臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第三七六七號
原 告 甲○○
被 告 臺北市政府兵役處
代 表 人 乙○○（處長）
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因兵役事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年七月十八日府訴字第
○九一○五八八五一○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告係志願役傷殘退伍軍人，曾於民國（下同）七十六年間受傷成殘後，因不 明自身可享有之權益，而向台北市政府市政信箱詢問，經台北市政府答覆稱： 「台北市單一規定對義務役及上尉以下志願役發放三節慰問金五、０００元， 原告已列入七十六年春節慰問金發放對象」。原告之妻盛大敏亦透過當時之市 議員趙少康向台北市政府兵役處查詢類似問題，而經該處於七十六年一月二十 一日以（七六）北市兵三字第一二九八號簡便行文表答覆稱：「三節公殘慰問 金，台灣省及台高雄市目前僅及義務役，但台北市已擴及志願役」等情。其後 每年三節，均由被告機關按時匯款至原告之帳戶內。 二、但九十一年春節前後，原告發現被告機關未再寄發三節慰問金中之當節春節慰 問金，遂於九十一年二月二十一日，以明信片送達被告機關，請求補發，案經 被告機關於九十一年三月一日，以北市兵三字第○九一三○三六九六○○號函 復其有關停發九十一年春節慰問金之事由為：
Ａ、依兵役法第三十一條，直轄市政府為地方「徵兵」機關，因此對徵集服役之 義務役男服役期間因故成殘，酌發慰問金，以示關懷照顧之意，該慰問金並 非法定給與，僅屬慰問性質。
Ｂ、各縣市傷殘退伍軍人三節慰問金發放標準，係由內政部統一協定，慰問對象 均為義務役傷殘退伍軍人，志願役非屬慰問對象，故自九十一年起不再發給 。
二、然原告不服上開函復，並將之視為一個具有法效意思之「行政處分」，主張「 被告機關早於七十六年一月二十一日即復知其（實際上並非原告，而是其妻及 當時市議員趙少康）有關慰問金發給，省市原則上均一致，臺灣省及高雄市目 前僅及於義務役，台北市已擴及志願役，並將原告列入七十六年慰問對象」 等理由，於九十一年三月二十三日向臺北市政府提起訴願，經該於九十一年七 月十八日府訴字第０九一０五八八五一００號訴願決定書：訴願駁回。原告不 服，乃於法定期間內向本院提起行政撤銷訴訟。但在訴訟中又轉換其訴之種類 為確認法律關係存在之訴與一般金錢給付之訴。貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、確認原告與被告間至原告撫恤期間終止時為止，原告均有三節慰問金之請求 權存在。
Ｂ、被告機關應依法賡續發放原告「因公一等殘」九十一年及九十二年之三節慰 問金。
二、被告部分：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、程序方面：
本件原告雖變更訴之聲明為「確認法律關係存在之訴」及「一般給付之訴」 ，但是其在理由中，仍然將上開七十六年一月二十一日之簡便行文表視為一 個「持續授與利益」之行政處分，而將事後被告機關九十一年之答覆視為一 個「廢棄上開持續授利處分之新處分」，而對此提起行政爭訟。因此其陳述 內容仍本諸上開法律基礎。
Ｂ、實體方面，原告主張：
１、訴願駁回之主要說詞為決定書理由三所述：「該項慰問金之發放並非法定 給與」。為此，原告分別從法、理、情及個人權益等四個角度切入說明， 陳述被告機關應依法行政之理由，俾確保「信賴保護」及「法之安定性」 原則。
２、就公法而言，法治國為憲法基本原則之一，法治國原則首重人民權利之維 護、法秩序之安定及誠實信用原則之遵守。人民對公權力行使結果所生之 合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎。為此，有 三小點應予說明：
ａ、被告機關於七十六年一月二十一日以簡便行文表及市政信箱函知原告： 「列入北市七十六年慰問金發放對象，且發至撫卹終止。」此雖非軍人 撫卹條例一等殘撫卹終身之法定給與，但係行政機關為彌補撫卹照顧不 足之行政處分。依釋字第四二三號解釋文：行政機關行使公權力，就特 定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，皆屬行政 處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得聲明不服之文 字而有異。再依行政程序法第九十五條，以書面通知的名稱不限於何種 種類，不論是函、通知、簡便行文表等，均可以構成行政處分。據此， 前揭被告機關「慰問金發放至撫卹終止」之簡便行文表，當屬公法事件 而應遵守「信賴保護」原則。
ｂ、依釋字第五二五號解釋文：信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障， 公權力行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分 之撤銷或廢止。內政部雖於九十年十二月三日（九十臺內役字第九○九 一一八○號）函示：「統一三節慰問金發放標準」，北市政府即應兼顧 對原告信賴利益「慰問金發放至撫卹終止」之保護；況且，若因公益之 必要修改標準而導致原告利益受損害時，亦應採取合理之補救措施，或
訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。 ｃ、依釋字第二八七號解釋文：行政主管機關行政法規應為之釋示，係闡明 法規之原意，固應自法規生效之日起有其適用。惟在後之釋示如與在前 之釋示不一致時，在前之釋示並非常然錯誤，於後釋示發布前，依前釋 示所為之行政處分已確定者，除前釋示確有違法之情形外，為維持法律 秩序之安定，應不受後釋示之影響。據此，被告機關七十六年一月二十 一日簡便行文表之行政處分：三節慰問對象擴及「志願役」應予維持， 俾符合「法之安定性」原則。
３、就法理而言，誠如被告機關於訴願答辯書理由一所述：當年考量志願役官 兵薪資較低且國防部對相關之照顧法令尚不完備，因而將三節慰問對象擴 及「志願役」。然而，國防部雖於八十五年間修訂諸如撫卹、保險、慰問 等相關之照顧法令，但皆採「不溯既往」原則，原告並未受到此等相關法 規修訂後之照顧。為此，原告有三小點說明：
ａ、依被告機關訴願答辯書理由三之（五）所述：本市其他因公傷殘退伍之 志願役軍人，自始就未領取該項慰問金．．．。然而，被告所謂「自始 」係指自八十六年起，而原告係自七十六年起就已列入慰問金發放對象 ，且發至撫卹終止（終身）；故兵役處「自始」之陳述，原本就不溯及 原告，至於此次法規修訂，依法更應受「不溯既往」原則之約束，以保 障人民權利。
ｂ、如今被告機關依內政部函示，將傷殘退伍軍人三節慰問金發放對象統一 為「義務役」，原告為「志願役」而非慰問對象。然此新發放標準並無 「溯及既往」規定，依「中央法規標準法」第十八條（從新從優原則） ：舊法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用舊 法規；亦可參照八十一年判字九七六號判例：行政法規不溯既往原則不 僅是用法，且是立法原則，國家機關於適用行政法規時，應遵守此原則 ，不得任意為擴張例外規定之解釋，以維法律生活之安定。 ｃ、被告機關當年考量照顧法令尚不完備之事實而率先擴及志願役，如今又 依內政部函示而逕行停支志願役，可見此次行政處分並非基於公益、公 平考量，僅為行政上一時權宜之計，或出於對部分規範對象（志願役） 不合理之差別對待，或其他非屬正當之動機而恣意廢止或限制法規適用 者，原告信賴利益應受憲法保障，乃屬當然。
４、就情義而言，在行政處分有效發布後，應產生存續力，原則上不能任意撤 銷。據此，原告有二小點說明：
ａ、被告機關逕行停支原告三節慰問金而不通知，直至九十一年二月二十一 日去函詢問才回覆說明，明顯違背行政法院七十九年判字二○九五判例 ：行政機關自動更正或撤銷已為之行政處分，應秉誠信公平之原則，倘 有失於此，致損害人員權益時，則難免有權力濫用之嫌。 ｂ、若當年被告機關「三節一等公殘慰問金發放標準」擴及志願役之行政處 分存有瑕疵，依七十四年判字四九九號判例：行政處分成立時雖有瑕疵 ，但非具有法令之原因或本於公益上之必要，仍不得任意撤銷。據此，
停支原告三節慰問金之行政處分應有限制，也就是設定權利處分須依法 更正或撤銷，而撤銷也應主動告知原告。
５、就個人權益而言，若被告機關為配合內政部函示，不得已廢止原告「慰問 金發放至撫卹終止」之行政處分，以致犧牲原告之信賴利益，則應提供財 產上之補償。據此，原三節慰問金每節發放七、○○○元，如今修訂為每 節發放一五、○○○元，原告之訴訟標的金額總計為一、三○五、○○○ 元（15,000元*3節*（76-47）年=1,305,000元，76係國人平均壽限，47是 訴訟當事人年齡），俾符合中央法規標準法之「從新從優原則」。 二、被告部分：
Ａ、依兵役法第三十一條規定略以：「直轄市、縣（市）政府為直轄市、縣（市 ）徵兵機關，受國防部及內政部指揮監督‧‧‧」，臺北市政府為「徵兵」 機關並應遵循中央主管機關指揮，而徵兵工作是依法令徵人民服兵役義務， 其義務內容要一致，權益優遇也要相等，所以兵役行政具有其全國一致規範 與執行之必要。因此內政部於九十年三月十九日召開協調會議，九十年四月 三日函發會議記錄中，明定三節慰問對象為義務役傷殘退伍軍人，並自九十 一年度起實施。據此，在全國一致性之共識下，被告機關重新全面清查符合 慰問之人員，經查原告屬志願役身分，因而停止慰問，並非被告機關將慰問 對象修改為義務役，被告機關民國七十六年簡便行文表揭然，三節慰問對象 原就僅及於義務役，臺灣省、高雄市亦同，所謂「擴及志願役」，查乃當年 被告機關考量志願役官兵薪資較低且國防部對相關照顧的法令尚不完備（軍 人撫卹條例於八十五年十月二日始修正公布、軍方撫卹條例施行細則於八十 五年十二月三十一日修正發布），因此在該等人員人數不多，而臺北市政府 財政能力許可之情況下，方擴及慰問。
Ｂ、本案原告訴訟理由略謂：臺北市三節慰問金之發放標準已由「義務役」擴及 「志願役」，即使依內政部函示訂定為「義務役」，基於依法行政之理由並 無溯及既往規定，慰問金應發至撫卹終止。
Ｃ、卷查本案，被告機關論駁理由略謂：
１、法令乃是規範社會生活而生的產物，為營社會共同生活，每個人均須遵守 法令，但社會情況並非一成不變，因此作為社會共同生活準繩之法令，自 須因應社會進展而變動，然法安定性在概念上若求致永恆穩定，恐殊難想 像，況且一昧主張「絕對之法安定性」將有陷於惡法亦法之虞。面對虛無 之蒼茫罔極，人民無法對現行法律狀態信賴其永不變更，而經法定程序制 定的法令尚有其不可預見性的存在，更遑論被告機關民國七十六年回復之 簡便行文表，故該行文表中承諾的作成與其內容實現間之「時空背景」使 得情事變更之發生是極可能的，因此在評價上原告所應受的保護也應相對 降低，所以對已發生而尚未終結之事實加以適用新規定，並無不當。 ２、查國防部諸如撫卹、保險、慰問等相關法令均經法定程序修訂並由總統令 公布施行，當適用公法上不溯既往原則無虞，然臺北市政府三節慰問金因 法無明定非屬法定給與，乃地方政府本於徵兵機關之職責，對徵集服役而 致傷殘之義務役役男，衡量財政能力訂定年度計畫實施慰問，在內政部尚
未統一慰問標準前，各縣市慰問對象、慰問金額等訂定係為各該地方政府 權責內之裁量範圍，故臺北市政府在財政能力尚可負擔下擴及慰問志願役 並無不妥，鑑於公益原則之考量，為避免各縣市慰問標準因差距過大，造 成社會渾沌不安，因慰問金法無明定非屬法定給與，故無須遵循法定程序 來修訂，僅由內政部召開會議，基於公平原則考量在全國一致性之共識下 ，統一協定並函示實施，依兵役法規定臺北市政府理當受內政部指揮監督 係無庸至疑。
３、志願役軍人係以軍人為職業，屬有選擇性之對價工作，與義務役之法律拘 束性質，顯有人民在憲法自由權利行使上之差別，且志願役之待遇遠優於 義務役，查義務役現今每月僅有五、七一五元（二等兵），薪餉微薄，再 者，同為因公壹等殘，同受國防部撫卹終生，但志願役每年所領取之撫卹 金亦遠優於義務役，故被告機關當責無旁貸優先慰問義務役傷殘退伍軍人 ，以示政府關懷照顧之意並無不當，應屬裁量範圍。 ４、原告雖於七十六年納入慰問，但由被告機關回復之行文表揭知，志願役非 地方政府慰問對象，乃被告機關當年擴及慰問之權宜措施。被告機關本於 對原告之關切，亦函復提示原告，若國防部撫卹金及退輔會就養津貼仍難 以支應生活需求，基於臺北市政府施政一體之立場，亦請原告可向臺北市 政府社政單位依規定提出申請慰助。
５、綜觀現今國防部對志願役傷殘人員的照顧已趨完備，又查自被告機關慰問 對象擴及志願役後，每年該等人員不斷增加，在有限預算下，已影響義務 役傷殘退伍軍人之權益，故被告機關自民國八十六年起，已不再將志願役 傷殘退伍軍人納入慰問，因此被告機關函復略以：「本市其他因公傷殘退 伍之志願役軍人，自始就未領取該項慰問金，亦有曾經提出申領但礙於非 義務役身分，被告機關均未發給。」所謂「自始」即指自民國八十六年起 始受國防部撫卹有案之志願役傷殘退伍軍人，渠等人員與原告同為志願役 身分因公受傷，但卻從未領取臺北市政府三節慰問金，為示公允，本案無 由同意辦理，敬請查察。在臺北市政府近年財政拮据之情況下，為不影響 義務役傷殘退伍軍人應有之權益，自九十一年度起停止發給志願役慰問金 。
理 由
壹、本案爭執之要點：
一、原告起訴請求被告應繼續發放原告「因公一等殘」之三節慰問金，並追補自九 十一年春節停發迄今之二年（九十一年及九十二年）共計六次之慰問金。其法 律上之主張得整理如下：
Ａ、被告曾於七十六年一月二十一日以簡便行文表函知原告，將原告列入北市七 十六年慰問金發放對象，且發至撫卹終止，依照司法院釋字四二三號意旨， 該簡便行文表應構成行政處分，原告就該簡便行文表產生之信賴（「慰問金 發放至撫卹終止」），被告應給予保障，如予以廢止，亦必須對原告從事適 法之補償。
Ｂ、當年將三節慰問對象擴及「志願役」，雖係考量志願役官兵薪資較低且相關
照顧法令尚不完備，惟於八十五年間相關照顧法令之修訂，皆採「不溯既往 」原則，並不適用於自七十六年起就已列入慰問金發放對象之原告；又依內 政部函示，將傷殘退伍軍人三節慰問金發放對象限於「義務役」，然此新發 放標準亦無「溯及既往」規定，依「中央法規標準法」第十八條（從新從優 原則）：舊法規有利於當事人而新法規未廢止或禁止所聲請之事項者，適用 舊法規（最高行政法院八十一年判字九七六號判例參照），行政機關適用法 令時不得任意為擴張例外之解釋，以維法律生活之安定。 Ｃ、行政處分有效發布後，應產生存續力，原則上不能任意撤銷，即令撤銷亦應 通知原告始為適法。
二、被告則認為原告主張為無理由：
Ａ、三節慰問金非屬法定給與，乃地方政府本於徵兵機關之職責，對徵集服役而 致傷殘之義務役役男，衡量財政能力訂定年度計畫實施慰問；在內政部尚未 統一慰問標準前，各縣市慰問對象、慰問金額等訂定係各該地方政府依職權 裁量之範圍，故臺北市政府在財政能力尚可負擔下擴及慰問志願役並無不妥 ，惟鑑於避免各縣市慰問標準因差距過大，乃由內政部召開會議，基於公平 原則考量，統一標準並函示實施。
Ｂ、內政部於九十年三月十九日召開協調會議，九十年四月三日函發會議記錄中 ，明定三節慰問對象為義務役傷殘退伍軍人，並自九十一年度起實施。據此 ，在全國一致性之共識下，被告機關重新全面清查符合慰問之人員，經查原 告屬志願役身分，因而停止慰問。
Ｃ、三節慰問對象原僅及於義務役，「擴及志願役」乃考量志願役官兵薪資較低 且國防部對相關照顧的法令尚不完備，在該等人員人數不多，而臺北市政府 財政能力許可之情況下，方擴及慰問。
Ｄ、人民無法對現行法律狀態信賴其永不變更，被告七十六年回復之簡便行文表 中承諾作成時與其現今「時空背景」間之差距，使得情事變更之發生是極可 能的，因此在評價上原告所應受的保護也應相對降低。 Ｅ、又志願役軍人之待遇遠優於義務役，雖同為因公成殘，受國防部撫卹，但志 願役每年所領取之撫卹金亦遠優於義務役，故被告機關當優先慰問義務役傷 殘退伍軍人，應屬合法裁量。
Ｆ、被告機關慰問對象擴及志願役後，因該等人員不斷增加，已影響義務役傷殘 退伍軍人之權益，自民國八十六年起，已不再將志願役傷殘退伍軍人納入慰 問，在財政日益拮据之情況下，為不影響義務役傷殘退伍軍人應有之權益， 被告乃決定自九十一年度起停止發給志願役慰問金。貳、本院之判斷：
一、程序方面（訴訟類型之確定）：
Ａ、本件如欲使原告主觀之期待權利能在行政訴訟程序中合法受到本院之審理， 其正確訴訟類型應為確認之訴及一般給付之訴，而不應為「撤銷之訴」或「 課予義務之訴」，其理由如下：
１、原告不得將台北市政府兵役處七十六年一月二十一日以（七六）北市兵三 字第一二九八號簡便行文表或市政信箱之答覆視為「行政處分」，並以九
十一年間被告機關之上開答覆為廢止舊授益處分之新處分，提起撤銷訴訟 ，因為上開簡便行文表、市政信箱答覆及被告機關九十一年間之答覆均非 屬「行政處分」，茲將其理由說明如下：
ａ、按行政處分之定義，依訴願法第三條第一項之規定，係指「中央或地方 機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法 律效果之單方行政行為」而言（行政程序法第九十二條第一項亦同此旨 趣）。
ｂ、而行政處分之功能則在於給予國家就公法上之法律事件，享有「優先形 成法律關係」之權限。換言之，在私人間之法律關係如果發生爭議或須 進行調整時，任何一方都不能單方片面來決定法律關係之內容，而須訴 由民事法院來決定。但在國家與人民間，特別在羈束性行政處分（即撤 銷訴訟之訴訟標的）之領域，國家享有「單方依證據認定事實並適用法 規，以形成具體內容之法律關係」之優越權限，人民只有被動表示不服 之機會，而且不服之表示也有時間上的限制（即要在法定不變期間提起 訴願）。至於在授益性處分（即課予義務訴訟之訴訟標的）之領域，人 民請求有無理由，如果不能為單純、機械式的審查（例如老人年金之發 給，是由里長按戶籍名冊之年籍記載發給者，此等發給行為即宜「定性 」為單純給付金錢之事實行為，而可以一般金錢給付之訴提出請求）而 須透過證據調查。認定事實的程序，將具體事實與抽象的法律相結合才 能判斷者，均應將該等准駁之決定視為行政處分，方能表徵出行政高權 之本質。
ｃ、針對被告機關七十六年一月二十一日簡便行文表回覆函與市政信箱之答 覆而言，顯然均缺乏法效意思：
Ⅰ、市政信箱答覆之設置目的在於對市民說明施政措施，解答相關法令疑 義，因此台北市政府以市政信箱答覆原告有關軍人撫卹及三節慰問金 之疑問，僅係台北市政府說明當時有關慰問金發放之規定內容，表示 原告已列入七十六年春節慰問金發放對象，並未以創設或變更原告公 法上權利地位為目的，其答覆內容亦未包含此後將持續發放之承諾性 意思表示，故其亦不符合行政處分「對外直接發生公法上法律效果」 之要件（訴願法第三條第一項、行政訴訟法第九十二條第一項參照） 。
Ⅱ、被告七十六年一月二十一日簡便行文表中雖表示三節慰問金發放標準 為「每節六千元、發至撫卹終止」，但是該簡便行文表之作成係因原 告配偶盛大敏君向前臺北市議員趙少康陳情，經後者移案由被告答覆 所致（此由該簡便行文表係以盛大敏女士與趙議員少康為受文者亦可 證明）。故而，此簡便行文表之法律性質毋寧僅屬行政機關對人民陳 情行為之處理，亦即一般性地說明台北市政府三節慰問金發放標準（ 行政程序法第一百七十一條第一項參照），而非對原告申請事項之准 駁判斷，或對原告公法上權利義務地位有所創設或變更，按照前述行 政處分之要件，此簡便行文表自亦不構成行政處分。
ｄ、而以上之簡便行文表回覆函與市政信箱之答覆既然均非行政處分，則被 告機關九十一年間之函覆也不能解為「廢止原授益處分之新處分」。 ２、原告也不得將被告機關九十一年三月一日，北市兵三字第○九一三○三六 九六○○號函視為一個對原告請求的「拒絕處分」，而提起「課予義務之 訴」，因為過去慰問金之發給均不須經過原告之請求，而是由被告機關本 諸職權按編妥之名冊自動匯款予原告等公殘人士收受。其間不須經過調閱 相關歷史文獻及檔案等實質認定程序，承辦人員在作成准駁之決定前，並 無經歷「調查證據來認定事實」之決策流程，依上所述，也不得將之視為 「行政處分」，方符法理。
Ｂ、從而本案之正確訴訟類型應如原告之聲明所示，分別為確認法律關係存在之 訴（即「確認原告與被告間至原告撫恤期間終止時為止，原告均有三節慰問 金之請求權存在」之部分）與一般金錢給付之訴（即「請求被告機關賡續發 放原告『因公一等殘』之九十一年度及九十二年度之三節慰問金」）。 二、實體方面：
Ａ、綜觀兩造之聲明與主張，本院認為本案爭執之焦點應在於：被告於七十六年 間以簡便行文表及市政信箱函覆原告，將原告列入北市七十六年慰問金發放 對象，且表明發至撫卹終止，今被告自九十一年起停止發給慰問金，是否侵 害原告之權利，又其是否違反信賴保護原則？在此應先予說明的是： １、無論訴之類型如何，本案原告請求有無理由之實體判斷，主要還是集中在 原告對於三節慰問金之權利是否存在、被告是否違反信賴保護原則等課題 。
２、原告另主張被告適用內政部函示違反「法律不溯及既往」原則，亦違反中 央法規標準法第十八條「從新從優原則」，以及行政處分發布後不能任意 撤銷等部分，本院認為上述爭點本質仍在於檢討被告行使權限是否忽略原 告對法令既存狀態之信賴，或是否侵害原告之既得權利，故均得包括於「 信賴保護原則」項下一併探討，於此合先敘明。 Ｂ、信賴保護原則之意義及其構成要件與法律效果： １、信賴保護原則之意義：
ａ、所謂之信賴保護原則，係指人民基於對行政機關之擔保或其他對行政機 關附理由之行為有特定之期待，在人民合法之信賴下享有對行政機關之 請求權。乃是公法上誠實信用原則的下位概念。 ｂ、雖然信賴保護原則主要涉及「持續性之保障」問題，在法理上，其適用 對象不僅限於授益處分之撤銷，一切之行政處分、行政契約及行政事實 行為，甚至是行政法規與行政計畫之發布均包含在內。因此行政程序法 第一百十七條至第一百二十條之規定乃屬法律對信賴保護原則之例示規 定，而非信賴保護原則限制適用之列舉規定。如果信賴之基礎不是受益 處分，亦應類推適用行政程序法第一百十七條至第一百二十條之規定而 定其法律效果。
２、信賴保護之構成要件：
ａ、信賴基礎：
即行政機關表現在外之舉止（明示的，甚至是暗示的），讓人民形成一 個印象，相信行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此 決策之信賴，而有規劃未來行止之可能性。
ｂ、信賴表現：
即人民基於上述之法效性決策宣示所形成之信賴，實際開始規劃其社會 活動，並付諸實施，此等表現在外之實施行為（含作為與不作為）乃屬 「信賴表現」。
ｃ、因信賴表現所生之信賴利益：
Ⅰ、信賴保護原則所欲維護之利益即屬「信賴利益」，其內涵乃是人民基 於前開信賴規劃其社會生活，而在信賴表現活動中所付出之成本，此 等成本原則上是指「經濟成本」，特殊例外情況下也有可能包含「非 經濟成本」。
Ⅱ、另外「信賴利益」之內涵應與授益作為所給付之利益本身嚴格區分， 因此信賴利益並不等同於給付利益。
ｄ、信賴在客觀上值得保護：
Ⅰ、按信賴保護原則之所以被引為行政法上之重要法理，構成限制行政作 為之限制，其原因乃是因為人民主觀上可以期待，行政機關一切作為 均合法性，因此其有相信行政機關表示在外行止之正當性存在，若此 正當性基礎被證明不存在時，人民即無享受信賴保護之合理性存在。 Ⅱ、因此行政程序法第一百十九條之規範意旨指明，有下列情形，人民之 信賴不值得保護︰
⑴、以詐欺、脅迫或賄賂方法，使行政機關為行為者。 ⑵、對重要事項提供不正確資料或為不完全陳述，致使行政機關依該 資料或陳述而為行為者。
⑶、明知行政行為違法或因重大過失而不知者。 Ⅲ、必須排除上述之消極要件，人民才能主張信賴保護原則之適用。 ３、因信賴保護所生之法律效果（公私法益之權衡）： ａ、按信賴保護所生之法律效果，原則上乃是對行政機關事後變更法效決策 形成一種限制。而在授益處分之情形，信賴保護之成立足以使行政機關 撤銷違法授益作為之權限受到抑制或剝奪。
ｂ、不過信賴保護之法律效果卻非單一而直接，還須進一步做利益衡量之考慮 ，以決定對人民保護之程度。相對而言，行政機關變更決策權限之限制也 因此有程度上之高低。
ｃ、依行政程序法第一百十七條第一、二款之反面解釋，如果公益有高度保護 之必要時或信賴利益小於公益時，行政機關仍得撤銷該授益處分（只不過 應依同法第一百二十條第一項給予補償）。
ｄ、因此有關信賴保護是否構成對違法授益處分撤銷之限制，仍應為公私法益 之權衡。
Ⅰ、在此特別須加說明者，所謂之公私法益之權衡，其對象是「信賴利益」 與「公共利益」之衡量，而非授益處分所形成之「給付利益」與「公共
利益」之衡量。
Ⅱ、因此假設相關利益均得以同一標準來加以量化，其中給付利益為十單位 ，公共利益為二單位，而信賴利益則為三單位，在理論上，可能為了維 持三單位之信賴利益，卻讓人民因此保有十單位之違法給付利益。因此 如果信賴保護原則之適用結果是剝奪了行政機關之撤銷權限，很可能會 因此讓人民保有遠比其信賴利益高出甚多之給付利益，此等結果是否具 有公平性，恐值討論。
Ⅲ、不過以上說法乃屬理論上之假設，而在真正之實際作業中，「給付利益 」之實現大都被認定是以「公共利益」之付出做為代價，因此在進行利 益權衡時，「給付利益」經常是化身為「公共利益」之一部，而擺放在 公益之琺碼上。
Ｃ、傷殘退伍軍人之「三節慰問金」既非法定給與亦非人民之權利，是以原告請 求確認其與被告機關間「在其撫恤期間內，對被告機關均存有領取三節慰問 金之請求權存在」一節，於法難謂有據。
１、首先，由於現行傷殘退伍軍人之相關撫卹照顧法規，並無「三節慰問金」 之規定，就此原告除提出被告機關七十六年一月二十一日之簡便行文表及 市政信箱函知外，原告並未提出其他發給慰問金之法令依據，因此本院同 意被告所稱，三節慰問金非屬法定給與，而是地方政府本於徵兵機關之職 責，對徵集服役而致傷殘之役男實施之慰問性給付，地方政府並不負有給 付「三節慰問金」之法律上義務。
２、從人民權利的角度而言，法律上的「權利」概念係指：經法規範（不限於 形式意義的法令，尚包括習慣法或透過法院裁判等方式）賦予其得以貫徹 之力量或由法規範確保其實現的社會生活利益，系爭三節慰問金並非法定 給與，已如前述，換言之，並無法規範賦予人民貫徹此項社會生活利益之 力量，是以「三節慰問金」之發給不僅不是被告機關之法律義務，亦非人 民之主觀權利。
３、事實上，被告機關以九十一年三月一日北市兵三字第○九一三○三六九六 ○○號函回覆原告，表示自九十一年起停發三節慰問金以及相關法令政策 ，只是行政機關純粹就施政事項有所說明，並未涉及（更無侵害）原告之 權利，是以該函並不符合行政處分「對外直接發生公法上法律效果」之要 件（訴願法第三條第一項、行政訴訟法第九十二條第一項參照）。而且無 論有無上開函覆，原告「在其告撫恤期間內，對被告機關享有領取三節慰 問金之請求權」從來不曾存在過。
Ｄ、本案被告停止給與慰問金並不違反信賴保護原則： １、傷殘退伍軍人之「三節慰問金」既非法定給與亦非人民之權利，接著應予 檢討的即為：原告於本案中是否有信賴保護原則之適用？精確而言，原告 得否主張被告應保護原告對三節慰問金繼續發放之信賴，依照九十一年停 發前之發給情況，繼續給付原告三節慰問金，或者雖終止給付但給予相當 之補償？
２、本院前已一再言明，既然現行傷殘退伍軍人之「三節慰問金」並非法定給
與，被告亦非依據過去曾經作過之行政處分從事給付，則被告對原告給付 三節慰問金，其法律性質應屬於不具有法效意思之個別事實行為而已。換 言之，此項給付行為之意義僅在於被告機關透過該次之給付履行其行政任 務─照顧傷殘退伍軍人，並非以此創設原告嗣後得請求相同給付之主觀權 利，同樣亦非以此課予被告嗣後對原告為相同給付之義務，兩造之公法上 權義關係未因諸此個別之給付性事實行為有所形成或變更。 ３、此時所應續予檢討的是：信賴保護原則在本案有無適用之餘地。就此，本 院認為原告不得主張信賴保護，而請求被告續予發給三節慰問金，理由如 下：
ａ、在本案中「信賴基礎」可能不存在：
Ⅰ、本院前已述及，信賴基礎係指行政機關表現在外之舉止，讓人民相信 行政機關已經作成了一個具有法效性之決策，並基於對此決策之信賴 ，而有規劃未來行止之可能性。依照上述有關被告七十六年一月二十 一日簡便行文表回覆函、市政信箱答覆以及三節慰問金的法律性質的 說明，此三項（原告認為構成信賴基礎之）行政行為均不具備法效意 思，故對人民抑或行政機關均不發生法律上拘束力，欠缺此等要素， 自不符合上述信賴基礎之定義。
Ⅱ、況且，慰問金係地方政府基於關懷照顧傷殘退伍軍人，根據地方政府 財政狀況所發給之現金給與，本質上就可能因為財政資源的減少，或 者有其他更優先應完成之財政需求，而降低或取消此項現金給與，此 更足以說明過往慰問金之給付本身不足以作為信賴基礎。 Ⅲ、然而，誠如原告所云，目前司法實務上的發展，信賴保護原則之適用 範圍漸漸擴大，顯著的轉變展現於信賴基礎不限於行政處分，行政機 關所為之意思表示，無論依該機關之預計將發生內部或外部之效力， 只要事實上為人民所知悉，即可認定為信賴基礎，即如釋字第五二五 號解釋文所云：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力 行使涉及人民信賴利益而有保護之必要者，不限於授益行政處分之撤 銷或廢止」。
Ⅳ、因此本院雖認為上述三項行政行為均不符合信賴基礎之要件，但考量 上述實務擴張信賴基礎範圍之趨勢，以及被告確於七十六年一月二十 一日簡便行文表中表示三節慰問金發放標準為「每節六千元、發至撫 卹終止」，暫時於在此階段先行肯認信賴基礎之存在。 ｂ、本案不具有信賴表現：
Ⅰ、即令承認上述三項行政行為可作為原告信賴（三節慰問金會持續發放 至撫卹終止）之信賴基礎，原告亦欠缺信賴表現，可作為判斷原告系 爭慰問金給付對原告社會生活之經營或規劃，是否具有重大意義。 Ⅱ、依照前揭理由之說明，所謂信賴表現係指人民基於對行政行為形成之 信賴，實際開始規劃其社會活動，並付諸實施之行為（含作為與不作 為）。但綜觀原告之陳述，其除主張其對繼續發給三節慰問金之信賴 應受保護外，並未說明其基於信賴三節慰問金繼續發給，更有所從事
如何之信賴行為或表現。
Ⅲ、實則，慰問金既然並非法令明定之給與，被告機關亦不曾對人民為有 拘束力之意思表示，因慰問金本質為事實行為，僅係一種現金給與， 並非向未來創設特定內容之法律關係，人民對此本質上不可能有所規 劃或從事特定之利用。
Ⅳ、就此，原告固然於歷次對被告之陳情書以及本件起訴狀與審理程序中 表示，系爭三節慰問金對其經濟生活有所挹助，對其人生產生重大的 鼓舞力量云云，但本院認為此部分毋寧僅是所有經濟收益對人可能產 生的一般性的影響，並不能視為慰問金給與的信賴表現。 ｃ、檢討至此，即令肯認信賴基礎之存在，原告之信賴表現亦不存在，則信賴 保護原則在本案並無適用之餘地，而其他信賴保護原則要件即無續予審查 之必要，故本件原告給付訴訟部分之請求亦屬無理由，應予駁回。 三、實則退伍軍人之三節慰問金並非原告公法上之權利，原告與被告機關間並不為 此給付項目而存有任何的「公法上法律關係」（即「公法上的權利義務關係」 ）。而金錢給付之訴部分，亦不符合信賴保護原則之要件，原告不得援引請求 被告繼續給付原告三節慰問金，或者給予相當之補償。至於原告另外所主張被 告牴觸「從新從優原則」、「不溯及既往原則」部分，本院認為在前揭論述中 ，已足以顯示原告並無信賴利益或者既得權受侵害之情形，是以此兩部分主張 並無深入審究之必要。
參、綜上所述，本件原告之請求於法無據，其本件訴訟為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十二 日 臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 黃清光 法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 二十二 日 書記官 林麗美