴訟代理人 曾肇昌律師
右當事人間因行政契約事件，原告提起一般給付行政訴訟。本院裁定如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
理 由
一、原告起訴理由略謂：緣原告甲○○等共有坐落於新竹縣竹東鎮○○段一二七一地 號之土地（下稱系爭土地），被告新竹縣竹東鎮公所未經原告等同意，擅將其闢 為道路供公眾使用，原告等於民國（下同）九十年二月十六日委任律師申請被告 協議價購獲或徵收系爭土地，嗣由被告通知於九十年四月二十日上午十時召開協 調會，於會議中達成結論，雙方合意被告以系爭土地公告現值加計四成辦理價購 ，惟被告迄今仍未給付原告等該協議價購金，原告等爰依公法契約關係請求被告 給付前開金額，遂向本院提起一般給付訴訟行政訴訟。請求判決命被告應給付原 告甲○○、乙○○新臺幣（下同）四百八十三萬元，給付原告壬○○、癸○○、 子○○、丑○○、寅○○各九十六萬六千元，給付原告丙○○、丁○○、戊○○ 、己○○、庚○○、辛○○各八十萬五千元，及均自起訴狀繕本送達翌日起至清 償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事 訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。
三、另按行政程序法第一百三十五條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或 消滅之。‧‧‧」此雖係仿德國行政程序法第五十四條第一句本文而定，但依我 國國內及德國學者實務之見解，區別公法契約及私法契約之標準係採「契約標的 理論」，惟如何判別契約標的之法律性質，依司法院釋字第五三三號解釋意旨就 健保特約醫事服務機構合約，認係以達成促進國民健康，增進公共利益之「行政 目的」，而認定係公法契約，足見我國實務係採「契約目的說」。惟契約目的， 不能僅憑模糊之「公益目的」或「私益目的」即遽斷契約之屬性，否則行政機關 所諦結之契約，經擴大目的或任務，皆會被歸類為「公法契約」，以致於行政機 關任何訂立之「私法契約」，均無存在空間，所以所謂「契約目的」係指個別或 特定之行政目的而言，法院於判斷是否「公法契約」時自應調查行政機關所訂立 之契約其背後原因及所追求之特定目的。
四、按土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，． ．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會 未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。據此規定，需用土地機關與土地所 有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之 徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之 契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前 ，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵 收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。反之，若需用土地 人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵 收程序之開始發動者（相同見解見林明鏘者行政契約，翁岳生編行政法二○○○ ，第六三五頁註一九），僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給 需用土地人，則是私法上之買賣契約，此見解亦經德國相關實務及學者在解釋徵 收契約時予以確認（參見李建良著公法契約與私法契約之區別問題一文載台灣行 政法學會學術研討會論文集（二○○一）第一八三至一八四頁所引註五七及五八 ），本院認合於判斷公私法契約之契約目的理論，自屬可採。五、經查，本件係因原告於九十年二月十六日委任律師申請被告協議價購獲或徵收系 爭土地，嗣由被告通知於九十年四月二十日上午十時召開協調會，於會議中達成 結論，雙方合意被告以系爭土地公告現值加計四成辦理價購等情，此有律師函及 會議紀錄可稽。但在兩造成立上開價購之前，被告就系爭土地並無任何徵收計畫 ，亦無緊密接連之徵收程序即將開始發動，亦為兩造所不爭之事實，由此可知， 兩造並非為代替徵收之行政處分之公益目的與原告等人協議價購上開土地，彼此 之間難認係基於公益目的而成立契約，本件應係私法契約，本院自無審判權，原 告應向有管轄權之民事法院起訴，始為正辦。原告對之提起行政訴訟，仍難謂為 合法，應予駁回。
六、另依原告所起訴之事實係指「原告等共有之系爭土地，被告未經同意擅自闢為道 路供公眾使用」云云，則依原告所訴事實，被告係因其不法行為構成國家賠償， 則被告縱有給付，亦非以代替合法侵害之徵收處分為目的，兩造成立之協議並非 為公益之目的，而係或為其他非代替行政處分為目的之買賣，而係就國家賠償方 法所為之協議，亦應非公法契約，附此敘明。
七、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五 條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十二 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後十日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。中 華 民 國 九十二 年 八 月 二十二 日 書記官 黃明和