臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四六九五號
原 告 綠葉實業有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 台北市政府衛生局
代 表 人 張珩（局長）
訴訟代理人 乙○○
右當事人間因食品衛生管理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年九月十二
日府訴字第○九一二○五五七九○一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告綠葉實業有限公司販售「果根綠茶」食品，於民國（下同）九十年十二月 六日在中央日報第二十四版及九十年十二月十九日在台灣日報第十三版刊登「果 根綠茶讓您輕鬆享ㄕㄡˋ擔心您體積過大嗎？您口中有異味嗎？想使排便順暢嗎 ？．．．享『ㄕㄡˋ』人生！玲瓏曲線，讓您魅力重現！」涉及誇大、易生誤解 詞句之食品廣告，經被告核認前開廣告有誇大不實、易生誤解之情形，以原告違 反食品衛生管理法第十九條第一項規定，乃依同法第三十二條第一項規定，以九 十一年五月六日北市衛七字第○九一四一九七三九○○號行政處分書，處以原告 新台幣（下同）十五萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起 行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查本件原告並未委託系爭報社刊登廣告，該二報社亦提不出原告委託之證據，本 件「果根綠茶」食品於市場上業已行銷十餘年，大部分報章雜誌皆有原告之廣告 存檔，廣告記者為充版面常擷取舊檔案資料者，亦不在少數。本件被告僅以系爭 中央日報記者郭承彬之片面之詞及行政院衛生署七十四年八月三十一日衛署食字 第五四七一九一號函示意旨：「．．．但依經驗法則，廠商如無提供資料，記者 應無法憑空捏造」云云，遽以認定原告有委託系爭報社刊登誇大不實之廣告，其 認事用法，顯有違誤。
㈡、另依行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告及 該署八十二年四月二十九日衛署食字第八二二五二一一號函釋意旨以觀，所謂廣 告詞誇大應係以文字及其同義辭為標準，查本件系爭廣告僅謂：「果根綠茶讓您 輕鬆享ㄕㄡˋ擔心您體積過大嗎？您口中有異味嗎？想使排便順暢嗎？．．．享 『ㄕㄡˋ』人生！玲瓏曲線，讓您魅力重現！」云云，並無任何誇大之處，且前 揭廣告內容亦曾交予被告所屬人員檢查，並無任何不當之處，被告今異其標準處 罰原告，並不合理。
㈢、末查，關於食品廣告涉及虛偽、誇張或醫藥效能認定表之制定，衛生署曾於八十 二年四月二十九日訂定公佈，後因客觀環境的變遷，於八十八年予以修定，然業 者及報社對於何種廣告詞會遭受處罰，無從判斷，故被告應以輔導、監督之精神 來輔導業者，今被告逕自以原告前揭廣告有誇大不實、易生誤解之情形，以原告 違反食品衛生管理法第十九條第一項及第三十二條第一項等規定，處以十五萬元 罰鍰，即屬違誤。
二、被告主張之理由：
㈡、原告訴訟理由主張該廣告資料非來自原告所提供，係廣告記者為充版面擷取舊檔 案，自行收集資料云云。按行政院衛生署七十四年八月三十一日衛署食字第五四 七一九一號函示意旨略以：「廣告雖非食品廠商直接委託刊登，但依經驗法則， 廠商如無提供資料，記者應無法憑空捏造。」。查本件二則廣告，除排版略有不 同，違規內容完全相同，況中央日報社廣告中心郭承彬九十一年二月六日至被告 說明略以：「案內廣告的內容都是由綠葉實業有限公司提供，．．．可以看出來 本報刊登的內容都是由綠葉實業有限公司提供資料，絕不是我們自己創造的。我 們報社的廣告都要收費，如果未獲得業者的同意，刊登後收不到錢，我們業務要 自己負責，因此沒有業者的同意是不會登的。這個案子較為特殊，沒有委刊書是 因為綠葉實業的蔡先生，我們過去認識，所以沒有向他要委刊書。但是有報社九 十年十一月二十二日開的廣告費繳查及催收單證明廣告是要收費的．．．。」。 復查郭承彬當日所提供之佐證資料中有關「茶多酚，降低膽固醇」資料，於空白 處有署名邱麗妤之消費者致蔡總經理（即原告之訴訟代理人）之信函，此屬私人 信函如非原告提供，郭承彬如何取得？由前述可證該等資料確實由原告提供。系 爭廣告刊載於對外發行之報紙，且內容中明確刊載公司名稱、信箱號碼、及聯絡 電話等，宣傳販售之目的至為明確，且廣告內容業已經行政院衛生署認定確實違 反食品衛生管理法之規定，至於是否有委刊證明、何時開立收費單或何時收費， 並不足以否定原告違規之事實。
㈢、又查，取締違規食品廣告所依據之「食品廣告標示違規詞句涉及虛偽、誇張或醫 藥效能之認定表係經行政院衛生署以八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三 七七三五號公告施行，其中對於涉及誇張易生誤解之認定至為明確，且廣告係以 整體表現認定，原告豈可設限於文字及其同義詞。原告復將行政院衛生署八十二 年四月二十九日衛署食字第八二二五二一一號公告與八十八年七月三十一日衛署 食字第八八○三七七三五號公告相提比較，明顯不當，本件仍應以最新之函示為 準，方符法制。
㈣、末按原告訴稱：「該內容過去廣告時亦曾交予衛生局人員檢查並無不當之處，何
以現今相同的內容但換了人做卻會受罰」云云。查食品廣告係採事後管理，亦及 業者必須對刊登之廣告自我約束，衛生機關依食品衛生管理法之規定，並未對業 者刊登之廣告內容事先審核，業者亦不需經衛生機關審核後始可刊登，是以原告 所稱交予被告所屬人員檢查並無不當之說，殊不可採。況查，原告因刊登果根綠 茶廣告屢經被告多次查處，有被告八十七年十二月二十九日北市衛七字第八七二 六七六七二號、台北市政府九十年五月二十五日府衛七字第九○○五七一四七○ ○號、九十年六月二十日府衛七字第九○○七○一三八○○號、被告九十一年一 月十一日北市衛七字第○九一四○○三六九○○號、九十一年五月六日北市衛七 字第○九一四一四一九七○○號等處分書處分在案可稽。本次裁罰亦因被告因「 果根綠茶」廣告違反食品衛生管理法第十九條第一項之規定已達三次以上，依據 台北市政府九十年六月二十六日府衛秘字第九○○六三六○七○○號公告修正處 理違反各項醫療衛生法規通依裁罰基準之規定處被告十五萬元罰鍰，自屬有據。 理 由
一、按食品衛生管理法第十九條第一項規定：「對於食品、食品添加物或食品用洗潔 劑所為之標示、宣傳或廣告，不得有不實、誇張或易生誤解之情形。」第三十二 條第一項規定：「違反第十九條第一項規定者，處新臺幣三萬元以上十五萬元以 下罰鍰，違反同條第二項規定者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰；一 年內再次違反者，並得廢止其營業或工廠登記證照；對其違規廣告，並得按次連 續處罰至其停止刊播為止。」
二、行政院衛生署八十八年七月三十一日衛署食字第八八○三七七三五號公告：「食 品廣告標示詞句涉及虛偽、誇張或醫藥效能之認定表．．．二、詞句未涉及醫藥 效能但涉及虛偽誇張或易生誤解：㈠涉及生理功能者：例句：增強抵抗力。強化 細胞功能、增智、補腦、增強記憶力、改善體質、解酒、清除自由基、排毒素、 分解有害物質。㈡未涉及中藥材效能而涉及五官臟器者．．．㈢涉及改變身體外 觀者：例句：豐胸、預防改善乳房下垂、減肥、塑身、增高：：：。」三、經查，原告綠葉實業有限公司販售「果根綠茶」食品，於九十年十二月六日在中 央日報第二十四版及九十年十二月十九日在台灣日報第十三版刊登「果根綠茶讓 您輕鬆享ㄕㄡˋ擔心您體積過大嗎？您口中有異味嗎？想使排便順暢嗎？．．． 享『ㄕㄡˋ』人生！玲瓏曲線，讓您魅力重現！」涉及誇大、易生誤解詞句之食 品廣告，經被告核認前開廣告有誇大不實、易生誤解之情形，以原告違反食品衛 生管理法第十九條第一項規定，乃依同法第三十二條第一項規定，以九十一年五 月六日北市衛七字第○九一四一九七三九○○號行政處分書，處以原告十五萬元 罰鍰。
四、原告不服，循序提起本件行政訴訟，主張：本件原告並未委託系爭報社刊登廣告 ，本件「果根綠茶」食品於市場上業已行銷十餘年，大部分報章雜誌皆有原告之 廣告存檔，廣告記者為充版面常擷取舊檔案資料者，亦不在少數。本件被告僅以 系爭中央日報記者郭承彬之片面之詞及行政院衛生署七十四年八月三十一日衛署 食字第五四七一九一號函示意旨，遽以認定原告有委託系爭報社刊登誇大不實之 廣告，其認事用法，顯有違誤云云。
五、本院判斷如下：
㈠、查九十年十二月六日中央日報第二十四版刊登原告公司販售之產品果根綠茶誇大 不實易生誤解之廣告，有行政院衛生署九十一年一月八日衛署食字第○九一○○ 一二八四二號函、桃園縣衛生局九十年十二月三十一日九○桃衛食字第三九○三 號函、台北市南港區衛生所九十一年一月二十三日北市南衛二字第○九一六○○ 二四七○○號及九十一年二月十八日北市南衛二字第○九一六○○五五七○○號 函附調查原告之代表人甲○○而製作之談話調查紀錄，及被告於九十一年二月六 日約談中央日報社郭承彬製作之調查紀錄附卷可稽。又系爭廣告內容亦為行政院 衛生署以九十一年一月八日衛署食字第○九一○○一二八四二號函釋，認定整體 表現涉及誇大或易生誤解，是以原告違規之事實足堪認定。㈡、中央日報社廣告中心郭承彬九十一年二月六日至被告說明略以：「案內廣告的內 容都是由綠葉實業有限公司提供，．．．可以看出來本報刊登的內容都是由綠葉 實業有限公司提供資料，絕不是我們自己創造的。我們報社的廣告都要收費，如 果未獲得業者的同意，刊登後收不到錢，我們業務要自己負責，因此沒有業者的 同意是不會登的。這個案子較為特殊，沒有委刊書是因為綠葉實業的蔡先生，我 們過去認識，所以沒有向他要委刊書。但是有報社九十年十一月二十二日開的廣 告費繳查及催收單證明廣告是要收費的．．．。」。復查郭承彬當日所提供之佐 證資料中有關「茶多酚，降低膽固醇」資料，於空白處有署名邱麗妤之消費者致 蔡總經理（即原告之訴訟代理人）之信函，此屬私人信函如非原告提供，郭承彬 如何取得？由前述可證該等資料確實由原告提供。系爭廣告刊載於對外發行之報 紙，且內容中明確刊載公司名稱、信箱號碼、及聯絡電話等，宣傳販售之目的至 為明確，且廣告內容業已經行政院衛生署認定確實違反食品衛生管理法之規定， 原告否認有委刊行為，殊不足採。
㈢、另查，原告因刊登果根綠茶廣告屢經被告多次查處，有被告八十七年十二月二十 九日北市衛七字第八七二六七六七二號、台北市政府九十年五月二十五日府衛七 字第九○○五七一四七○○號、九十年六月二十日府衛七字第九○○七○一三八 ○○號、被告九十一年一月十一日北市衛七字第○九一四○○三六九○○號、九 十一年五月六日北市衛七字第○九一四一四一九七○○號等處分書處分在案可稽 。本次裁罰亦因被告因「果根綠茶」廣告違反食品衛生管理法第十九條第一項之 規定已達三次以上，依據台北市政府九十年六月二十六日府衛秘字第九○○六三 六○七○○號公告修正處理違反各項醫療衛生法規通依裁罰基準之規定處被告十 五萬元罰鍰，自屬有據。
㈣、按行政機關認定事實所依憑之證據，係採論理及經驗法則（亦稱自由心證主義， 以別於法定證據方法；行政程序法第四十三條規定）是以任何證據，只要具有證 據力，均可採用，並無限制，故不能以行政規則限制認定事實的證據方法，此即 所謂「證據方法不受限制原則」，最高行政法院八十二年七月庭長評事聯席會議 就採此立場，可供參考。是以行政院衛生署七十四年八月三十一日衛署食字第五 四七一九一號函示意旨略以：「廣告雖非食品廠商直接委託刊登，但依經驗法則 ，廠商如無提供資料，記者應無法憑空捏造。」若衛生署就上開情事，認為合乎 經驗法則之意見，固有其可取之處，但究不能因此限制證據方法就待證事實之證 明力。經查關於九十年十二月十九日在台灣日報第十三版之廣告，原告向台灣日
報函查，並無任何資料留存，有台灣日報回函附於原處分卷，此外亦無任何委刊 單或記者之證詞，本件原告既有多次委刊，則原告主張其留有廣告存檔，廣告記 者為充版面擷取舊檔案資料作為內容，亦不無可能，此外被告又未能舉證原告確 有委刊九十年十二月十九日在台灣日報廣告，則被告徒引上開函釋及以本件二則 廣告，除排版略有不同，違規內容完全相同等情，即認定原告有為九十年十二月 十九日在台灣日報第十三版之廣告，自難採認，本件原告此部分之行為，應予剔 除。惟剔除該部分，原告仍應受罰，自不影響本件判決之結果，附此敘明。六、從而，被告依首揭規定，處原告新台幣十五萬元罰鍰，並無不合。訴願決定遞予 駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十四 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶
法 官 劉介中
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十四 日 書記官 黃明和
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