臺北高等行政法院判決
九十一年度訴字第四七○四號
原 告 網羿科技有限公司
代 表 人 甲○
被 告 臺北市政府衛生局
代 表 人 張 珩（局長）
訴訟代理人 乙○○
右當事人間因化粧品衛生管理條例事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年九月
十二日府訴字第○九一二○五五四八○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實：
㈠原告未經申請核准，於民國九十一年五月十三日在網站上（網址： http://shop.store.yahoo.com） 刊登「植物療髮思卡強效抗屑劑、三分鐘柔白 醒膚面膜」化粧品廣告，其內容載有產品名稱、照片、功能介紹並標示有產品價 格及訂購等事項，案經臺北縣衛生局查獲後，以九十一年六月十日北衛藥字第○ 九一○○一九八○一號函移請被告辦理。被告乃以九十一年六月十八日北市衛四 字第○九一四二八九四七○○號函移台北市南港區衛生所查明；經該所於九十一 年六月二十日訪談原告之代表人甲○並作成談話紀錄後，以九十一年六月二十四 日北市南衛三字第○九一六○二四○一○○號函檢附談話紀錄及相關資料移請被 告查處。
㈡經被告核認原告之廣告內容文字未申請衛生主管機關核准，違反化粧品衛生管理 條例第二十四條第二項規定，爰依同條例第三十條規定，以九十一年七月一日北 市衛四字第○九一四三一五九二○○號行政處分書，處以原告新臺幣（以下同） 一萬元罰鍰，並令其立即停止刊載。原告不服向台北市政府提起訴願遭駁回，原 告猶未甘服，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。三、兩造之主張：
甲、原告主張之理由：
㈠原告非化妝品廠商：以化妝品衛生管理條例前後條文核對觀察，主係在規範化妝 品輸入廠商與製造廠商之責任，則該條例第二十四條第二項所指之化妝品廠商， 應指上開輸入廠商與製造商而言，非指化妝品之販賣業者。況原告係在網站販賣 商品之網路科技型公司，化妝品僅為對外銷售商品中之一部份，如僅以有銷售化 妝品乙事，即遽認原告為化妝品廠商，酌於法條文義性之解釋，恐失妥適。
㈡涉案商品是否為該條例所規範之化妝品有值疑：查化妝品衛生管理條例第三條「 本條例所稱化粧品係指施於人體外部，以潤澤髮膚刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容 貌之物品；其範圍及種類由中央衛生主管機關公告之。」，次查行政院衛生署八 十年八月七日署藥字第九六三九四○號函公告內容對於化粧品之範圍及種類有所 列明，唯該公告之化粧品列有十五項種類，本案商品抗屑劑與面膜皆無法歸類為 其中任何乙項。再查諸上開處分內容，顯未對於本案商品應屬何項公告之化粧品 加以述明，遂認本案商品即為化粧品衛生管理條例規範之化粧品，則其處分之認 事用法，殊有違誤。
㈢本案商品非利用化粧品衛生管理條例第二十四條第一項所規定之傳播工具行銷： 按化粧品衛生管理條例第二十四條第一項所規定「化粧品不得於報紙、刊物、傳 單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或虛 偽誇大之廣告。」，故同條第二項所指之登載或宣播廣告應指係在該條第一項所 列舉之傳播工具上為登載或宣播廣告行為。然揆諸上開條例第二十四條所示之傳 播工具，統合其特徵皆為來自廣告主單方面訊息之傳輸，與網路世界本身其特徵 係在互動示訊息之交換有別，然本公司所使用之網路網際，其條例所指之「傳播 工具」是否包含網際網際是有商確之餘地，則上開條例第二十四條所指傳播行為 工具是否即包含網站之登載行為值商榷？網路之特性係依據雙向性訊息交換之傳 訊工具，若非消費者有心連結網站，則無法得知網路上之內容，故網際網路並非 任何不特定多數人得以知悉之宣傳工具，原處分未應於網路世界之特殊性，遂認 於網站上為登載行為即應交前揭條例之規範，委嫌可議。 ㈣本案是否存有「廣告」行為尚待釐清：查原告確有利用網站虛擬商品銷售本案商 品，唯僅於網頁上介紹該產品，令有意購買之人瞭解產品之性質，並於網站上下 單訂購，唯原處分卻逕將圖象與文字解讀為廣告，其認定事實顯屬有誤。按於網 路中從事買賣銷售，必將商品虛擬化，以網路世界為展售商場，再將虛擬商品展 示於該商場，才意購買者即於網路上下訂完成交易，唯該種虛擬商品之描繪行為 本與一般廣告行為不同，原告於網際網路刊登圖文雖載品名、成分、效用等資訊 ，僅為「商品陳列」，非「商品廣告」。
㈤憲法第十一條、第十五條與第一四八條明文保障人民之基本權利。查化粧品衛生 管理條例通觀全文，主要係在規範化旌品輸入商與製造商對於化粧品之安全與衛 生應負一定之責任。縱為避免化粧品廠商利用誇大不實廣告行為，藉以侵害消費 者權利，然於該條例第二十四條第一項已有規範，且於公平交易法亦有所規定， 已足於防治上開情事，委無須在該條第二項規定採取廣告文之核准審查之必要。 按上開條例第二十四條第二項之規定，不僅有侵害廣告著作之自由之虞，且對於 廠告之貨物行銷造成嚴重影響，同有侵害人民生存權與工作權之基本權利；況本 件原告之商品買賣係採網路虛擬販售，如網路所刊載之文字、圖畫動輒頻遭認定 為廣告，且須採取事前核准制度，則原告於貨物之流通自由，顯遭嚴重侵犯，故 上開條例第二十四條第二項之規定殊有違憲法第一四八條對於人民之保障。乙、被告主張之理由：
㈠本件原告未經申請核准即於網路（網址：http://shop.store.yahoo.com）刊登 「植物療髮思卡強效抗屑劑、三分鐘柔白醒膚面膜」化妝品廣告，案經台北縣政
府衛生局於九十一年五月十三日查獲，復經台北市南港區衛生所查證屬實在案， 查本案系爭違規商品其廣告內容刊登有，……去除頭皮屑…抑制皮屑牙孢增生， 可軟化角質，改善肌膚角質肥厚暗沈，…將老廢的角質去除，…用後皮膚白皙有 光澤肪，…等，及銷售金額、廠商電話……等等。皆符合化妝品衛生管理條例之 化妝品定義，按化妝品衛生管理條例第三條之規定「本條例所稱化妝品係指施於 人體外部，以潤澤髮膚刺激嗅覺，掩飾體臭或修飾容貌之物品；其範圍及種類由 中央衛生主管機關公告之。」另化妝品衛生管理條例第二十四條第二項所稱之「 化妝品廠商」係指化妝品之製造者和銷售者，即一般大眾所認知所謂「商人」即 是「製造者」及「買賣者」應無爭議才是，原告亦自稱係屬網路購物型之科技公 司，並在網路登載上述廣告銷售商品，原告未依化妝品衛生管理條例之規定事先 申請核准後始登載，事後卻辯稱非化妝品廠商，系爭產品非化妝品，網際網路非 廣告，及人民有著作及出版之自由等，即可免除罰責，並指責被告認事用法諸多 違誤，顯係卸責並曲解法條。
㈡原告在網路刊登商品資訊，以向不特定之多數人行銷產品之行為，即屬廣告行為 ，該產品既稱「植物療髮思卡強效抗屑劑、三分鐘柔白醒膚面膜」即屬行政院衛 生署公告之化妝品之範圍種類表之第一類之頭髮用之化妝品類及第七類之面霜乳 液類，如刊登廣告，其廣告內容理應於事前申請主管機關核准始得刊播廣告，原 告既有從事化妝品之買賣亦在網路登載廣告銷售，即應依化妝品衛生管理條例第 二十四條第二項之規定：「化妝品之廠商登載或宣播廣告時，應於事前將所有文 字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機構繳驗核准 之證明文件。」從而，本局依前揭規定，處以原告新臺幣一萬元罰鍰、違規廣告 應立即停止刊登，並無不合。
理 由
一、本件被告之代表人原為邱淑媞，自九十二年五月二十九日變更為張珩，是其聲明 承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按化粧品衛生管理條例第二十四條第一項所規定：「化粧品不得於報紙、刊物、 傳單、廣播、幻燈片、電影、電視及其他傳播工具登載或宣播猥褻、有傷風化或 虛偽誇大之廣告。」，第二項規定：「化妝品之廠商登載或宣播廣告時，應於事 前將所有文字、畫面或言詞，申請中央或直轄市衛生主管機關核准，並向傳播機 構繳驗核准之證明文件。」，第三十條規定：「違反第二十四條之規定者，處新 臺幣五萬元以下罰鍰；‧‧」。
三、本件係原告未經申請核准，於九十一年五月十三日在網站上（網址： http://shop.store.yahoo.com）刊登「植物療髮思卡強效抗屑劑、三分鐘柔白 醒膚面膜」化粧品廣告，其內容載有產品名稱、照片、功能介紹並標示有產品價 格及訂購等事項，被告認原告之廣告內容文字未申請衛生主管機關核准，違反化 粧品衛生管理條例第二十四條第二項規定，爰依同條例第三十條規定，處以原告 一萬元罰鍰，並令其立即停止刊載。原告不服，則主張其係網路購物型科技公司 ，並非化妝品廠商，涉案商品是否為化妝品衛生管理條例所規範之化妝品仍有質 疑，本案商品非利用化妝品衛生管理條例第二十四條第一項所規定之傳播工具行 銷，將網路作為通路運用，將商品以圖文方式陳列於網路商店供消費者訂購，實
非廣告性質云云，資為抗辯。
四、經查：
㈠原告未經申請核准，於九十一年五月十三日在網站上刊登「植物療髮思卡強效抗 屑劑、三分鐘柔白醒膚面膜」化粧品廣告，其內容載有產品名稱、照片、功能介 紹並標示有產品價格及訂購等事項，有臺北縣政府衛生局九十一年五月十三日廣 告監測查報單、爭廣告影本、台北市南港區衛生所九十一年六月二十日訪談原告 之代表人甲○之談話紀錄等影本各乙份在卷足憑，且為兩造所不爭執，洵堪認定 。
㈡化妝品衛生管理條例第二十四條第二項所稱之「化妝品廠商」，係指化妝品之製 造者和銷售者，即所謂「製造者」、「買入者」及「販賣者」而言；原告自稱係 屬網路購物型之科技公司，並在網路登載上述廣告銷售商品，自屬該條所謂化妝 品廠商。原告主張其係在網站販賣商品之網路科技型公司，化妝品僅為對外銷售 商品中之一部份，並非輸入或製造廠商，其並非該條例第二十四條第二項所稱之 「化妝品廠商」，容有誤解，自不足採。
㈢按網際網路為一新興電腦資訊行業，網路商店之性質即係提供業者或民眾刊登所 販售產品之相關資訊之管道，並使該等資訊藉由網際網路之功能使不特定人得上 網閱覽，達到招徠消費者購買之目的；目前國人使用網際網路相當普及，已係不 特定之多數人均得進入其內而知悉其內容，為傳播媒體一種；是以原告在網路刊 登商品資訊，以向不特定之多數人行銷產品之行為，即屬廣告行為。原告主張其 所使用之網路網際並非「傳播工具」乙節，尚難可信。系爭產品既稱「植物療髮 思卡強效抗屑劑、三分鐘柔白醒膚面膜」等語，即屬行政院衛生署公告之化妝品 之範圍種類表之第一類之頭髮用之化妝品類及第七類之面霜乳液類，如刊登廣告 ，即應依化妝品衛生管理條例第二十四條第二項之規定，其廣告內容應於事前申 請主管機關核准始得刊播廣告；然本件原告既有從事化妝品之買賣亦在網路登載 廣告銷售，卻未於事前申請主管機關核准即刊播廣告，從而被告以原告之廣告內 容文字未申請衛生主管機關核准，違反化粧品衛生管理條例第二十四條第二項規 定，依同條例第三十條規定，處以原告一萬元罰鍰，依法自無不合。至原處分書 中所謂「立即停止刊載」等語；雖化粧品衛生管理條例第三十條無此處罰規定， ，惟此乃行政主管機關基於行政指導所為之勸導行為，並無不法，併此敘明。五、綜上所述，原處分依法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告徒執前詞 ，聲請撤銷原處分及訴願決定，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭 小 康
法 官 林 金 本
法 官 黃 秋 鴻
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十 日 書 記 官 王 琍 瑩
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