臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四○九九號
原 告 甲○○○
被 告 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十一年八月十二日台財訴
字第○九一○○二五一○三號（案號：第00000000號）及九十一年八月十六
日台財訴字第○九一○○一九三五八號（案號：第00000000號）訴願決定，
提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告係依證券交易法發行股票之中華工程股份有限公司（下稱中華工 程公司）法人董事威京開發投資股份有限公司（下稱威京公司）之負責人。威京 公司所設質之中華工程公司股票，分別於民國（下同）八十九年十一月份、九十 年一月、八月份及十月份遭債權人中興商業銀行等在集中交易市場轉讓股票一○ ○、○○○股及四、八○○、○○○股、三二、○○○股及一九四、○○○股， 且未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告以其違反證券交易法第二十二條之二 第一項規定，乃依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條規定，以 九十一年二月十八日（九一）台財證（三）字第○○一二四○號處分書（下稱原 處分）處原告罰鍰新台幣（下同）三十八萬元。又威京公司於九十年十一月及十 二月份亦遭債權人中興商業銀行等在集中交易市場轉讓股票八六、○○○股及一 五○、○○○股，亦未依規定於股票轉讓前向被告申報，被告並依前揭規定於九 十一年三月十四日以（九一）台財證（三）字第○○一六三四號處分書（下併稱 原處分）處原告罰鍰十八萬元。原告不服，分別提起訴願，嗣經財政部訴願決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告未於言詞辯論期日到場，依其起訴狀之聲明求為判決： ⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
三、兩造之爭點：
威京公司有無依證券交易法第二十二條之二之規定申報轉讓之義務？ ㈠原告主張之理由：
⒈上市股票質權之實行，無需出質人之同意，而係由質權人自行決定數量、價格 、時間及轉讓方式賣出設質股票，出質人無從干涉介入。
⑴依民法第八百七十八條、第八百九十三條、第八百九十五條及第九百零一條 規定，「權利質權人於質權已屆清償期，而未受清償者，得拍賣質物，就其 賣得價金而受清償；亦得與出質人訂立契約，取得質物之所有權或用拍賣以 外之方法處分質物」。因此，股票質權之實行，只要設質股票仍未達約定之 維持率，即屬約定債務已屆清償期而未受清償者，除質權人與出質人諦結契 約另行約定外，原則上質權人即得以「拍賣」方式處分質物，無需通知出質 人、亦無須出質人之同意，就能逕行處分設質股票。 ⑵上市股票設質後之「拍賣」方法及程序，參照司法院字第九八○號解釋與釋 字第五五號解釋，認為質權人實行其質權，得由質權人向法院登記拍賣質物 ，法院所為許可強制執行之裁定，為強制執行法第四條第六款所列之執行名 義；或由質權人依民法債篇施行法第二十八條規定，逕行自行拍賣質物，即 照市價變賣，但應經公證人、警察機關、商業團體或自治機關之證明。目前 就集中保管之上市股票設質，可分為現股設質及劃撥設質。現股設質部分， 依「公開發行公司股務處理準則」第二十四條及證券交易法第四十三條第三 、四項規定，股票設定質權，由出質人及質權人填具「質權設定通知書」並 於股票背書後送交公司辦理登記；以證券集中保管事業保管之有價證券為設 質標的者（即劃撥設質），係由集中保管事業將出質人、質權人姓名，設質 股數及孳息約定事項通知公司辦理登記。目前實務上多採劃撥設質，而依有 價證券集中保管帳簿作業辦法第三十條之一及之三規定，以集中保管之股票 設質交付，係由集中保管事業將設質股票如數撥入質權人之參加人（即證券 商）帳簿設質部分。股票質權實行時，如係由法院依強制執行程序辦理者， 由集中保管事業自質權人之證券商帳簿設質部分，撥入法院指定之拍賣專戶 或交付法院指定之人解交法院；如係由質權人自行領回或自行拍賣者，集中 保管事業係依質權人之證券商通知，自證券商帳簿設質部分撥出或依據拍賣 結果辦理帳簿劃撥。簡言之，集中保管上市股票設質後，即撥入質權人之證 券商帳簿設質部分，並係依據質權人通知而賣出，由集中保管公司依據拍賣 結果辦理帳簿劃撥。亦即股票設質後就由質權人保管，而質權之實行，係由 質權人自行決定數量、價格、時間及轉讓方式賣出設質股票，出質人無從干 涉或介入。
⒉證券交易法第二十二條之二，係規定內部人應於「事前」將其欲轉讓股票情形 陳報被告，而股票質權之實行，賣出價格、數量、時間及轉註方式皆由質權人 決定，非出質人所得預先事前提出申報，自無此條之適用。 ⑴依證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定：「公開發行公司之董事、 監察人、經理人或持有公司股份超過股份總額百分之十之大股東（即內部人 ），欲於集中交易市場或證券商營業處所轉讓所屬公司股票前，應依主管機 關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量之比例，於向主管機關申報之日起 三日後，始得在集中交易市場或證券商業處所為之。但每一交易日持讓股數 未超過一萬股者，免予申報」。依被告九十年五月三十日（九十）台財證㈢ 字第一二二四六五號函示：「證券交易法規定之『申報』，係公開發行公司 內部人於事前將其欲轉讓股票之情形陳報證期會以揭露有關資訊。」而依被
告九十年六月五日（九十）財證㈢字第○○一五八五號函示：「申報之轉讓 期間不得超過一個月，超過者應重行申報。」。又依被告所訂「公司內部人 預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」申報格式，申報時 需載明轉讓理由、轉讓股數、轉讓期間、預定採用方式；未於預定轉讓期間 轉讓完畢者，應於轉讓期間屆滿三日內，填具「公司內部人申報轉讓持股未 於期限內轉讓說明書」向被告說明。是以，依證券交易法規定及被告函示， 證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，必須：①內部人「自己欲 」轉讓股票；②內部人於「三日前」預知股票轉讓情形；③內部人預知「一 個月內」將轉讓股票；④未於期限轉讓完畢者，應於三日內說明理由；⑤轉 讓期間不得超過一個月，否則應重新申報。
⑵觀諸本件事實所述：①亞太銀行於八十九年十二月二十一日以存證信函表示 將逕予處分設質股票，但延到九十年一月三日當日方將設質股票賣出，說明 質權人實行質權支出股票時間乃自行決定，非威京公司所得預測。②中興銀 行雖於八十九年九月二十九日通知威京公司，但遲至一個半月以後十一月二 十一日方所斷頭賣出，即威京公司倘於通知後申報，亦將因超過一個月期間 未轉讓而申報無效，且威京公司就何以未於期限內轉讓理由為何，根本無從 說明。③另中興銀行於八十九年十一月二十一日起至九十年十二月十四日陸 續斷頭賣出部分設質股票，目前仍持有設質股票尚未賣出，則倘依被告之主 張，威京公司是否從八十九年九月二十九日受通知後，威京公司必須每一月 申報將轉讓持股，再說明未轉讓理由，直到中興銀行未來不確定之有一天全 部賣出為止？在在證明被告強人所難之不合理。是知，本件設質股票之實行 ，主導權在銀行，乃銀行主動斷頭賣出，係銀行自行決定數量、價格、時間 及轉讓方式，非威京公司或原告所得決定，自非內部人「自己欲」轉讓股票 情形；且質權實行本無須出質人同意，縱出質人曾受通知，出質人也無法於 三日前預知，更無法預知是否將於一個月內實行，亦無法說明未於期限轉讓 完畢之原因，是本件原告根本無從事前預為申報股票轉讓情形，自無證券交 易法第二十二條之二之適用。
⒊本件原處分違反依法行政原則，應予撤銷。 ⑴所謂依法行政原則，乃行政機關訂定法規命令與行政規則，實施行政指導， 或作成行政處分除須有法律授權外，並應受法律拘束，不得與相關法律相抵 觸，否則即屬違法，行政程序法第十條規定「行政機關行使裁量權，不得逾 越法定之裁量範圍，並應符合法規授權目的」，明揭斯旨。 ⑵如前所述，證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，依條文及證期 會函示，必須係內部人「自己欲」轉讓股票，而應於「三日前」將預計「一 個月內」轉讓股票情形，向證期會事前申報。惟查，被告僅以質權人將設質 股票賣出，仍係以出質人為擬制之出賣人，卻忽視質權之實行，係由質權人 自行主導決定賣出設質股票之數量、價格、時間及轉讓方式，並非出質人有 欲轉讓股票情形，且出質人根本無從事前知悉而預為申報，縱出質人曾受將 斷頭賣出通知，亦僅知道設質股票將可能被賣出，但對於究竟全部或一部賣 出？每日賣出股數為何？轉讓方式係採法院拍賣？亦或現股領回賣出或劃撥
賣出？根本無從預為知悉而事前申報，證明被告適用法律錯誤，違反依法行 政原則，本件應予撤銷。
⒋本件原告非因故意或過失而不履行申報，故應予撤銷。 ⑴依司法院釋字第二七五條解釋：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行 為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過失為其責任要件。 但應受處罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險 為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受 罰˙˙˙。」亦即本件之行政處罰當否，亦應視原告有無因故意或過失而違 反申報義務。
⑵按本件應無證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用餘地，不再贅文 。而如前揭所述，中興銀行雖於八十九年九月二十九日通知威京公司，但遲 至一個半月以後八十九年十一月二十一日方斷頭賣出，即威京公司倘於通知 後申報，亦將因超過一個月期間未轉讓而申報無效，且威京公司就何以未於 期限內轉讓理由為何，根本無從說明。均證明本件設質股票之實行，乃銀行 斷頭賣出，主導權在銀行，並非內部人自己欲轉讓股票情形，原告無從事前 申報自無故意過失可言。至於證期會所稱「出質人自應知設質股票之擔保價 值是否適足，以免財產遭處分，未為處理，難謂無過失」云云，實屬事實及 論理錯誤。爰出質人因股價下跌無法維持約定適足維持率，質權人據以實行 質權，將設質股票斷頭賣出，乃法定之債權擔保物權實行方式，出質人無能 力維持約定適足維持率義務，與事前申報轉讓義務，二者法律性質及依據皆 不同，且未維持約定適足維持率本無過失可言，何來所謂遭斷頭賣出即有過 失可言？又證券交易法第二十二條之二第一項第二款之適用，是指內部人欲 轉讓股票應事前申報，但本件係質權人依相關法令實行質權保障債權，並非 出質人欲轉讓股票而得事前申報，被告將原告維持設質股票之擔保價值與應 預先申報義務混為一談，認為威京公司有維持股票適足維持率義務，未能維 持即有過失，從而，逕認原告即屬因故意過失未依證券交易法第二十二條之 二第一項第二款事前申報，實屬事實認定錯誤，論理無據，應予撤銷。 ㈡被告主張之理由：
⒈按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份 總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機 關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持 有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集 中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者， 免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之 特定人為之。」「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰 鍰：一、違反第二十二條之二第一項、第二項、第二十五條第一項、第二項˙ ˙˙之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其行為 之負責人。」分別為行為時證券交易法第二十二條之二、第一百七十八條第一 項第一款及第一百七十九條所明定。另「人民違反法律上之義務而應受行政罰 之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條
件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或 危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應 受處罰˙˙˙。」復為司法院釋字第二七五號解釋有案。 ⒉本件原告係中華工程公司法人董事長威京公司之負責人，被告以威京公司於八 十九年十一月至九十年十月間及九十年十一月、十二月間所設質之中華工程公 司股票分別遭債權人中興商業銀行等在集中交易市場處分計五、一二六、○○ ○股及二三六、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，違反證券交易 法第二十二條之二第一項第二款規定，乃依同法第一百八十七條第一項第一款 及第一百七十九條規定，分別處以罰鍰三八○、○○○及一八○、○○○元， 並無不妥。
⒊按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且 依民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式 為之，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得 價金係用以清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本 案原告所負責之威京公司既為出質人，依法即為出賣人。次查證券交易法第二 十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立 法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕 消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之其立法 上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對自有財產之管理， 應注意其設質股票之擔保價值如有不足，將遭債權人處分之結果，屬「按其情 節應注意並能注意而不注意」而顯有過失，依前揭大法官解釋，自當受行政處 分，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據 以免責。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條 準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第三百八十 五條第一項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、本件訴訟程序進行中，被告之代表人由朱兆銓變更為丁克華，此有行政院九十二 年二月十四日院授人力字第○九二○○五一八二三號函在卷可按，茲由新任代表 人聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
乙、實體方面：
一、原告起訴主張：威京公司係將系爭中華工程公司之股票設質於各金融機構，嗣陸 續遭斷頭賣出，並非原告或威京公司之意願，是無從得知何時轉讓、何時應為申 報，應無證券交易法第二十二條之二第二款規定之適用，自亦無該規定之違反之 可言云云。
二、被告則以：證券交易法第二十二條之二之規定旨在藉由資訊之事前揭露，以達交 易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不因股票已辦理持股設質而得以 免除，且查本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙， 原告基於對自有財產之管理，應注意其設質股票之擔保價值如有不足，將遭債權
人處分之結果，實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報 義務，據以免責等語置辯。
三、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總 額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核 准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間 及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市 場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。 三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。 」「有左列情事之一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反： ：：第二十二條之二第一項：：：之規定者。」及「法人違反本法之規定者，依 本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」證券交易法第二十二條之二、第一百 七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。四、本件兩造不爭之威京公司係中華工程公司之法人董事，原告則係威京公司之負責 人，系爭股票係設質於中興商業銀行、中興信託、亞太商業銀行、中國國際商業 銀行等公司，嗣分別遭上開公司以未維持約定適足維持率為由而逕予處分，於集 中交易市場賣出等情，此有上市公司基本資料查詢、存證信函、中華工程公司內 部人持股變動申報書等附卷可稽，堪信為真實。是本件之爭執，厥在於威京公司 有無依證券交易法第二十二條之二之規定申報轉讓之義務？五、經查：
㈠證券交易法第二十二條之二之規定，係於七十七年一月二十九日增訂公布，其第 一項之立法理由為「目前證券交易中最為人所詬病者，不外發行公司董事、監察 人或大股東參與股票之買賣，與藉上市轉讓股權，不但影響公司經營，損害投資 人權益，並破壞市場穩定，為健全證券市場發展，維持市場秩序，對發行公司董 事、監察人、經理人及持有公司股份超過股份總額百分之十之股東股票之轉讓， 有必要嚴加管理，於第一項分三款規定各該人員欲轉讓股票之方式。」，是該項 規定，旨在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平，而此一資訊事前揭露之 義務，不應因股票轉讓方式之不同而有例外。
㈡按金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依 民法債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之 ，該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係 用以清償出質人之債務，故金融機構為實行質權而出賣設質股票，對於出質人而 言，自生股票轉讓之效力，依前揭之說明，出質人仍有事前揭露資訊之作為義務 。
㈢再按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以 出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁 止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為 人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰˙˙˙。」司法院釋字第二七五號解 釋著有明文。本件原告不爭系爭中華工程公司股票於遭金融機構逕予處分前，均 有經各該金融機構以存證信函通知應於一定期間內補足股價之差額，以維持約定 適足維持率，此有存證信函附卷可按，且為原告所不爭，是原告於受通知時起即
有如不補足差額股票將轉讓之認識，詎原告應注意補足差額或為轉讓之申報，且 無何不能注意之情事，竟疏未注意，任令系爭股票遭出賣轉讓，其有過失甚明。 ㈣至被告關於申報之轉讓期間不得超過一個月，超過者應重行申報之函示，及訂定 「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書」申報格式 ，申報時需載明轉讓理由、轉讓股數、轉讓期間、預定採用方式；未於預定轉讓 期間轉讓完畢者，應於轉讓期間屆滿三日內，填具「公司內部人申報轉讓持股未 於期限內轉讓說明書」向被告說明等規定，對於設質股票遭實行質權之情形，並 無窒礙難行之處，蓋該申報轉讓之義務重在股票可能轉讓資訊之揭露。六、綜上所述，原告之主張，尚無可採，被告以威京公司違反證券交易法第二十二條 之二之規定，依同法第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條之規定，作 成原處分處罰其為行為之負責人即原告罰鍰三八○、○○○元及一八○、○○○ ，認事用法，並無違誤，訴願決定遞予維持，亦無不合，原告訴請撤銷訴願決定 及原處分，於法無據，應予駁回。
七、本件事證已臻明確，兩造其餘陳述於判決結果不生影響者，不予一一論述，附予 敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十一 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁
法 官 王 碧 芳
右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十一 日 法院書記官 鄭 聚 恩
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