最 高 行 政 法 院 判 決 九十二年度判字第一四六○號
上 訴 人 甲○○
被 上訴 人 臺南縣鹽水鎮公所
代 表 人 乙○○
右當事人間因土地徵收事件，上訴人對於中華民國九十一年九月二十四日高雄高等行
政法院九十年度訴字第一三九四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人起訴主張：上訴人所有坐落臺南縣鹽水鎮○○段五五一地號土地，依據被上訴人七十二年三月二十六日七二所建字第三三六九號函稱該筆土地（原為鹽水段八九四之六三地號）民國四十五年三月五日鹽水鎮都市計畫公布實施為道路預定地，屬於「公共設施保留地」。依土地法第十四條第五款規定「公共交通道路不得為私有」，其為私有者依法徵收之。被上訴人係以尚不開闢五五一號道路為由，而不予徵收，然事實上其限制上訴人使用巳長達四十五年之久，有違土地法第二百十四條規定保留徵收期間不得超過三年，縱有延長亦不得超過五年之限制，並違反行政程序法第一百五十八條第一款「命令不得與法律、憲法牴觸」、第二款「無法律授權而剝奪或限制人民權利之法規命令為無效」之規定。又依司法院釋字第四○○號解釋：「既成道路巳成立公用地役關係，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，而特別犧牲其財產上利益，國家應依法辦理徵收給予補償，有關機關應訂定期限，籌措財源逐年辦理徵收．．．。」亦據司法院釋字第四○九號、第四二五號及第四四○號著有相同解釋在案。被上訴人年年均以「無經費」為由長久拖延本件徵收，違反依法行政原則，並違背憲法第十五條人民財產權應予保障之規定，實無理由。被上訴人應依前開大法官解釋之意旨予以徵收補償。被上訴人拒不徵收，訴願決定維持其處分，顯有違誤，請求判決併予撤銷，並命被上訴人作成徵收之處分。被上訴人則以：上訴人所有本件上述第五五三號、第五四○號土地二筆，雖其使用分區編定地目為「道」，惟其係為都市計畫地區範圍之商業區土地，並非「道」用地，迄今亦未使用為道路，其所指現闢為十公尺寬之道路，顯非事實。按都市計畫法第三十五條之規定，在無礙商業便利之情況，上訴人所有之土地，為一般之使用，是以，上訴人就其土地得自由使用收益之，並未因其土地為都市計畫範圍內之商業區土地而受到限制。且依都市計畫法第四十八條規定，都市計畫地區範圍內所設置之公共設施用地，始有徵收之必要，系爭土地既為都市計畫範圍內之商業區土地，被上訴人即無徵收之義務，故駁回其徵收聲請，並無不合。上訴人僅以其土地地目為「道」，遽認其土地為既成道路，而要求被上訴人徵收其土地，自無理由。本件土地並非既成道路，亦尚未開闢為道路，自無公用地役關係之成立，其與大法官會議第四○○號解釋意旨不符，被上訴人並無徵收補償之義務等語資為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：「關於人民權利義務之事項，應以法律定之。」中央法規標準法第五條第二款定有明文，此係法律保留原則之具體表現，而關於土地之徵收事項，既屬於剝奪人民財產權之行政作為，依上開規定意旨，其土地
徵收程序自應依土地徵收條例之相關規定辦理，方屬適法。本件土地徵收既應由中央主管機關即內政部核准之，則被上訴人並無土地准否徵收之決定權，自無從作成應否徵收之處分，茲上訴人起訴請求被上訴人作成徵收其所有坐落臺南縣鹽水鎮○○段五四○、五五一及五五三地號等三筆土地之處分，於法自有未合。又司法院釋字第四四○號解釋揭示既成道路或都市○○道路用地之徵收，應依釋字第四○○號解釋辦理，而釋字第四○○號解釋明言：「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即國家應依實定法規定辦理徵收並發放補償費，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，此另由該號解釋同時敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成徵收補償處分之依據。又司法院釋字第四○九號、第四二五號解釋亦係就政府徵收人民之土地，應符合法定要件，不得違反憲法保障人民財產權之意旨所為之闡釋，亦非謂人民得依該解釋作為請求權之依據。職故，上訴人依司法院釋字第四○○號、四○九號、四二五號、四四○號解釋為依據，以其具有「因公益而特別犧牲財產權」為由，請求被上訴人作成徵收上訴人所有系爭三筆土地之處分，亦無法准許。遂認本件原處分及訴願決定駁回上訴人徵收之申請，其理由雖未盡相同，其結論則尚無異，應予維持，上訴人起訴求為撤銷原處分及訴願決定及請求判命被上訴人應作成徵收系爭土地之處分，依其所訴之事實，在法律上顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回上訴人之訴。查「本條例所稱主管機關；在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計劃圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第二條、第十三條、第十四條定有明文。依兩造主張之事實，本件土地如符合徵收要件，被上訴人僅為需用土地機關，依上開規定，僅有擬具徵收計畫，送請中央主管機關核准徵收之徵收發動權限，並無逕作成徵收處分之權責。本件上訴人在原審之起訴狀原聲明「並依法限期辦理徵收」，雖可認係請求被上訴人作成發動徵收之處分。惟嗣於原審九十一年七月三日行準備程序時，變更其聲明為請求被上訴人就本件土地作成徵收之行政處分，此有該準備程序筆錄可按。上訴人就此依法權屬中央主管機關應為之徵收行政行為，請求被上訴人為之，自非有據。原判決駁回其請求被上訴人作成徵收行政處分部分，核無違誤。至另主張其在原審之請求尚有臺南縣監水鎮○○段五四一號、第五五四號土地二筆，原判決漏未審判乙節，縱令非虛，亦僅屬可否向原審法院聲請補充判決之事由，非本件上訴程序所得審酌。另關於訴請撤銷訴願決定及原處分部分。該部分雖不因上訴人前述訴之聲明變更之影響，而仍應維持其「依法限期辦理徵收」之原來申請。惟司法院釋字第四○○號解釋僅係為國家立法及施政之方針，該號及另釋字第四○九、四二五、四四○號解釋，均非人民可作為向國家請求作成徵收處分之依據，原判決就此業已論明，且依現行土地法規，除依土地徵收條例第八條之例外情形外，尚無許人民要求國家機關辦理徵收其土地之規定。上訴人申請被上訴人辦理徵收其所有本件土地，即屬無據。原判決駁回其撤銷訴願決定及原處分以及請求被上訴人作成徵收處分之訴，尚無違誤。上訴意旨指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十 日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 趙 永 康
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十二 年 十 月 三十 日