臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二九六號
原 告 甲○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○
庚○○
辛○○○
乙○○
右八人共同
訴訟代理人 徐原本律師
被 告 臺北縣新莊地政事務所
代 表 人 壬○○主任）
訴訟代理人 丑○○
寅○○
被告參加人 內政部營建署
代 表 人 癸○○(署長)
訴訟代理人 子○○
卯○○
右當事人間因請求發還土地事件，原告不服臺北縣政府之中華民國九十一年十一月十
九日北府訴決字第○九一○六五三八一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左
︰
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告甲○○等於民國（下同）九十一年五月二十八日向臺北縣政府陳情，請求 發還其先祖王陳謹及其子王進財、王金傳等人共有土地，因於日據時期被強制佔 用之土地，即原屬座落新莊郡林口庄菁埔東湖小段一一一、一一六、一一八番地 三筆土地，經重劃後為林口鄉○○段三七｜一、三七｜二、一○二、一○二｜一 、一○二｜二、一○三、一○三｜一、一○三｜三地號等共八筆土地（下稱系爭 土地），現所有權人為「中華民國」，管理機關為參加人「內政部營建署」；以 及提出上開地號土地權屬登記疑義事項，經臺北縣政府函轉被告臺北縣新莊地政 事務所查明後以同年六月二十一日北縣莊地登字第○九一○○一○五六九號函復 之，後原告等分別於同年七月一日、十九日又以同一事由一再以陳情書函詢系爭 土地關於日據時代土地登記簿之登載疑義等事項，被告續分別於九十一年七月十 二日北縣莊地登字第○九一○○一二五二五號函、同年七月二十九日北縣莊地登 字第○九一○○一四○九○號函復之。原告等對被告前揭九十一年七月二十九日
北縣莊地登字第○九一○○一四○九○號函不服，提起訴願，旋遭不受理，遂向 本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應將座落臺北縣林口庄菁埔段東湖小段一一一、一一六、一一八番三筆土地 （經重劃後為林口鄉○○段三七｜一、三七｜二、一○二、一○二｜一、一○二 ｜二、一○三、一○三｜一、一○三｜三地號等共八筆土地）所有權人更正為原 告等先祖王陳瑾、王進財及王金傳名義後，由原告等辦理繼承登記。㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
甲、程序部分：
㈠、本件原告等遭受土地權益之損害，完全係出於地政機關之登記錯誤，被告雖非日 據時期之處分機關，但政府機關理應一脈相承，此由行政訴訟法第二十六條：「 被告機關經裁撤或改組者，以承受其業務之機關為被告機關」之規定，益得明證 。本件原告等遭受之損害，既係出於地政機關之登記錯誤，則應屬公權之爭議， 自得提起行政訴訟。惟被告竟認本件為私權之爭議，顯有誤會。㈡、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為 ，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。」訴願法第二條第一項定有明文。 又「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為 ，認其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請 求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟」行政訴訟法第五條第 一項亦有明定。查原告等九十一年五月二十八日之陳情書，雖係申請發還先祖之 土地，惟其真意係申請更正錯誤之登記。蓋原告等皆非法律人，不能奢望渠等為 正確之法律用語，從而本件原告等係以被告之「不作為」提起訴願；但被告竟援 引訴願法第三條第一項行政處分（即作為）之規定，而認原告等不得提起訴願、 行政訴訟云云，要非妥適。
乙、實體部分：
㈠、查原告等之先祖王陳瑾及其子王進財、王金傳在日據時期即居住於新莊郡林口庄 菁埔段東湖百拾六番地，並持有林口庄菁埔段東湖小段一一一、一一六、一一八 番三筆私有土地，當時因被列為茶葉傳習所用地而被強制佔用，惟迄今仍未依原 佔用之目的使用。前揭土地現經台北縣政府於七十四年間土地重劃時編定為林口 鄉○○段三七｜一、三七｜二、一○二、一○二｜一、一○二｜二、一○三、一 ○三｜一、一○三｜三地號等共八筆土地，台灣光復後即由前台灣省政府接管， 後改由參加人管理及保有。按原告等先祖王陳瑾及其子因未受教育，當其持有土 地被日據時期地方政府佔用後，不諳陳情發還程序，經蒐集各項土地資料檢視後
，始發現當時登記諸多錯誤問題，甚致於四十年台灣省政府總校正時，將系爭土 地列為無主土地，實影響原告等之合法權益至鉅。㈡、次查被告九十一年六月廿一日北縣莊地登字第○九一○○一○五六九號函覆略以 ：原告等先祖確係系爭地號土地之共有人，惟業於昭和五年（民國十九年）以登 記原因「買上」移轉於國庫，依土地法第四十三條規定所為之登記，有絕對效力 ，故對所請事由，宜尋求法律途徑解決較為妥適云云。惟查依被告函告之一一六 番土地，經查閱日據時期土地登記簿一一六番土地第○七九頁下欄其中移轉部份 原因原「字跡」書寫潦草，非如被告所謂之「買上」，將該等字跡放大後，似為 「四分之一」，並非「買上」。準此，前揭土地登記簿記載意旨應係將一一六番 土地之「四分之一」移轉於國庫，而非全部「買上」，被告認其係為全部「買上 」，顯有違誤。
㈢、另按被告七月十二日北縣莊地登字第○九一○○一二五二五號函復略以：「日據 時期如登記移轉即係全部移轉，不可能為四分之一移轉；又系爭一一一、一一六 、一一八番土地均業因「買上」而移轉於國庫云云。惟查，依該日據土地登記簿 原告等先祖所有之一一一番土地第○六四頁中，即有一部移轉之字樣；另在一一 一番地段日據登記簿第○六四頁中最下方保存部份，業主記載為王進財、王金傳 ，另於同頁最後一欄中明確紀載以「一部移轉」於郭有成，縱如被告所訴系爭土 地最後移轉於國庫，惟應係自郭有成名下「移轉」，而剩餘之持分則仍為王進財 、王金傳所持有應無疑義。又任何資料之登載，均應依原始資料為準據，被告逕 以土地日據登記簿所有權後段資料殘缺不清，無法辨認，而否定原告等之土地保 有權，要非妥適。末查在一一八番土地部份，依據被告前揭函復認其已全部移轉 於國庫。惟查前揭日據登記簿，有關「買上」部份，係由郭有成所有之八分之二 賣給李陳查某，李陳查某將其二分之一賣給劉楊銅，另二分之一賣給楊卻。劉楊 銅亡故後，其所有部分分別相續於楊老英及楊塗，而原告等先祖王金傳所有之另 外八分之六部分土地，並未移轉，則原告等自然仍為該土地之權利人。四十年七 月十六日台灣省政府之土地總校正資料將系爭一一一、一一六、一一八番土地歸 屬為「無主土地」，顯有違誤。
㈣、又系爭土地如早在日據昭和五年（民國十九年）已登記為「買上」移轉國庫，惟 在此土地內一直葬有原告等所屬王氏家族王太山等五座墳墓，則為不爭之事實。 尤其王氏家族成員王許環在昭和十七年（民國三十一年）亡故後仍埋葬於此土地 內，上開五座墳墓，一直到七十四年台北縣林口鄉土地重劃時始遷往他處。另按 日據昭和十三年二月十六日登錄之戶籍資料顯示，王氏家族成員之一「王菊綢」 原居住於其私有土地新莊郡林口庄菁埔段東湖百拾六番地內（按日據時期住址即 與土地番號相同），直至昭和十七年五月二十二日因居住處發生火災後，始搬遷 至林口庄南勢埔員掘子九番地。凡此種種均可證明原告等確係為系爭土地之權利 人，並無疑義。
㈤、按「登記人員或利害關係人於登記完畢後，發現登記錯誤或遺漏時，應申請更正 登記。登記機關於報經上級地政機關查明核准後更正之」、「前項登記之錯誤或 遺漏，如純屬登記人員記載時之疏忽，並有原始登記原因證明文件可稽者，上級 地政機關得授權登記機關逕行更正之。」土地登記規則第一百二十二條第一、二
項定有明文。查原告等之被繼承人王菊綢死亡後，於九十年十月間辨理繼承登記 ，申請核發土地登記謄本時，始發現系爭土地所有權人登記錯誤。依土地法第七 十三條之一規定：「土地或建築改良物，自繼承開始之日起逾一年未辦理登記者 ，經該管直轄市或縣市地政機關查明後，應即公告繼承人於三個月內聲請登記， 逾期仍未聲請者，得由地政機關予以列冊管理（第一項）；前項列冊管理期間為 十五年，逾期仍未聲請登記者，由地政機關將該土地或建物清冊移請國有財產局 公開標售。（第二項）」準此，僅限於土地或建物之繼承登記有十五年時效之限 制。但對被政府佔用土地之訴請發還或聲請更正土地所有權人之登記，土地法令 則均無時效之限制，從而本件原告等訴請系爭土地所有權人之更正，應無時效之 問題，附此敘明。
㈥、末按土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，將登記事項 賦與絕對真實之公信力，並非於保護交易安全之必要限度以外，剝奪真正權利人 之權利。（最高法院三五年京上字第一六八一號判例參照）又土地法第四十三條 所謂依本法所為之登記有絕對效力，係指第三人信賴登記而為新登記而言，而第 三人所為信賴之第一次登記，又應以依吾國法令所為之登記為限。若第一次登記 係在日據時期，則為貫徹保護真正權利人起見，自不能認為信賴登記，其基此所 為之登記即無絕對效力可言。（最高法院四十二年台上字第一一九六號判例參照 ）本件參加人所爰引之最高法院四十一年台上字第三二三號判例意旨，係指真正 權利人不得對善意第三人請求塗銷登記。然本件原告等係以登記錯誤為由，訴請 地政機關即被告（非善意第三人）更正登記（非塗銷登記），故二者之訴訟標的 並不相同。又參加人既稱系爭土地之所有權目前登記為「中華民國」，管理機關 為參加人，故參加人指稱其為善意第三人，顯然容有誤會，並不正確。二、被告主張之理由：
㈠、按「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利 益者，得依本法提起訴願。但法律另有規定者，從其規定。」、「本法所稱行政 處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為」分別為訴願法第一條第一項及第三條第一 項所明定。改制前行政法院六十二年度裁字第四十一號判例意旨略謂：「官署所 為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求有所准駁，既不因該項敘述或 說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之 所許。」，合先敘明。
㈡、查有關系爭土地權屬登記疑義事項，經調閱日據時期土地台帳及登記簿資料記載 ，原告等先祖王金傳等人原確係系爭土地之共有人，惟業於昭和五年（民國十九 年）以登記原因「買上」移轉於國庫，並於四十年因接管登記為「台灣省政府」 所有，保管使用機關「台灣省農林處茶業傳習所」；其後歷數十年之異動，現所 有權人為「中華民國」，管理機關為參加人，並經被告九十一年六月二十一日北 縣莊地登字第○九一○○一○五六九號函復原告等，同年七月一日原告等再度陳 情並就登記原因「買上」一詞提出疑義，認為當時承辦人員誤將「四分之一」錯 認為「買上」，案經被告同年七月十二日北縣莊地登字第○九一○○一二五二五 號函參照日據時期土地登記例說明在案，原告等復於同年七月十九日三度來函陳
情並請求鑑定登記原因一詞，因事涉與系爭土地登記名義人間之私權爭執，被告 於同年七月二十九日北縣莊地登字第○九一○○一四○九○號函復原告等應循司 法途徑解決，並依行政程序法第一百七十三條第二款規定，就同一事由一再函詢 之事項，將不再予以處理。是依首揭法條規定及判例意旨，被告上開函復內容係 依土地登記簿登載資料當時登載情形作事實陳述，並非行政機關對人民之請求有 所准駁，自不生法律上之效果。
㈢、另請求發還土地乙節，依土地登記規則第七條規定「依本規則登記之土地權利， 除本規則另有規定外，非經法院判決塗銷確定，登記機關不得為塗銷登記。」準 此，被告函復原告等應循法律途徑解決，應無違誤。㈣、末按原告等對於日據時期土地登記簿所有權移轉部分登載原因認似為當時承辦人 員誤將「四分之一」錯認為「買上」乙事。經查日據時期土地登記例，登記簿事 項欄登記事由倘登載「移轉」，即為全筆移轉，「取得者」欄位僅登載取得者之 姓名、住址，不會登載取得持分，另倘登載「持分移轉」，則「移付者」欄位會 登載移付者姓名，「取得者」欄位則會登載取得者取得持分，且「原因」欄位係 登載移轉原因諸如：相續、杜賣、賣買．．．等，故從本案登載情形觀之，顯見 當時係全部移轉「國庫」，光復後出政府「接管」，附此敘明。三、被告參加人主張之理由：
㈠、查本案所列林口鄉○○段三七｜一、三七｜二、一○二、一○二｜一、一○二｜ 二、一○三、一○三｜一、一○三｜三地號等八筆系爭土地，重劃前於台灣光復 後總登記為「台灣省政府」所有，管理機關為「台灣省農林處茶葉傳習所」，五 十九年名義變更，管理機關改為「台灣省茶業改良場林口分場」，前台灣省住宅 及都市發展局為興建國宅，於七十年間以國宅基金向台灣省茶業改良場林口分場 價購取得約六十一公頃土地，嗣於七十四年參加台北縣政府辦理之市地重劃分配 取得，八十八年配合台灣省政府功能業務與組織調整，移交參加人接管，其所有 權目前登記為「中華民國」，管理機關則為參加人，合先敘明。㈡、另查系爭參加人經管八筆土地，係由數十筆土地重劃而來，原告等所指之日據番 地僅其中一小部分，並非三筆日據番地重劃後變為八筆土地。另依土地法第四十 三條規定，登記有絕對效力。依據最高法院四十一年台上字第三二三號判例要旨 ：土地法第四十三條所謂登記有絕對效力，係為保護第三人起見，如有第三人本 於現存之登記而為取得權利之新登記後，除依土地法第六十八條規定請求損害賠 償外，不得更為塗銷登記之請求。內政部七十二年九月三十日台內地字第一三五 ○八三號函亦函示：善意第三人因信賴登記而取得所有權登記，真正權利人不得 為塗銷登記之請求。本案係前省住都局信賴登記而向茶業改良場林口分場價購， 取得所有權登記，參加人為善意第三人，原告除請求損害賠償外，已不得請求塗 銷所有權登記，發還土地，自屬當然。
理 由
一、原告起訴意旨略謂：查原告等確為系爭林口鄉○○段三七｜一、三七｜二、一○ 二、一○二｜一、一○二｜二、一○三、一○三｜一、一○三｜三地號等共八筆 土地之權利人，原告等先祖王陳瑾及其子因未受教育，當其持有系爭土地被日據 時期地方政府佔用後，不諳陳情發還程序，經蒐集各項土地資料檢視後，始發現
當時登記諸多錯誤問題，甚至於四十年台灣省政府總校正時，將系爭土地列為無 主土地，實影響原告等之合法權益至鉅，爰請求被告更正登記，並回復登記及繼 承登記如訴之聲明云云。
二、按訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當 ，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」又同法第五十七條規定：「訴 願人在第十四條第一項所定期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政 處分之表示者，視為已在法定期間內提起訴願。但應於三十日內補送訴願書。」 該法條所定之三十日，應係訓示期間，受理訴願機關仍應依同法第六十二條命補 正後，始可依同法第七十七條第一款規定為不受理決定，此從訴願法第六十二條 規定：「受理訴願機關認為訴願書不合法定程式，而其情形可補正者，應通知訴 願人於二十日內補正。」此二十日之期間並非法定期間，即係訴訟實務上所謂之 裁定期間，在受理訴願機關依同法第七十七條第一款規定為不受理決定之前，訴 願人依同法第五十六條補正訴願書者，或訴願書不合法定程式但不影響訴願要件 者，雖未遵限補正，均不影響訴願之效力（行政院及各級行政機關訴願審議委員 會審議規則第二十四條，另司法院院字第七一○、一八八○號解釋均釋示甚詳） ，訴願人在期間向訴願管轄機關或原行政處分機關作不服原行政處分之表示者， 不論係以陳情、異議、（再）申請之名義或以任何型式為之，均應視為提起訴願 ，受理訴願機關或訴願管轄機關依職權亦負有義務，應查明原行政處分後訴願人 之任何不服之表示，而以該不服之表示視為提起訴願，依法予以受理，訴願管轄 機關殊不得逕取原行政處分機關對訴願人之其中任一重覆處置，率以非行政處分 為由，為不受理決定，否則人民將因原行政處分機關之一再重覆處置，或因不明 不服程序上之法定名詞，而永無行政爭訟之途逕，徒增民怨。在實務上，行政機 關常一再以就同一事項就同一理由答覆人民之申請，惟究其實，人民於原處分機 關否准其申請後之再次申請，即係對原處分機關不服之表示，應屬訴願法之訴願 ，訴願決定機關應予以受理，並為適法之處理，不得率以非行政處分為不受理之 訴願決定。
三、訴願機關受理人民就申請案所提之訴願後，不論有無行政處分存在，或是否為行 政處分，均應作適法之處理。蓋人民之申請案件，訴願人對原處分機關作為或不 作為不服，訴願機關認有行政處分存在，當然應依訴願法第一條第一項受理，若 訴願機關認無行政處分或非行政處分，且原處分機關應作為而不作為者，則應依 訴願法第二條第一項受理，殊不得以非行政處分為由為不受理之決定。四、經查，原告等於九十一年五月二十八日向臺北縣政府陳情，請求發還其先祖王陳 謹及其子王進財、王金傳等人共有土地，因於日據時期被強制佔用之系爭土地； 以及提出上開地號土地權屬登記疑義事項，則原告顯係依土地法及土地登記規則 ，提出更正登記之申請，為申請案件。嗣經臺北縣政府函轉被告臺北縣新莊地政 事務所查明後以同年六月二十一日北縣莊地登字第○九一○○一○五六九號函復 略以：查有關系爭土地權屬登記疑義事項，經調閱日據時期土地台帳及登記簿資 料記載，原告等先祖王金傳等人原確係系爭土地之共有人，惟業於昭和五年（民 國十九年）以登記原因「買上」移轉於國庫，並於四十年因接管登記為「台灣省 政府」所有，保管使用機關「台灣省農林處茶業傳習所」；其後歷數十年之異動
，現所有權人為「中華民國」，管理機關為參加人等語。原告等於同年七月一日 原告等再度陳情並就登記原因「買上」一詞提出疑義，認為當時承辦人員誤將「 四分之一」錯認為「買上」，案經被告同年七月十二日北縣莊地登字第○九一○ ○一二五二五號函參照日據時期土地登記例說明在案，原告等復於同年七月十九 日三度來函陳情並請求鑑定登記原因一詞，因事涉與系爭土地登記名義人間之私 權爭執，被告於同年七月二十九日北縣莊地登字第○九一○○一四○九○號函復 原告等應循司法途徑解決，並依行政程序法第一百七十三條第二款規定，就同一 事由一再函詢之事項，將不再予以處理。以上各情均有陳情書、各該函附於原處 分卷可稽。
五、原告等雖形式上係對被告前揭九十一年七月二十九日北縣莊地登字第○九一○○ 一四○九○號函不服，提起訴願，惟依上開說明，只要人民對原處分機關之行政 處分有不服之表示，不論其名稱為何，均應認為提起訴願，所以本件原告於九十 一年六月二十一日北縣莊地登字第○九一○○一○五六九號函否准原告申請土地 權屬（所有權）更正登記後，復於同年七月一日再度陳情，顯已對被告否准之函 為不服之表示，應於當時即提起訴願。至於其不合訴願之名稱或程式，僅係原處 分機關或受理訴願機關應依職權詢明不服之真意或命補正之問題，本件訴願決定 未究明本件原告所為之再度陳情，應係合法訴願，受理訴願機關即台北縣政府卻 逕為不受理之決定，於法尚有未合，應將訴願決定予以撤銷，由應受理訴願機關 另為適法之處理，惟本件係依程序理由而為判決，故兩造實體上爭執尚無審酌之 必要。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十二 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 九 月 二十二 日 書記官 黃明和