臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第五三九七號
原 告 甲○○
訴訟代理人 葉大殷律師
李元德律師
被 告 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年十一月十三日台財
訴字第０九一００四七三一二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係東雲股份有限公司（以下簡稱東雲公司）董事，被告機關以 其於九十年四月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票一０、二０二、０００股， 未依規定於股票轉讓前向被告機關申報，且亦未於股票轉讓後次月向所屬公司申 報，被告機關乃據以處罰鍰新臺幣（下同）三十八萬元。原告不服，向財政部提 起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：⒈原處分及訴願決定均撤銷。⒉訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。⒉訴訟費用由原告負擔。三、兩造之爭點：原告於系爭股票設質時已依證券交易法第二十五條第四項規定申報 ，應否再依同法第二十二條之二向被告機關申報？ ㈠原告主張之理由：
⒈查公開發行股票之公司，其董事持有之股票經設定質權者，出質人應即通知公司 ，公司應於其質權設定後五日內，將其出質情形向主管幾關申報並公告之，證券 交易法第二十五條第四項定有明文。而證券交易法第二十五條之立法意旨，在貫 徹證券交易法之資訊即時公開原則，使投資大眾及證期會能了解公司內部人持股 異動之情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己之利益從事不法交易，進一步 達到股權管理，健全證券市場機能，及保障投資大眾權益之目標，旨在落實資訊 公開之原則。又以股份有限公司之股票設質，係屬權利質權中證券質權之性質， 應依有價證券設質之方式辦理，從而，若質權人於債權已屆清償期，而未受清償 ，依民法第九百零一條準用同法第八百九十三條第一項規定，質權人自得依市價 變賣該設質之股票。由於質權人實行質權拍賣質物前，並無法律規定應通知出質 人，為免出質人未能事先掌握持有股票之變動情形而無法事先向主管機關申報， 影響資訊公開，證券交易法第二十五條乃規定於設質之初，出質人即應申報。出 質人若已依法於股票設質時向公司申報，其資訊公開之義務即已履行。因此，證 券交易法第二十二條之二「轉讓」之意義，應排除質權人設質股票而非由該持有
股票之董事自行轉讓之情形，方為合理，否則出質人已於股票設質時向公司申報 ，而於質權人處分設質股票時出質人未必能事先知悉之情形，即課予出質人於質 權人處分、轉讓前事先向主管機關申報之義務，而於出質人未事先申報時即課處 其罰鍰，並藉此達管理證券交易之行政目的，顯已違反行政法上「禁止過分之原 則」，其屬違法不當，甚為灼然。
⒉九十年四月間，因原告積欠訴外人吳世澤之貸款未清償，致吳世澤於集中交易市 場將前開設質股票變賣受償，系爭股票既係由吳世澤變賣、轉讓而非由原告為之 ，原告根本無轉讓系爭股票之行為，依證券交易法第二十二條之二之規定規範意 旨，於此情形自無事先申報規定之適用，原告既無違反證券交易法第二十二條之 二之情形，被告機關即不應依該法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九 條之規定處罰原告。
⒊系爭股票係由質權人行使質權而處分轉讓，質權人處分設質股票之時點、方式及 對象，未必遵循前開證券交易法第二十二條之二第一項之規定為之，前開規定對 於質權人並無拘束力，出質人縱有可能知悉所提供之擔保品不足，而遭質權人處 分出質股票，然質權人究竟何時、如何將處分設質股票，出質人實無法掌握，亦 無從干預，又如何可能事先向主管機關申報？且出質人縱事先向主管機關申報， 但事後質權人未依規定依前開條文所規定之時間限制內處分，或質權人處分之方 式及轉讓之相對人未符前開條文之限制時，出質人是否亦屬違反證券交易法第二 十二條之二之規定而應受罰鍰處分？何以出質人應就其所無法掌握之他人行為， 擔負遭受行政罰之危險？被告機關單純以目前民法上質物拍賣仍以出質人為出賣 人乙節，即理所當然認為出質人於設質股票遭質權人處分時，亦應負證券交易法 第二十二條之二第一項出賣人事先向主管機關申報之行政法上義務，完全未考量 前述事物之性質，如此解釋證券交易法第二十二條之二第一項規定，顯已違反法 律解釋應「合乎事理」之原則。
⒋縱認證券交易法第二十二條之二「轉讓」之意義，包括質權人處分設質股票而非 由該持有股票之股東自行轉讓之情形，原告就未事先向被告機關申報，或事後未 於持股異動次月向所屬公司申報，亦無任何故意、過失可言：按人民違反法律上 之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以故意為必要，仍須以過 失為其責任條件，本件依借貸契約書可知，債權人吳世澤於原告未依約履行時， 得無需催告，逕行出售系爭股票以清償貸款，吳世澤無論於變賣系爭股票前、後 ，均未通知原告，原告根本不知該設質股票係於何時、分別以何數量變賣。原告 既未能於事先、事後知悉系爭股票之變賣，自無從依證券交易法第二十二條之二 之規定，向被告機關事先申報，且亦無法於股票遭變賣後，依同法第二十五條第 二項規定，向所屬公司申報異動情形，從而，縱未於事先或事後申報，亦無任何 故意、過失可言，原告即不應受罰鍰之處分。 ㈡被告主張之理由：
⒈查本件原告係同時違反證券交易法第二十二條之二及第二十五條第二項申報之規 定，按質權之執行，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民 法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之， 該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用
以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件原告既為 出質人，依法即為出賣人，其於九十年四月份在集中交易市場轉讓所屬公司股票 一０、二０二仟股，未依規定於股票轉讓前及轉讓後之次月向本會申報其持股， 本會乃以其違反證券交易法第二十二條之二、第二十五條及第一百七十八條第一 項第一款規定，處以原告罰鍰三十八萬元，於法洵無不合。 ⒉次查證券交易法第二十二條之二第一項規定應向本會辦理事前申報之申報義務主 體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，然股票設質人仍為所有 人，且依前述民法第八百九十三條規定，質權機構賣得之價金係用以清償出質人 之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人，出質人不得因其股票設質， 而可豁免其對該股票持有之一切責任。故持股轉讓之實質意涵，係指公開發行公 司內部人於轉讓所屬公司股票前，須先行向本會申報，乃針對公司內部人對所持 有之股票所有權變動（移轉）時，透過事前資訊揭露的方式，達到實質管理的目 的；然持股設質之內涵則不同，由於內部人將所持有之股票提供予金融機構設定 質權取得資金，屬於擔保物權之內容，則悉依民法、公司法等之規定辦理，即證 券交易法第二十五條第四項，僅係本於資訊公開原則，課賦內部人應將其設、解 質情形向本會申報及公告，與證券交易法第二十二條之二所規範之申報事項實有 不同，所有權並未因質權之設定而改變。至於證券交易法第二十五條第二項規定 之內部人取得或轉讓所屬公司股票後，須於次月五日以前申報其「變動」情形， 立法目的在於貫徹資訊即時公開原則，使本會及投資大眾能瞭解公司內部人持股 異動情形，並藉以監督，以避免各該人員為自己利益從事不法交易；由於持股轉 讓與持股設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同；再者 ，持股轉讓事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前揭 露義務並不因已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。 ⒊原告指稱「本案債權人於變賣系爭股票前、後，均未通知原告，原告根本不知該 設質股票係於何時，分別以何數量變賣。」及「債權銀行有無通知原告，其通知 證明何在…。」乙節，鑒諸一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務， 而原告將其股票提供他人作為債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免 其財產遭到處分，而生損失。且本案設質之標的物為上市公司股票，其市價每日 均刊載於各大報紙，出質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價 值不足，將遭債權人處分之結果，再者本案質權人與出質人簽訂之借貸契約書中 明訂，擔保物若發生質押不足時，質權人得無須催告，逕行將保管之擔保物出售 用以清償借款，故原告未補足差額，事前應主動掌控其股票可能遭質權人處分之 資訊，依法即應向本會申報，其未申報縱非故意，亦核屬「按其情節應注意並能 注意而不注意」之顯有過失，自當受行政處分，實難諉稱其事先不知情，或非出 於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。 ⒋內部人違反證券交易法第二十二條之二或第二十五條，依同法第一百七十八條第 一項第一款規定，各應處罰十二萬元以上，六十萬元以下罰鍰，本案甲○○君於 九十年四月份在集中交易市場轉讓東雲公司股票，未依規定於先、後辦理申報違 反事實已臻明確，且違反股數高達一０、二０二、０００股，本會已統合考量前 開違法情節，包括違反股數、次數及對市場影響程度等因素，對原告處以罰鍰參
拾捌萬元，額度尚屬允當。
理 由
一、被告代表人原為朱兆銓，嗣變更為丁克華，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合 ，應予准許。
二、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總 額百分之十之股東（以下簡稱公司內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一 為之：(一)經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。(二) 依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日 起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超 過一萬股者，免予申報。(三)於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關 所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其 股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶 、未成年子女及利用他人名義持有者。」「公開發行股票公司之董事、監察人、 經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應於每月五日前將上月份持有 股數變動情形向公司申報；公司應於每月十五日以前，彙總向主管機關申報，必 要時主管機關得命令其公告之。」「第二十二條之二第三項之規定（即包含配偶 、未成年子女及利用他人名義持有之股票），於計算前二項持有股數時準用之。 」及「違反第廿二條之二第一項、第二項、第廿五條第一項、第二項．．．之規 定者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」，分別為證券交易法第二十二 條之二、第二十五條第二項、第三項及第一百七十八條第一項第一款所明定。次 按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於 故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規 定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不 能舉證證明自己無過失時，即應受罰…。」亦經司法院釋字第二百七十五號解釋 有案。
三、按質權之執行，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債 篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變 賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清 償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件原告既為出質 人，依法即為出賣人，其於九十年四月份在集中交易市場轉讓所屬東雲公司股票 一０、二０二、０００股，未依規定於股票轉讓前及轉讓後之次月向被告機關申 報其持股，被告機關乃以其違反證券交易法第二十二條之二、第二十五條及第一 百七十八條第一項第一款規定，處原告罰鍰新台幣三十八萬元，於法洵無不合。 次查證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告機關辦理事前申報之申報義 務主體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，然股票設質人仍為 所有人，且依前述民法第八百九十三條規定，質權人賣得之價金係用以清償出質 人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人，出質人不得因其股票設質 ，而可豁免其對該股票持有之一切責任。故持股轉讓之實質意涵，係指公開發行 公司內部人於轉讓所屬公司股票前，須先行向被告機關申報，乃針對公司內部人 對所持有之股票所有權變動（移轉）時，透過事前資訊揭露的方式，達到實質管
理的目的；然持股設質之內涵則不同，由於內部人將所持有之股票提供予他人設 定質權取得資金，屬於擔保物權之內容，故該設質股票之所有負擔仍在於出質人 ，所有權並未因質權之設定而改變。至於證券交易法第二十五條第二項規定之內 部人取得或轉讓所屬公司股票後，須於次月五日以前申報其「變動」情形，立法 目的在於貫徹資訊即時公開原則，使被告機關能瞭解公司內部人持股異動情形， 並藉以監督，以避免各該人員為自己利益從事不法交易；由於持股轉讓與持股設 質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同；再者，持股轉讓 事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前揭露義務及事 後持股變動申報並不因已辦理持股設質申報而得以免除。原告主張已依證券交易 法第二十五條第二項申報，資訊已公開，無需再依同法第二十二條之二第一項之 規定為申報云云，自非可採。
四、復查一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供他 人作為債務之擔保，自應主意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生 損失。且本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出 質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處 分之結果，本件質權人即訴外人吳世澤與出質人即原告簽訂之借貸契約書中明訂 ，擔保物若發生押質不足時，質權人得無需催告，逕行將保管之擔保物出售用以 清償借款，此有該契約書影本附卷可稽，惟此係原告與訴外人吳世澤間就擔保物 於何時出售及出售時是否須先催告之約定，尚難據此排除原告所有系爭股票出售 時之公法上義務。原告主張訴外人吳世澤於變賣系爭股票前、後，依契約之規定 ，不須通知原告，原告既未能於事先、事後知悉系爭股票之變賣情形，自無從依 證券交易法第二十二條之二之規定，向被告機關申報一事，仍難採信。五、本件原告係東雲公司董事，於九十年四月間在集中交易市場轉讓所屬公司股票一 ０、二０二、０００股，未依規定於股票轉讓前向被告機關申報，且亦未於股票 轉讓後次月向所屬公司申報，自有違反作為義務，被告機關斟酌前開違法情節， 包括違反股數、次數、及對市場影響程度等因素，於法定範圍內處以原告罰鍰三 十八萬元，並無不當，訴願決定遞予維持，亦無不合。原告訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，應依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如
法 官 侯東昇
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日
書記官 江金星
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