臺灣雲林地方法院民事判決 九十二年度國字第四號
原 告 癸○○
甲○○○
訴訟代理人 張雯峰律師
奚淑芳律師
被 告 經濟部水利署第五河川局 設嘉義市○○路一二三號
法定代理人 丁○○
訴訟代理人 辛○○
戊○○
被 告 雲林縣政府 設雲林縣斗六市○○路○段五一五號
法定代理人 己○○
訴訟代理人 丙○○
壬○○
庚○○
被 告 雲林縣消防局 設雲林縣斗六市○○路六號
法定代理人 子○○
訴訟代理人 丑○○律師
乙○○律師
右當事人間請求損害賠償事件，經本院於中華民國九十二年十月二十九日言詞辯論終
結，判決如左：
主 文
原告之訴及假執行之聲請均駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、原告方面：
壹、聲明：
一、被告等應連帶給付原告癸○○新台幣（下同）八十四萬六千元；連帶給付原告甲
○○○一百四十八萬零一十六元，及均自最後一名被告收受起訴狀繕本送達之翌
日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、訴訟費用由被告等連帶負擔。
三、原告願供擔保請准予宣告假執行。
貳、陳述：
一、原告癸○○為被害人呂淑惠之子，甲○○○為被害人之母，民國（下同）九十年
七月三十日因桃芝颱風來襲，被害人與訴外人林惠伍為免置放於虎尾溪附近（按
：虎尾溪北岸）虎尾垃圾場旁農地上之農機受到損害，遂於當日下午駕駛小卡車
，至前述土地上欲搬回農機，當時因未見道路有任何警示標誌，且未見溪水有暴
漲之情況，致被害人與訴外人林惠伍誤以為不致於有生命危險。未料抵達現場不
久後，因風強雨大，周圍產業道路及農田皆被暴漲之溪水淹沒，被害人與訴外人
方知危險，然卡車又因涉水拋錨於水中，動彈不得，被害人遂以行動電話通知友
人陳國忠前往救援，訴外人林惠伍因不知溪水深淺，先行嘗試棄車涉水逃生，並
順利到達附近修配廠旁之道路，然當時已水深及腰，被害人因見救援者遲遲不來
，如再遲延連人帶車恐為大水沖走，屆時亦無逃生之機，遂勉強涉水逃生。當時
雖訴外人陳國忠已趕到修配廠察看情形，並協同因颱風至垃圾場巡視災情之虎尾
鎮長周榮源，共同向被害人揮手示意不要下車涉水逃生，然風雨吵雜且距離遙遠
，無法傳達至被害人，又虎尾消防分隊據通報到達救援時，分隊長僅攜帶救生衣
、魚雷浮標、繩索等等救生設備，其等明知被害人受困於溪水暴漲之農田中，應
有救生艇及拋繩槍之救生設備方能救生，卻未攜帶，因而無法即時救助被害人，
以致被害人於涉水時隨波逐流而去，淪為波臣。
二、關於被告經濟部水利署第五河川局（以下簡稱第五河川局）部分：
㈠虎尾溪為被告第五河川局管理之河川，該機關依法有設置堤防以免河川氾濫成災
之義務，且虎尾溪上下游均有興建提防，然不知何故唯獨台一線省道至平和橋段
未興建堤防，該部份業經虎尾鎮長多次向縣政府及該管機關反應，均未改善。九
十年七月三十日桃芝颱風來襲，因該段溪流欠缺堤防屏障，以致颱風來襲，溪水
自該處暴漲而出，淹沒附近之道路及農田，被害人呂淑惠亦因溪水暴漲而被沖走
溺斃，該公共設施之設置顯有嚴重欠缺。
㈡被告第五河川局主張因預算不足，故無法為堤防之設施而免責等語。然公共設施
因設置或管理之欠缺，致人民受有損害時，國家可否以預算不足，主張免除賠償
責任，雖有正反兩面不同意見，然學者通說均認為期待可能性，為刑法上之觀念
，可否適用於國家賠償法頗有疑問，而立法機關縱未通過預算，乃立法機關依政
治判斷所為之決定，並非法院裁判權審查之對象；且凡有公共設施欠缺通常所應
有之安全性時，即屬有欠缺，除非為不可抗力原因所引起者外，國家或公共團體
均應負賠償責任。又國家或地方編列之預算是否充足，屬其內部所採措施之問題
，而公有公共設施之欠缺，為客觀存在之事實，其因而致人民發生損害者，如若
任由國家以預算不足，而免除其賠償責任，對人民權益之保障恐有欠周，故學者
通說均採否定說，認為國家不得以預算不足，而主張免責。又，國家之設立在於
維護人權的權利及保障人民之人身財產安全，且其權利保障一律平等不應有所軒
輊，依前述見解不應以預算由為，作為公共設置欠缺或怠於職行職務之免責事由
，否則將形成城鄉之人民之生命財產，有貴賤之分，豈不違反平等性原則。再者
，既以預算作為人民保護之先後次序，則於因其怠於職務未受到保障之人民受到
損失，更應負賠償責任，以彌保障不足之缺失，故被告第五河川局不應以預算為
由主張免責。更何況該地段時常淹水，造成該地區之人民生命財產遭受威脅一事
，先前即經虎尾鎮長周榮源多次陳情，就該部分亦有被告第五河川局網站所發佈
之資料載：「（５）平和橋至縱貫鐵路橋（虎尾溪段）－－除右岸虎尾溪橋上游
有溪埔寮堤防較具規模外，其他防洪設施僅呈零星片段，故本河段治理除現有堤
防需加強外，於無堤防應依水道治理計畫線佈置堤防保護。」故被告第五河川局
明知事發地段有淹水之虞，需要設置堤防或護岸，其竟怠於職務，疏於保護該地
區之人民，以致人民之生命受到損害，自應負國家賠償責任，以彌人民之損失。
三、關於被告雲林縣政府部分：
㈠被告雲林縣政府明知事發路段無堤防防堵溪水，如遇大雨極易淹水，可能危及人
民之生命財產，復以桃芝颱風來襲早經中央氣象局預報其風強雨大，危險性更高
，雲林縣政府身為堤防外道路等公共設施之管理機關，自有維護公共設施使用人
安全之義務，應於可預估之危險路段為民眾設立警告標誌，然被告等竟認為由中
央政府於電視中作非特定性之一般宣導，即可免除其防免人民之生命財產受損之
義務，疏未於該地區作警示及禁止道路通行之標誌，故無法發生警示作用，而造
成具體的危險，被告雲林縣政府顯然於管理上有疏失。
㈡案發地點之道路可聯絡虎尾鎮公所之垃圾場及私人修理廠，非僅供農田使用，而
垃圾場為重要之公共設施，其所使用之道路應為鄉道，其主管機關為被告雲林縣
政府。又，案發地段有淹水前例，被告雲林縣政府依規定有設置警示標誌之義務
，然被告雲林縣政府未於案發路段設置任何警示標誌，使民眾未能提高警覺，避
免危險。其造成人民生命受損，自難辭其咎。
四、關於被告雲林縣消防局（以下簡稱消防局）部分：
㈠消防局對於救災負有作為義務，其應於接到報案後，具備得救生之裝備，前往救
災，以減損人民之損害。
㈡虎尾消防分隊隊隸屬消防局，虎尾消防分隊接獲前述災害報案後，不僅跚跚來遲
，而且依據其受理災害登記簿所載，七月三十日十三時四十五分搶救呂淑惠時，
所出動之消防設備為「救助車一輛」，未配備救生艇及拋繩槍，直至同日十六時
三十分，才出動「橡皮艇二艘」。而被告雖表示當日橡皮艇於本件救災前已出動
至雲林縣二崙鄉救災，但並不否認隊上仍有「救生艇一艘」，惟接獲報案當時，
僅出動救助車一台，並未即時出動救生艇。就該部份於九十二年八月一日勘驗錄
案發當時之錄影帶，亦僅見救助車到場，並未見到救生艇來到，可證確實並未在
第一時間，協同救生艇到場救災。查被害人當時係為大水所圍困，若非有救生艇
或橡皮艇，無法實行救災之工作，若消防人員能即時將救生艇隨同救助車一同在
場，即或能在被害人被大水淹沒之第一時間，進行救災之工作，而非任由被害人
為大水漂流，不知所措，而因此喪失性命。而被告所屬消防人員具備救災之專業
知識與技術，亦明知此次救災係為救護困於大水之人民，卻任由救生艇放置消防
隊上，僅出動救助車前來救災，或者遲延出動救生船艇，以致救災無法有效進行
，顯然有怠於執行職務。
五、原告受有損害，已向被告等三人書面請求國家賠償，為此原告先後於於九十年八
月間、九十二年五月間、同年六月間分別向被告雲林縣政府、第五河川局、消防
局請求國家賠償，已遭被告雲林縣政府、河川局拒絕賠償，被告消防局雖受請求
已逾三十日不開始協議，為此依國家賠償法第十一條提起訴訟，並依同法第三條
第一項、第二條第二項後段請求被告雲林縣政府、河川局賠償，依同法第二條第
二項前段請求被告消防局賠償。
六、原告請求賠償之範圍如下：
㈠原告癸○○請求金額為八十四萬六千元：
⒈喪葬費用：三十四萬六千元。
⒉精神慰撫金：原告為被害人之子，子欲養而親不在，且一再於新聞媒體上目睹被
害人被溪水沖走之慘狀，對於母親之無助深感悲痛，故此因被害人之死亡而受有
精神上之痛苦，請求非財產上之損害五十萬元。
㈡原告甲○○○請求金額計為一百四十八萬零一十六元：
⒈扶養費部分：被害人為原告甲○○○之扶養義務人，依九十年度行政院主計處之
平均每人國民所得為二十八萬七千九百元，原告甲○○○現年六十一歲，其平均
餘命為二○．五七年，加計霍夫曼係數一三．00000000，計三百九十二
萬零六十六元。又甲○○○共有扶養義務人四人，其因此所受扶養費用之損失為
九十八萬零一十六元。
⒉精神慰撫金部分：原告甲○○○老年喪偶孑然一身，與被害人相依為命，現被害
人突遭非命，白髮人送黑髮人實情何以堪，其因被害人之死亡而受有精神上之痛
苦，請求非財產上之損害五十萬元。
乙、被告雲林縣政府方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
三、如受不利益之判決，願供擔保免為假執行。
貳、陳述：
一、依公路法第四條規定：全國公路路線系統，應配合國家整體建設統籌規劃。其制
定程序如左：（一）國道、省道，由中央公路主管機關擬訂，報請行政院核定公
告。（二）縣道、鄉道，由縣（市○○路主管機關擬訂，報請中央公路主管機關
核定公告。依前述規定，全國公路系統制定有一定之程序。案發路段既未經前述
程序公告為鄉道，原告逕自推斷為鄉道，明顯有誤。
二、又依公路法第六條第二項規定：縣道、鄉道由縣（市○○路主管機關管理。同法
第三條規定：本法所稱公路主管機關：：在縣（市）為縣（市）政府。案發路段
既非鄉道○○路段之主管機關非雲林縣政府，已無疑義。
三、另於該路段設置警告標誌一節，依道路交通標誌標線號誌設置規則第四條規定：
標誌、標線、號誌之設置、養護及號誌之運轉，由主管機關依其管轄辦理之。第
五條規定：本規則所稱主管機關，指公路主管機關、市區道路主管機關及警察機
關。雲林縣政府既非案發路段之主管機關，依前述規定，該路段應否設置警告標
誌並非雲林縣政府權責，即使認為警告標誌之設置係公有公共設施，其設置與否
及是否疏於設置，均與非案發路段主管機關之雲林縣政府無關，被告雲林縣政府
不負國家賠償責任。
丙、被告第五河川局方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
貳、陳述：
一、本案案發時間係於九十年七月卅日下午桃芝颱風來襲期間，被害人呂淑惠與訴外
人林惠伍駕駛三噸半卡車（車號ＨＤ－八二○八），從虎尾鎮平和橋附近虎尾溪
北側進入，前往虎尾溪附近之農地，欲載離林惠伍放置農地上之農機，因遇溪水
暴漲，閃避不及，遂發生死亡之結果。原告指摘：被害人呂淑惠之死亡係肇因被
告未於虎尾溪流域省道台一線至平和橋段興建堤防。但依據「桃芝颱風暴雨時間
水位流量記載表－土庫大橋站」資料顯示，案發當日上午即降下大雨，而至下午
二時瞬時最高流量達一○四○ＣＭＳ，又依「桃芝颱風時間降水量記載表－林內
及大埔站」兩雨量站資料，當日日雨量分別為二六八及三五三公釐，當日北港溪
所有河川行水區因連續豪雨，溪水已全面暴漲，並非僅單一地段河川行水區溪水
暴漲。且桃芝颱風來襲前數日，各傳播媒體（電視、報紙等）即不斷播放及刊載
請民眾勿於颱風警報期間前往山區、海（河）邊活動，呂淑惠甘冒豪雨搶救農機
，不幸淪為波臣，實因適逢豪雨，為不可抗力之天災，與該段堤防興建與否實無
相當因果關係。
二、國家賠償法第三條第一項所稱「公有公共設施」，係指已設置完成並已開始供公
眾使用者而言。「蓋國家或地方自治團體為供公務需要或公眾使用之各種公共設
施，如道路、橋樑、公園．．．等，必須已經建造完成，驗收合格並開始使用者
，始足當之，．．．既不成其為設施，自無適用該條項之餘地。」行政院七十一
年七月二十日台七十一法字第一二二二六函釋有案。本案所涉位置堤防尚未完成
，被告自不應負國家賠償責任。
三、河川整治工程因本省所需整治河川數量眾多，河流長度長，所需經費龐大，因此
河川整治工程期程甚長，光以北港溪上下流域而言（按：平和橋以上稱虎尾溪，
平和橋以下稱北港溪），至目前為止，北港溪待建堤防及護岸長度即約有二十萬
公尺，所需經費約需二百四十億元，依政府所列初步預算，北港溪於九十三年至
九十七年期間約僅可完成堤防及護岸一萬九千公尺，與待建長度相差懸殊，換言
之，北港溪因受經費限制及河流長度長，治理需時甚久之故，尚難於短期內全面
完成整治，亦非如原告所指僅台一線至平和橋段未興建堤防。至於堤防設置之先
後順序，以所保護人口多寡、財產價值、設置效益（按：指新設堤防與原有堤防
連結，防堵洪水有加乘效果）及地方配合程度等因素綜合考量，案發地點多為農
田，少有房舍，致未優先設置堤防，就此被告所屬公務員並無怠於執行職務，致
人民自由或權利遭受損害之情形。
丁、被告消防局方面：
壹、聲明：
一、原告之訴駁回。
二、訴訟費用由原告負擔。
三、如受不利益之判決，願供擔保免為假執行。
貳、陳述：
一、國家賠償法第二條第二項後段規定所謂「公務員怠於執行職務」，係指公務員對
於被害人有應執行職務而怠於執行而言。然，九十年七月三十日，因桃芝颱風來
襲，全台皆籠罩於颱風之暴風圈內，而北港溪亦因颱風帶來豐沛雨量導致溪水暴
漲，桃芝颱風侵台期間，政府各機關依據中央氣象局發布之防颱警報資料，不斷
透過電視及新聞媒體宣導民眾勿於颱風警報期間前往山區、海（河）邊活動，並
提醒河川下游民眾應慎防山洪暴發及河水暴漲，而九十年七月二十九日、三十日
各大報紙均以大標題，提醒民眾於桃芝颱風侵台期間因風強雨急時間長，民眾應
嚴加防範。又交通部中央氣象局於九十年七月二十八日十一時十分發布桃芝陸上
颱風警報，並將每小時最新颱風動態訊息透過一六六和一六七氣象語音查詢系統
及網際網路等管道提供民眾查詢，氣象預報中心更於每天定時之五次記者說明會
中，透過各種媒體，包括有線、無線電視媒體、廣播媒體及平面媒體加強報導，
提醒民眾注意桃颱風會帶來強風豪雨。另外，被告消防局所屬虎尾消防分隊為提
醒民眾颱風可能帶來之生命危害，更於颱風來襲當日上午起即派員至轄內各大溪
流沿岸做防溺宣導，提醒、勸導民眾勿於溪畔及低窪地區活動，期將災害損失降
至最低。是以，政府機關及被告雲林縣消防局於颱風來襲前實已克盡防範及宣導
之義務。
二、詎料，被害人呂淑惠與訴外人林惠伍等二人竟無視於前述媒體及政府機關之宣導
、警告，於颱風侵襲期間，一同駕駛前述卡車，至虎尾溪附近（虎尾垃圾場）之
農地，欲載離林惠伍放置於農地上之農機，因當日風強雨大，周圍產業道路及農
田皆被暴漲之溪水淹沒，車輛勉強涉水而拋錨於洪水中動彈不得，被害人呂淑惠
即以電話向陳國忠聯絡以便前往救援（呂淑惠因詐欺罪遭嘉義地方法院八十九年
七月二十六日八十九嘉院昭刑緝字第九九號通緝書通緝中，研判怕遭警緝捕，而
未直接向一一九請求救援，故造成延誤報案，喪失搶救先機）。其間，林惠伍先
行棄車涉水逃生，順利到達附近修配廠旁之道路，並向被害人呂淑惠招手表示要
其下車涉水上岸，被害人呂淑惠見狀便立即下車涉水欲回岸上，當時，陳國忠已
到達修配廠，並告知正因颱風前往該垃圾場巡視災情之雲林縣虎尾鎮鎮長周榮源
，周榮源確認有民眾受困時，除大聲警告被害人呂淑惠勿下車涉水外，同時立即
向被告消防局轄下虎尾消防分隊通報請求救援，因當日上午雲林縣二崙鄉濁水溪
河床另有二名民眾被洪水圍困，被告消防局轄下二崙消防分隊原無拋繩槍等救災
工具，已由被告消防局第二大隊大隊長於是日十時四十五分率救災人員駕水箱車
運送橡皮艇、拋繩槍等救災工具前往二崙鄉支援救災，是被告消防局轄下虎尾消
防分隊於當日十三時四十分接獲周榮源電話通案後，立即由該分隊長黃基峰率員
攜待救生衣、魚雷浮標、救生繩索等救生設備，並駕駛救護車、拖吊車、救生艇
等水上救生器材趕赴現場救援，於十三時四十五分抵達現場，嗣被告雲林縣消防
局第二大隊大隊長接獲本案通報後，亦率員攜帶上述橡皮艇、拋繩槍等救災工具
於同日十四時抵達現場加入救援，從被告雲林縣消防局救援人員接獲報案至抵達
現場僅歷時五分鐘，而在救災人員抵達現場前，被害人呂淑惠已因不聽雲林縣虎
尾鎮鎮長周榮源、友人陳國忠及在場之民眾勸阻，自行冒險涉水而被洪水沖走不
見蹤影，被告消防局確實已盡救護之能事，未有任何怠忽職守之責。
三、又，被告所屬之救災人員抵達現場時，雖被害人呂淑惠已失去蹤影，然救災人員
仍立即會同林惠伍駕駛一部水箱車至下游攔救，途中林惠伍乘機無故離去，不知
去向，因當時北港溪溪水暴漲之面積極大，望眼看去一片汪洋，低窪農田遭洪水
淹沒，當時縱然使用拋繩槍救援，一則因被害人呂淑惠遭洪水沖走不知去向，現
場已無救援之目標，再則因現場一片汪洋並無可著力之處，已無法發揮拋繩槍之
功能。另被告消防局於當日曾多次協請行政院國軍搜救中心派遣直昇機支援救災
，然因天候不良，無法執行空中支援。揆諸上述說明，被告自受理報案後迅即趕
赴現場，顯無延誤出動救災時效，亦無未攜帶應備之救生工具之情事，已善盡救
災之能事，並無怠於執行職務之可言，亦無同條項前段所謂因故意或過失不法侵
害人民權利之情事，而被害人呂淑惠死亡之原因亦與被告執行救災任務間並無相
當果關係，原告遽而起訴請求被告負起賠償責任，核與國家賠償法第二條第二項
規定之要件不符。
理 由
甲、程序方面：
按依本法請求損害賠償時，應先以書面向賠償義務機關請求之。又賠償義務機關
拒絕賠償，或自提出請求之日起逾三十日不開始協議，或自開始協議之日起逾六
十日協議不成立時，請求權人得提起損害賠償之訴。但已依行政訴訟法規定，附
帶請求損害賠償者，就同一原因事實，不得更行起訴，國家賠償法第十條第一項
、第十一條第一項分別定有明文。本件原告等向被告等請求損害賠償，已依上述
規定請求，為被告第五河川局、雲林縣政府拒絕，有第五河川局九二法賠字第○
一號、雲林縣政府九十年法賠字第四號拒絕賠償理由書影本各一份附卷可稽，原
告於於九十二年六月六日向被告消防局提出國家賠償請求，被告消防局自收受請
求時起逾三十日不開始協議程序，亦有國家賠償請求書及回執在卷（均影本），
原告提起本件訴訟符合前述程序上之規定，合先敘明。
乙、實體方面：
一、原告主張：九十年七月三十日因桃芝颱風來襲期間，被害人呂淑惠與訴外人林惠
伍為免置放於虎尾溪附近虎尾垃圾場旁之農地上的農機受到損害，遂於當日下午
（按：實為上午出發）駕駛卡車，至前述土地上欲搬回農機，因雲林縣政府管理
之道路未有任何警示標誌，且未見溪水有暴漲情況，以致於被害人與訴外人林惠
伍誤以為不致於有生命危險。未料抵達現場不久，因風強雨大，周圍產業道路及
農田皆被暴漲之溪水淹沒，被害人與訴外人方知危險，然車子又因涉水拋錨水中
，動彈不得，遂由被害人以行動電話通知友人陳國忠前往救援，陳國忠趕到現場
附近修配廠時，適逢因颱風至垃圾場巡視災情之虎尾鎮長周榮源，兩人共同向林
惠伍及被害人揮手示意勿下車涉水逃生，然風雨吵雜且距離遙遠，無法傳達至被
害人，周榮源乃向虎尾消防分隊以一一九電話通報救援，林惠伍則先行棄車涉水
逃生，並順利到達附近修配廠旁之道路，然當時已水深及腰，被害人因見救援者
遲遲不來，如再遲延連人帶車恐為大水沖走，屆時亦無逃生之機，遂勉強涉水逃
生，致被水流沖走，之後，被告消防局所屬虎尾消防分隊隊長黃基峰雖於同日十
三時四十五分抵達現場，依據現場災情，應有救生艇及拋繩槍之救生設備方能救
生，虎尾消防分隊卻未攜帶，因而無法即時救助被害人，致被害人終因溺水死亡
。被告第五河川局未於案發地點附近之虎尾溪設置堤防，導致洪水漫遊，被告雲
林縣政府未於被害人行經之鄉道設置水患之警示標誌，對公有公共設施因設置管
理有欠缺，且其公務員怠於執行職務，被告消防局之公務員執行救災職務，未攜
帶必要之救生裝備，均致被害人死亡，原告癸○○為被害人呂淑惠之子，原告甲
○○○為被害人呂淑惠之母，依據㈠國家賠償法第三條第一項及第二條第二項後
段規定向被告雲林縣政府、第五河川局；㈡國家賠償法第二條第二項前段規定向
被告消防局，均請求國家賠償，求命判決被告連帶給付原告癸○○八十四萬六千
元，連帶給付原告甲○○○一百四十八萬零一十六元，及其法定遲延利息。
二、被告雲林縣政府抗辯：案發路段既未經法定程序公告為鄉鄉，該路段
之主管機關非被告雲林縣政府，則該路段應否設置警告標誌並非雲林縣政府權責
，即使認為警告標誌之設置係公有公共設施，其設置與否及是否疏於設置，均與
非案發路段主管機關之雲林縣政府無關等語。
被告第五河川局辯以：案發當日北港溪所有河川行水區因連續豪雨，溪水已全面
暴漲，非僅單一地段河川行水區溪水暴漲，且桃芝颱風來襲前數日，各傳播媒體
（電視、報紙等）即不斷播放及刊載請民眾勿於颱風警報期間前往山區、海（河
）邊活動等宣導，呂淑惠仍甘冒豪雨搶救農機，不幸淪為波臣，實因適逢豪雨，
為不可抗力之天災，與該段堤防興建與否無相當因果關係；國家賠償法第三條第
一項所稱「公有公共設施」，係指已設置完成並已開始供公眾使用者而言，本案
所涉位置堤防尚未完成，被告第五河川局自不應負國家賠償責任；北港溪上下流
域（按：平和橋以上稱虎尾溪，平和橋以下稱北港溪）至目前為止，待建堤防及
護岸長度即約有二十萬公尺，所需經費約需二百四十億元，依政府所列初步預算
，北港溪於九十三年至九十七年期間約僅可完成堤防及護岸一萬九千公尺，與待
建長度相差懸殊，換言之，北港溪因受經費限制及河流長度甚長，治理需時甚久
之故，尚難於短期內全面完成整治，亦非如原告所指僅台一線至平和橋段未興建
堤防，至於堤防設置之先後順序，考量所保護人口多寡、財產價值、設置效益（
按：指新設堤防與原有堤防連接，防堵洪水有加乘效果）及地方配合程度，案發
地點多為農田，少有房舍，致未優先設置堤防，就此被告所屬公務員並無怠於執
行職務，致人民自由或權利遭受損害之情形等詞。
被告消防局則以：政府機關及被告雲林縣消防局於颱風來襲前實已善盡防範及宣
導之義務。詎被害人呂淑惠與訴外人林惠伍等二人竟無視於媒體及政府機關之宣
導、警告，於颱風侵襲期間，一同駕車前往位於虎尾溪附近（虎尾垃圾場）之農
地，載運農機回程當中，受困暴漲之溪水，被害人呂淑惠在第一時間僅以（行動
）電話向陳國忠求援，致喪失搶救先機。嗣林惠伍棄車逃生，陳國忠抵達修配廠
，並告知正因颱風前往該垃圾場巡視災情之雲林縣虎尾鎮鎮長周榮源，周榮源確
認有民眾受困時，除大聲警告被害人呂淑惠勿下車涉水外，同時立即向被告消防
局轄下虎尾消防分隊通報請求救援，虎尾消防分隊於當日十三時四十分接獲報案
後，分隊長黃基峰率員攜待救生衣、魚雷浮標、救生繩索等救生設備並駕駛救
護車、拖吊車、救生艇等水上救生器材趕赴現場救援，於十三時四十五分抵達現
場，嗣被告雲林縣消防局第二大隊大隊長接獲本案通報後，亦率員攜帶上開橡皮
艇、拋繩槍等救災工具於同日十四時抵達現場加入救援（當日上午十時四十五分
第二大隊大隊長已攜帶橡皮艇、拋繩槍等救災工具，前往二崙鄉支援濁水溪河床
民眾受困之救災行動），，從被告消防局救援人員接獲報案至抵達現場僅歷時五
分鐘，而在救災人員抵達現場前，被害人呂淑惠已因不聽虎尾鎮鎮長周榮源、友
人陳國忠及在場之民眾勸阻，自行冒險涉水而被洪水沖走不見蹤影，被告雲林縣
消防局確已克盡救護能事，未有任何怠忽職守之責等語，資為抗辯。
三、原告主張：被害人呂淑惠與訴外人林惠伍於九十年七月三十日，駕車至雲林縣虎
尾鎮虎尾溪附近虎尾垃圾場旁之農地，搬回林惠伍放置於農地上之農機，回程途
中因風強雨大，周圍道路及農田皆被虎尾溪暴漲之溪水淹沒，林惠伍棄車逃生，
被害人呂淑惠在當日下午十四時四十幾分涉水逃生，卻被溪水沖走死亡之事實，
業據其提出除戶戶籍謄本一紙及案發現場記者攝影轉錄之ＶＣＤ光碟一片在卷可
稽，並為被告所不爭執，此部分固堪信為真實。原告另主張：被告第五河川局未
於案發地點附近之虎尾溪設置堤防，導致洪水漫遊，被告雲林縣政府未於被害人
行經之鄉道設置水患之警示標誌，對公有公共設施因設置管理有欠缺，且其公務
員怠於執行職務，被告消防局之公務員執行救災職務，未攜帶必要之救生裝備，
均致被害人死亡之事實，為被告所否認，並以前詞置辯，是本件兩造爭執之要旨
厥為：㈠被告第五河川局未於案發地點附近之虎尾溪設置堤防，其公有公共設施
設置或管理是否有欠缺？㈡被告第五河川局未設置堤防，被告雲林縣政府未設置
警示標誌，與被害人死亡間有無因管關係？㈢被告消防局轄下虎尾消防分隊及第
二大隊接獲救援報案後，其搶救行為有無故意、過失或怠於執行職務，致被害人
死亡？茲分段專論於後。
四、案發地點附近未設置虎尾溪堤防，不符合國家賠償法第三條第一項所稱之「公有
公共設施」之要件：
㈠按公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，國家
應負損害賠償責任，國家賠償法第三條第一項固定有明文。然該條項所稱之「公
有公共設施」，係指設置完成，並已開始供公眾使用者而言，即必須已經建造完
成，驗收合格，並開始使用者，始足當之。最高法院八十一年度台上字第一八三
號判決意旨可資參照。
㈡查，案發地點附近之虎尾溪河岸未設置位置堤防乙節，為兩造共認之事實，揆諸
前述判決要旨，該堤防未建造以供公務或公眾使用，既不成其為「設施」，揆諸
前述最高法院判決意旨，自無適用國家賠償法第三條第一項之餘地，原告以該條
項規定，請求被告第五河川局國家賠償，洵屬無據。
五、被告第五河川局未設置堤防，及被告雲林縣政府未設置警示標誌，與被害人死亡
間無因果關係：
㈠按公務員怠於執行職務，致人民自由或權利遭受損害者，國家應負損害賠償責任
。又，公有公共設施因設置或管理有欠缺，致人民生命、身體或財產受損害者，
國家應負損害賠償責任。國家賠償法第二條第二項後段、第三條第一項固有明文
。惟人民損害之發生，必肇因於國家公務員怠於執行職務、公有公共設施設置或
管理有欠缺，國家始對之負賠償責任。申言之，即損害與公務員或國家機關之歸
責事由間有相當因果關係，國家始對人民損害事實負賠償責任。倘人民明知某特
定時間至某特定地點為一定行為，具有風險仍執意而為者，則屬個人冒險行為，
與公務員是否怠於執行職務、公有公共設施是否欠缺無關，則不應使國家負賠償
責任。
㈡查，交通部中央氣象局於九十年七月二十八日十一時十分發布桃芝陸上颱風警報
，並於當日十七時四十分將台灣中部以南地區納入陸上颱風警戒區域，提醒民眾
嚴防豪雨，直至同年七月三十日二十時二十分許解除桃芝颱風對雲林地區之威脅
；在桃芝颱風陸上警報期間，該局逐時發布颱風最新位置及動態，並主動將颱風
警報單傳真予各級政府（含基層鄉鎮區公所）、防災單位、水利單位、農委會及
大眾媒體（共一二一八個單位），另將每小時最新颱風動態訊息透過一六六和一
六七氣象語音查詢系統及網際網路等管道提供民眾查詢（二十九日及三十日期間
查詢次數分別約三十三萬人次及四十九萬三千人次）。該局氣象預報中心更於每
天定時之五次記者說明會中，透過各種媒體（包括有線、無線電視媒體、廣播媒
體及平面媒體）加強報導，提醒民眾注意桃芝颱風會帶來強風豪雨，山區應嚴防
坍方、落石及土石流。九十年七月二十九日自由時報等平面媒體都曾以醒目版面
呼籲民眾注意桃芝暴風圈將籠罩全台，同時中部山區雨量可達五百公厘之警訊各
情，有該局九十二年七月二十九日中象參字第○九二○○○三九○七號函附卷足
憑。而九十年七月二十九日自由時報第一頁焦點新聞版及第七頁生活新聞版、同
日中國時報第一頁新聞、青年日報第一頁新聞、聯合報及民生報頭版新聞等各大
媒體均以大標題，提醒民眾於桃芝颱風侵台期間因風強雨急時間長，民眾應嚴加
防範，亦有前述報紙影本附卷。
㈢第查，桃芝颱風來襲期間，北港溪流域土庫大橋站每小時（按：土庫鎮係案發地
點虎尾鎮北港溪下游之第一個鄉鎮）測得之水位、流量表顯示：自九十年七月二
十九日零時起至七月三十日七時止，水位保持在一四．二四至一四．八四Ｍ之間
，流量方面除七月二十九日二十時流量為四八ＣＭＳ外，其餘各小時在一八至三
○．五ＣＭＳ之間；然自九十二年七月三十日九時起至十三時止各小時水位暴增
為一七．九二、一八．七○、一九．四七、二○．二五、二一．○二Ｍ，各小時
流量暴增為二五六、三五一、四七○、六四一、八三四ＣＭＳ。又，北港溪水系
石榴班溪林內⑴站在九十年七月三十日觀測之降水量，其連續六小時最大雨量為
一九二ＭＭ，發生自七月三十日四時五十六分起至同日十時五十四分；北港溪水
系石牛溪大埔站自九十年七月二十九日零時起至七月三十日二十四時止，共四十
八小時觀測之降水量起伏變化，其連續六小時最大雨量為二七六ＭＭ，發生自七
月三十日四時四十三分起至同日十時四十一分，至於兩日間連續十二小時最大雨
量為三三六ＭＭ，發生自七月三十日一時五十四分起至同日十三時四十八分各節
，有被告第五河川局九十二年四月十八日答辯狀所附之桃芝颱風暴雨時間水位流
量記載表一紙、時間降水量記載表二紙在卷。另證人林惠伍證稱：被害人呂淑惠
與案外人林惠伍係在九十年七月三十日上午九時許啟程前往案發地點附近之農地
收拾農機等語（見九十二年十月二日勘驗筆錄），參之上述水位、流量、雨量數
據，可見林、呂二人出發前往案發地點附近農地、處理農機，直至駕車返程之時
段，適為九十年七月二十九日至七月三十日桃芝颱風來襲期間，連續降雨量最高
之時段。
㈣次查，證人林惠伍結稱：九十年七月三十日當天伊大約在上午九時許出門，呂淑
惠在斗南租屋，電視新聞有報導颱風來襲，但當日雨量大，風不強，故伊認為非
颱風天，伊印象中，案發現場附近農田有四、五次淹水比較嚴重等語（見九十二
年十月二日勘驗筆錄）；證人陳國忠證陳：當天（按：九十年七月三十日）伊耕
作農田被水淹沒，呂淑惠耕作之農田比伊之田地低窪，在當地耕作者均知大水來
時田地即有被水淹沒之可能，桃芝颱風時當地農田均被淹沒，印象中每三、四年
即淹大水一次等語（見九十二年六月十一日筆錄）；證人周榮源並證稱：當天（
按：九十年七月三十日）係颱風天，下溪里一帶每次均淹水，垃圾場又關係地方
之安全，伊始聯繫記者至現場拍攝淹水情形．．．，下溪里區域非常容易淹水等
語（見同前勘驗筆錄）。又，案發地點在虎尾鎮平和橋往東，聯絡虎尾鎮○○○
○○道路以北區域，自平和橋至案發地點之間，除平和橋附近地勢較高，有較多
住家外，產業道路以南至虎尾溪之間幾無住家；在林惠伍指稱桃芝颱風當天車輛
拋錨地點，往西察看虎尾鎮長周榮源在案發當天指揮之處所（挖土機修理廠），
目測距離約三、四百公尺，挖土機修理廠地基約墊高四公尺，案發地點周圍三、
四百公尺以內無其他住家，案發地點南邊設置虎尾垃圾場，再往南便是虎尾溪流
域等情節，業據本院會同兩造勘驗現場，製有勘驗筆錄、現場簡圖及照片七幀為
證。
㈤又查，北港溪流域固為被告第五河川局管理之河川，但北港溪上下流域至目前為
止，待建堤防及護岸長度即約有二十萬公尺，所需經費約需二百四十億元，依政
府所列初步預算，北港溪於九十三年至九十七年期間約僅可完成堤防及護岸一萬
九千公尺，與待建長度相差懸殊，北港溪因受經費限制及河流長度甚長，治理需
時甚久之故，尚難於短期內全面完成整治等情，有被告第五河川局提出之北港溪
水系治理五年計畫完成後待建工程一覽表在卷可考。原告所指：北港溪流域僅台
一線省道至平和橋段未興建堤防部分，核非屬實。被告第五河川局考慮：所保護
人口多寡、財產價值、設置效益（按：指新設堤防與原有堤防連結，防堵洪水有
加乘效果）及地方配合程度等因素，排定堤防設置順序，本無不當。何況，案發
地點多為農田，少有住家，前已敘及，被告第五河川局以此考量，致未優先設置
堤防，其所屬公務員核無怠於執行職務可言。
㈥綜上，九十年七月二十九日、三十日桃芝颱風來襲期間，交通部中央氣象局已適
時發布桃芝陸上颱風警報，並透過各種媒體加強報導，提醒民眾注意桃芝颱風強
風豪雨可能災害，在此資訊發達之時代，被害人呂淑惠與案外人林惠伍實難諉為
不知。何況，林、呂二人於案發當天出發之際，適為桃芝颱風來襲之九十年七月
二十九日至七月三十日期間，連續降雨量高峰期，林、呂二人均為素具生活經驗
之成年人，對親身目睹體驗之風雨情形，豈能視若無睹。雖然，林惠伍有稱：當
日雨量大，風不強，故伊認為非颱風天等語，但當日出發前，電視新聞有報導颱
風來襲乙事，亦為林惠伍所陳明，則林惠伍所謂非颱風天云云，應係林、呂二人
臆測風雨暫歇，搶救農機之個人冒險行為。再者，本院勘驗發現案發地點地勢低
窪，人煙稀少；而且，虎尾溪洪水溢流至案發地點農田，數年一次之現象，也經
證人林惠伍、陳國忠、周榮源供證無訛，被害人呂淑惠與案外人林惠伍二人在當
地農耕多年，對當地逢水則淹之情形，應屬了然於胸，被害人明知風險，竟甘冒
危險，搶收農機，致生死亡結果，被害人生死倥傯之際，惶恐絕望無可依祜，情
固堪憫，但此項損害原因在於被害人個人冒險行為，與被告第五河川局未設置堤
防及被告雲林縣政府未設置警示標誌之間，無相當因果關係，且被告第五河川局
以其預算規模及行政效益考量，未在案發地點虎尾溪北岸設置堤防，亦無怠於執
行職務情形，難令被告雲林縣政府、第五河川局負國家賠償責任。
六、被告消防局轄下虎尾消防分隊及第二大隊之搶救行為並無故意、過失或怠於執行
職務：
㈠查，被告雲林縣消防局轄下虎尾消防分隊於九十年七月三十日十三時四十分接獲
虎尾鎮長周榮源電話通案後，立即由其分隊長黃基峰率員出動水箱車兩部、救助
車一部，第一部水箱車攜帶救生衣、魚雷浮標、救生繩索及救生圈等救生設備，
於同日十三時四十五分抵達現場，斯時被害人呂淑惠已自貨車車頂下車冒險涉水
被洪水沖走，第二部水箱車拖動救生艇稍晚抵達，便以救生艇下水進入水域搜救
，第一部水箱車並搭載林惠伍至平和橋下游附近搜救，直至當日十六時三十分許
，搜救無效始行收隊之事實，有被告消防局提出之受理災害登記簿一份為證，並
經當時虎尾消防分隊分隊長黃基峰到庭證述綦詳，且本院當庭勘驗災害登記簿原
本，發現：「該本登記簿的記載，是從九十年一月十日一直記載到九十年十一月
二十二日，其各頁記載之筆跡並不相同，日期之記載是依照一月份至十一份之順
序依序記載，每一頁之左上角都有小隊長之蓋章，其蓋章之墨色深淺均不相同，
七月三十日下午十三點四十分周榮源部分，其記載與被告庭呈之影本相符，原本
當中只有林惠伍的『慧』圈掉，改成『惠』，左下方『自行上岸』四個字，是以
立可白塗掉後，再記載在立可白上。」觀之該簿冊以日期先後順序連續書寫，而
且各頁筆跡、墨色均有差異，及林惠伍原誤寫為「林慧伍」圈掉「慧」字之殘留
筆跡，暨「自行上岸」四字原有誤繕，直接以利可白塗抹重寫之情，與通常私造
或變造文書證據上筆跡前後一致，關鍵文書記載完美無缺之情況，顯然有違，是
該簿冊上應無意圖卸責而刻意竄改之疑慮，其記載堪信為真實。何況，證人周榮
源亦結稱：「正在視察的時候，陳國忠進來告訴我說：有人在水裡面，記者長鏡
頭才轉到有人車困住的地方，才發現林惠伍已經下車涉水往北邊走，呂淑惠還在
車裡，當時我就用修理廠內的市內電話打一一九，從打電話到消防車到現場，大
約幾分鐘的時間，我當時沒有看時間，但因為很緊急感覺上很久，故我有再打第
二通電話，他們說已經出發了，但是第一台消防車到現場之前，呂淑惠已經流走
，消防隊員就馬上上船下水去找，我印象中是有二艘船下水去找，找到下午很晚
才收隊」等語，核亦與黃基峰所述及災害登記簿記載吻合，益證虎尾消防分隊自
接獲一一九求救電話至第一部水箱車抵達現場時間僅有五分鐘，第二部水箱車拖
動救生艇，配備較多，屬連結車性質，故稍遲抵達現場，顯無延誤救災時效情事
。至於，該災害登記簿係將「時間欄」與「出動人車欄」分別記載，出動人車意
指該次救災全部出動之車輛人員，非指人員、車輛之出動時間即該人車表格直式
正上方所載時間，故該登記簿時間欄內「返隊」下載「七月三十日十六時三十分
」，即指「七月三十日十六時三十分返隊」，非指七月三十日十六時三十分始出
動該時間左下方記載之「橡皮艇二艘」，原告就此有關論述，應有誤解，併此敘
明。
㈡次查，事發當日上午雲林縣二崙鄉濁水溪河床另有二名名眾被洪水圍困，被告消
防局轄下二崙消防分隊因無拋繩槍等救災工具，即由其第二大隊大隊長於當日十
時四十五分率救災人員駕水箱車運送橡皮艇、拋繩槍等救災工具前往二崙鄉支援
救災，是虎尾消防分隊於當日十三時四十分接獲周榮源電話通案後，雖由該分隊
長黃基峰為前述救災行為，但原配置之橡皮艇、拋繩槍已在二崙鄉救援中，不克
在前述十三時四十五分與第一部水箱車同時抵達現場，惟第二大隊大隊長接獲本
案通報後，亦率員攜帶上述橡皮艇、拋繩槍等救災工具於同日十四時抵達現場加
入救援乙事，經被告消防局陳述甚明，原告對此亦不否認。按人之生命不分富貴
貧賤，固有相同之價值，但待救生命之事故發生時，當先救援已發生之事故，斷
無保留救援設備，以預防轄區內其他不可逆料人命意外事故之理。職是，第二大
隊以橡皮艇、拋繩槍於當日上午先赴二崙鄉支援濁水溪河床救災，第二大隊於下
午接獲通報後，於十四時返抵虎尾案發現場參與救災，依其有限配備及各地發生
水上災害之時間順序，已發揮其最大效用，難謂被告消防局在本件搶救災害行動
有故意、過失或怠於執行職務之行為。
七、綜上所述，案發地點附近虎尾溪北岸尚未設置堤防，自無「公有公共設施」設置
或管理欠缺之問題；被害人明知颱風來襲，案發地點地勢低窪，有多次淹水紀錄
，仍甘冒風險搶救農機，致淪為波臣，其死亡結果核與被告第五河川局是否怠於
設置堤防及被告雲林縣政府是否怠於設置警示標誌，無相當因果關係，被告第五
河川局以其預算規模及行政效益考量，未在案發地點虎尾溪北岸設置堤防，亦無
怠於執行職務情形；被告消防局所屬虎尾消防分隊及第二大隊查無延誤救災時效
，及疏未攜帶救援裝備之情事，原告依據㈠國家賠償法第三條第一項、第二條第
二項後段規定向被告雲林縣政府、第五河川局；㈡國家賠償法第二條第二項前段
規定向被告消防局，均請求國家賠償，請求其等連帶賠償損害，為無理由，應予
駁回。
八、原告之訴既經駁回，其假執行之聲請亦失所附麗，應一併駁回之。
九、兩造其餘攻擊防禦方法，經審酌後於判決結果無影響，無庸一一論列，併此敘明
。
十、據上論結，本件原告之訴為無理由，依民事訴訟法第七十八條，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十二 日 臺灣雲林地方法院民事第二庭
~B法 官 陳宏卿
右為正本係照原本作成