臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第三六四號
原 告 祭祀公業李開河
代 表 人 甲○
訴訟代理人 張慶達律師
戊○○
被 告 臺中縣清水鎮公所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 黃興木律師
右當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺中縣政府中華民國九十二年三月二十日府訴
委字第○九二○七三○六一○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告前曾辦理李開河派下員名冊公告及財產清冊等公告事宜提出申請，經被告 臺中縣清水鎮公所以民國（以下同）九十年八月八日九十清鎮民字第一二八八四 號函否准所請。原告不服，提起訴願，前經台中縣政府於九十一年三月二十九日 以府訴委字第○九一○八二○六○○號訴願決定書決定，以被告並未依規定通知 原告補正，而諭知原處分撤銷，由被告查明後另為適法之處分。嗣後原告於九十 一年四月二十九日重行向被告提出申報書。經被告登記收件第七七五二號受理， 被告審查原告所附文件後，於九十一年五月二十二日以清鎮民字第○九一○○○ 九三九九號函請原告補正李開河直系親屬派下全員戶籍資料等共五項證明文件。 原告於九十一年六月七日以申覆書陳述其見解而未檢附任何證件資料，被告再於 同年七月五日以清鎮民字第○九一○○一○四五一號函知原告略以：應將自戶籍 登記設立開始實施後之戶籍資料全部登列，並於所附沿革中增列出資置產者姓名 ，及因所附土地登記簿內所有人為李開河未記載「祭祀公業」字樣，亦無檢附任 何原始資料可資證明，主體認定不易，依據內政部七十三年五月十日七三台內民 字第二二四四七八號函釋意旨，無法判斷為實質祭祀公業者，不宜比照祭祀公業 土地清理要點之規定受理公告。嗣原告再於同年七月十七日以申覆書僅檢附修改 後之沿革及再陳述其見解回覆被告，被告以本件有關原告所提出之「臺灣省土地 關係人繳驗憑證申報書」可否作為祭祀公業認定事實之依據，專案陳請台中縣政 府解釋，經台中縣政府以九十一年八月府民宗字第○九一二一八三二八○○號函 釋：「依據臺灣省祭祀公業土地清理辦法第二條規定：依本辦法清理之土地係指 土地登記簿以祭祀公業、公業、祖嘗、嘗、祖公蒸、百世祀業、公田、大公田、 公山等名義登記者，本件應依土地登記簿所記載為準。」，被告遂於同年九月三 日以清鎮民字第○九一○○一五八五○號函復原告，因原告未能依函釋期限補正 已超過三個月，並以原告不符規定而無法公告，乃檢還其原所附文件否准所請， 致原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
貳、兩造之陳述及爭點：
一、原告部分：
㈠聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡陳述：
⒈原告祭祀公業李開河之申報案依法檢附相關證件及合法理由如下： ⑴依據法務部「台灣民事習慣調查報告」記載：「祭祀公業者，係以祭祀祖先 為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自須有享祀人、設立人（或派下） 及獨立財產之存在。」原告申請案完全符合上開規定，有享祀人、設立人及 獨立財產之存在，祭祀公業李開河之牌位等祭祀物件長年祭祀、供奉在原告 甲○之家中足堪認定，有祭祀之事實，且有檢附相片為憑。 ⑵本件依法有附上「李氏族譜」，詳列享祀人李開河，係原告家族渡臺二世， 而設立人即本祭祀公業出資置產者李印，為家族渡臺四世。設立人與李開河 之間之關係就現有資料「李氏家譜」內容足以認定；依據內政部民國八十年 四月一日台（八○）內民字第九一四八五七號函：「‧‧‧申請人以家譜作 為舉證資料並述明理由，如經查其家譜確是歷代所傳，且與擬公告事項相符 ，可准其公告。」以上事實確足可認定。且以台灣省祭祀公業土地清理辦法 第五條規定：「‧‧‧得僅檢附現派下全員戶籍謄本或族譜，並應於派下全 員系統表內註明『如有遺漏或錯誤致他人受損害者，申報人願負法律責任』 ‧‧‧」原告依法照辦，完全合乎規定。
⑶原告祭祀公業李開河，雖在土地登記簿上未冠「祭祀公業」字樣，但政府規 定之認定祭祀公業四要件，即有祭祀之事實、有享祀人、有設立人及派下員 、有土地，原告完全符合，並有其他足資證明係祭祀公業性質之公文書作為 證據，證據齊全，依據內政部八十九年七月十一日台（八九）內中民字第八 九七三六五六號函針對原告案專案函釋，「循依祭祀公業案件申報清理，主 管（民政）機關自得予以受理。」本件完全符合規定。 ⑷本件已依據內政部七十五年十一月十三日台（七五）內地字第四五○三二三 號令修正之「祭祀公業土地清理要點」第二點條文所規定，檢具齊全申報祭 祀公業應檢具之文件，被告倘認為有審查設立人證明文件之需要，自可視個 案援用（由申報人附具切結書公告徵求異議）辦理。原告已檢附設立人李印 與李開河間之關係的佐證文件「家譜」、所有權狀、土地謄本，及兩份切結 書在案，完全符合內政部檢附應附全部證件之規定。 ⑸又內政部對原告案專案函示：本件土地目前土地登記簿謄本記載所有權人「 李開河」、管理者「李舉外壹名」，其所附所有權狀則記載共有關係為「共 同共有」，另原告檢具「台灣省土地關係人繳驗憑證申報書」內載有「公業 」、「派下人」、「派下人之關係」、「派下選定代申報」等字樣，按「派 下」應係祭祀公業特有之名詞，其土地關係記載為「共同共有」，又依其申 報書說明：「本祭祀公業係在台中縣清水鎮○○段，祭祀公業李開河牌位長 年祭祀、供奉於台中縣清水鎮○○里○○○路二四六號」，故本件依上開土 地相關資料所示，與祭祀公業「公同共有」近似，如查明認定具有祭祀公業 之事實，其循依祭祀公業案件申報處理，主管（民政）機關自得予以受理。
被告依法應予受理本件之申報。
⑹綜上述所言，本件土地「是否屬於祭祀公業」，已無疑義，證據齊全，是屬 於祭祀公業無訛！有佐證文件之家譜、土地所有權狀、台灣省土地關係人繳 驗憑證申報書等相關證明資料可資認定；並有符合政府規定認定祭祀公業四 要件之事實證據，又有內政部八十九年七月十一日台（八九）內中民字第八 九七三六五六號函針對原告申報案專案釋示「自得予以受理本件」的函令， 作為辦理本條之依據。
⒉被告機關不遵守內政部「關於人民申請祭祀公業公告資料，受理機關只做形式 上審查，不在實質上加以審查。」之規定，兩年來執意對原告申報案「實質審 查」；被告用以駁回原告申請案之理由與事實不符，原告依法辯駁如下： ⑴被告以原告祭祀公業申報案，日據台帳土地謄本上，列有土地管理者「李舉 、李泉」二位，而在訴願答辯理由上主張「李泉」也是原告祭祀公業李開河 之派下員，此與事實不符。依據佐證文件「李氏族譜」上，李開河之直系親 屬，並無「李泉」其人，如何主張沒有派下繼承權的「李泉」，也是派下員 呢？原告對以上之說法，早已在一、二年前申報本件時，即在派下全員繼承 系統表上列明：「另名日據大正年代之管理者李泉，其並非祭祀公業李開河 之派下員，僅只受託代為收租納稅之管理協助。」並依法令規定附有切結書 一份切結屬實；原告祭祀公業在大正年代僱用非派下員身分之「李泉」擔任 收租納稅之管理協助工作，完全符合法務部編印「台灣民事習慣調查報告」 第七三三頁：「‧‧‧但選任派下以外之人為管理人亦屬有效。」的民事習 慣，李泉並非原告之派下員屬實。
⑵被告以原告祭祀公業申報案卷內提供之三十五年間「台灣省土地關係人繳驗 憑證申報書」裡，有申報之「代理人」李惡、李心、丁○○等人之姓名，進 而主張：李惡等人也是祭祀公業李開河的派下員，此實在是非常離譜，且和 「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」不符；「代理人」顧名思 義，只是代理申報，怎會因而變成「權利人」的派下員呢？右列辦法第十條 ：「本辦法第五條之申請繳驗土地權利憑證，得由代理人為之，‧‧‧」， 及台灣省行政長官公署「所有土地權利人應依限向所在地土地整理處申報登 記公告」第八項：「所有權人，因故未能親為申報者，得託人代理，‧‧‧ 」，足以證明申報書上之代理人李惡、李心等人，僅係「代理人」，而非「 派下員」。而且，本件佐證文件之「李氏族譜」上，李開河之直系親屬，並 無李惡、李心、丁○○等其人，如何主張他們也是原告祭祀公業之派下員呢 ？
⑶至於被告所主張原告祭祀公業有兩筆土地在民國三十五年間申報時之保證書 ，其內有丙○○、李明月二人，其保證人身分與祭祀公業李開河之關係，填 寫為「派下」，因而主張該二人應為原告祭祀公業的派下員，此亦和事實不 符。依據「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」第五條：「‧‧ ‧前項各種證件全缺或遺失者，應申述理由，取具鄉鎮長或四鄰之保證書。 」光復後依照由行政院會議通過的上開辦法規定，保證人丙○○及李明月等 人並非當地的鄉鎮長身分，當然就是「四鄰」身分關係了，「四鄰」關係變
成「派下」關係，顯然當年地政機關繕寫有錯誤；可見該「派下」關係的記 載與事實及當年法令規定不符合，一定是誤繕所致。 ⑷「李氏家譜」係原告記載歷代家人傳承之家譜，確是歷代所傳，確與擬公告 事項相符，先祖一世李公圖漸開川闢地，是為渡台家人累積財富，而祭祀公 業土地是由四世李印為紀念二世李開河公所設立，兩件不同性質之事，族譜 內容非常清楚，竟被被告混為一談。被告以原告檢附之「李氏家譜」，其字 跡、手筆顯係出於同一人所為，來猜測「李氏家譜」並非「歷代所傳」，更 是依法無據；民間流傳之各姓氏家譜，如非手寫，即為印刷。所謂「歷代所 傳」，係指其內容與該氏家人之歷代傳承理應銜接，而非以一人或多人手筆 來判斷；若是印刷字跡的家譜，又將如何呢？原告此理由，顯不足採用。 ⒊按祭祀公業之申報，民政機關僅係代為公告，核准後發給之祭祀公業派下員名 冊等證明，並無確定私權之效力，此為內政部「祭祀公業土地清理要點」第八 點之規定；退步言之，案外右列人士是否屬於祭祀公業李開河之派下員，現並 無爭議情況，現在也尚無案外右列人士提出任何爭執，若有爭執，即屬私權之 爭執，自非被告之行政系統所得逕自認定。況且被告對原告和任何祭祀公業之 派下無認定之權（行政法院八十二年裁字第一四二三號裁定）；被告及台中縣 政府以「無認定祭祀公業派下之權利」的行政系統，在訴願決定書上，逕自認 定右列李惡等案外之人士為原告祭祀公業之派下員，且引為理由答辯及駁回原 告之訴願，被告在行政處分之外，又另生枝節，主觀逕自認定本件有「私權爭 執」；係屬無權之逕自認定，其無權之作為，已逾越其職權，與法不合。 ⒋被告機關認原告逾期不補正資料而駁回申報，顯係恣意專斷，權力濫用：按行 政行為禁止恣意專斷並禁止權力濫用。查被告於九十一年五月二十二日發文欲 原告補正之申報資料，其中除李開河創立時，適為清朝光緒年間，並無戶籍謄 本外，原告已附齊自戶籍設立開始 （民國前六年以後）之派下全員戶籍謄本； 況原告已提出沿革書，敘明創立年代、宗旨、出資置產者姓名、祭祀地點、歷 年管理與祭祀狀況，以及經過動態或演變事實，並附具切結書，族譜為據，斯 有原告於九十一年六月七日所提申覆書可稽。果爾，原告既已補正上述申報所 需戶籍資料，且以申覆書說明，再由派下員以切結書擔保文書之真實，實難謂 原告於被告機關通知之補正期間未補正資料，因之，被告遽以「逾期不補正」 為由，駁回申報，顯不合事實，亦係濫用補正裁量權。 ⒌被告已逸脫受理祭祀公業申報之形式審查範圍： ⑴按「受理機關只作形式上審查，不在實質上加以審查，並在公告加註：本公 告係依申報人之申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責」（參 內政部七十年五月二十二日內民字第二二四二四號函）；另「祭祀公業公告 時所謂形式上之審查者，係指就祭祀公業土地清理要點第二點之管理人或其 派下所推舉之代表身分證明，與原申請公告應附文件是否具齊，程式是否相 符而言。」參見內政部七十年八月十七日台內民字第三七○六七號函。 ⑵查本件派下員李聰等九人業已同意推舉派下甲○為申報人，符合祭祀公業土 地清理要點第二點第二項之規定，是依形式審查，甲○之申報人身分並無不 符。從而，被告辯稱：「原告之申請本即未具申請人資格」云云，容有誤會
。
⑶原告已依祭祀公業土地清理要點第二點第一項規定備齊（一）申請書（二） 沿革（三）派下全員系統表及現員名冊（四）土地清冊（五）派下全員戶籍 謄本（六）土地所有權狀影本或土地登記簿影印本等申報文件。被告形式審 查原告具齊之文件及程式相符合之下，即應依法准予原告之派下員名冊及財 產清冊公告。
⑷職是，原告所附之「台灣省土地關係繳驗憑證申報書」，參前內政部函令之 意旨，上述繳驗申報書並非祭祀公業申報應具文件，申言之，自非被告機關 得以形式審查範圍。基此，被告以台灣省土地關係人繳驗憑證申報書上記載 保證人「丙○○、李明月」或派下人之關係「李心」、代理人欄記載李惡、 李世、李其、丁○○等人臆斷尚有若干派下全員資料遺漏，顯已逾形式審查 文件之範圍。
⒍查原告提出之申報資料中「祭祀公業李開河沿革」，已載明「‧‧‧李舉於民 國二十八年六月五日死亡，即由其長子李其擔任管理人；李其於民國七十五年 十月十九日死亡，即由甲○擔任管理人迄今‧‧‧」等語；原告並提出戶籍證 明文件，以上，自足證明甲○係派下員之一，亦係現今之管理人，符合台灣省 祭祀公業土地清理辦法第五條規定。從而，被告囿以死亡之李舉為管理人，未 查明已死亡者焉能管理祭祀公業李開河之財產；且拒不承認甲○為合法之申報 人之公開事實，自無可取。
⒎被告並無證據否認原告提出之「祭祀公業李開河派下全員系統表」，則上開系 統表自屬真實；尤其被告對原告和任何祭祀公業之派下無認定之權，行政法院 八十二年裁字第一四二三號裁定著有實務見解可稽，蓋是否為派下員？祭祀公 業李開河之血脈子孫知之甚稔，派下如有爭議，容屬私權之確認問題，焉能由 代為公告派下名冊之被告機關認定，是被告以甲○之戶籍資料與祭祀公業李開 河二者無任何關聯，甲○無申報權云云，亦無可採。 ⒏被告提出七十八年一月十七日第五七八○號函謂「祭祀公業之申報其土地登記 應有『祭祀公業』字樣云云，惟查上開函釋後段認「‧‧‧如該筆土地非登記 為該公業所有者，而該公業又無其他財產‧‧‧該區公所自始即無權受理該公 業派下員‧‧‧」。準此，本件公業財產，其中二筆土地登記謄本載明「公業 李開河、管理者李舉」；且尚有四十五筆李開河之財產，依上函釋，被告機關 自應受理申報及公告。至於管理人相同，所有權人不同且未載有「祭祀公業」 名稱並非不可申報派下員名冊，如查明有成為祭祀公業之事實，自可申報。 ⒐原告所附之參考資料「台灣省土地關係人繳驗憑證申報書」及其所附之保證書 ，並非內政部「祭祀公業土地清理要點」內，祭祀公業申報之應具文件，被告 不應認定其上所載之申報代理人、保證人等亦為派下員。 ⑴民國三十六年三月二十五日呈奉行政院七八○次會議通過之「台灣省土地權 利憑證繳驗及換發權利書狀辦法」，土地總登記及換發權利書狀之「申請（ 申報）書」，除了填具該申報書（由所有權人或代理人自行填寫）之外，主 要尚須檢同：
一、前日本時代法院所發之不動產之登記濟證。二、前日本時代各州廳所發
關係該土地之謄本。三、最近三年內任何一年地租收據。按照該辦法第五條 ，填寫申報書及繳驗檢同相關之證件，才能辦理。 ⑵按右列提出申請後，該辦法第四條的辦理程序為：一、接收申請書及原權利 憑證文件。二、審查及發還原權利憑證。三、公告。四、編造土地登記簿並 換發權利書狀。因為當時全台灣省三萬多平方公里龐大之所有土地，及擁有 土地者為數有幾百萬人之多，但是該辦法的實施時間僅有八個月左右之期限 ，逾期申報土地，其土地即歸公有、國有，（詳見「台灣省民政廳施政報告 」），因而，所有權人或代理人，或保證人等，爭先恐後地在趕時間申報， 因而申報書填寫之過程及內容錯誤百出，錯填亂填之處，在所難免。 ⑶依據「台灣土地資料彙編第一輯光復初期土地之接收與處理第四○○頁」上 記載，二、地籍‧‧‧台人私有土地如保有以前合法之權狀圖籍『應繳驗參 考』‧‧‧」，由此可見，按照「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀 辦法」第四、五條的規定，而由當年之所有權人、申報代理人、申報保證人 等自行填寫之「台灣省土地關係人繳驗憑證申報書」，不僅內容錯誤不少， 其功能亦僅係「繳驗參考」而已，謹先述明。
⑷被告機關認為，台中縣大甲區○○鎮○○段一八六二之一四（應含一八六二 之一三在內）地號之台灣省土地關係人繳驗憑證申報書所附保證書中，記載 保證人「丙○○、李明月」，被保證人為「公業李開河」，保證人與被保證 人之關係為「派下」，形式上即可知悉此處之二名保證人，應亦係祭祀公業 李開河之派下員云云，此顯然太過武斷。蓋因依據「台灣省土地權利憑證繳 驗及換發權利書狀辦法」第五條後段之規定：「前項各種證件全失或遺失者 ，應申敘理由，取具鄉鎮長或四鄰之保證書。」足證出具保證書之保證人必 須是鄉鎮長或四鄰之關係，當年竟填寫錯誤為「派下」之關係，明顯違反具 保之規定，肯定是誤填、錯誤所致！
⑸被告機關又認為本件高美段一八六二之十三、一八六二之十四地號土地之台 灣省土地關係人繳驗憑證申報書中，記載所有權人為李開河公業，權利關係 人為李心，並於備註欄中就權利關係人與所有權人之關係，記載為「派下人 之關係」，所以認定李心亦為祭祀公業李開河之派下員云云，此也顯係武斷 所致。蓋因當年填寫申報書時係由申報者（若非所有權人祭祀公業李開河， 即係代理申報者）自行填寫，李心自行填寫其為「祭祀公業李開河」所有權 人之「權利關係人」，並記載為「派下員之關係」，並不必負舉證之責任， 或檢具任何證明其為派下員之證件。李心當年為協助上開土地耕作之人，其 自填為「權利關係人」及「派下人之關係」，是求自保，維持耕作之權利而 已。
⑹被告機關認為，其他數筆之台灣省土地關係人繳驗憑證申報書中，其代理人 欄內有記載李惡、李世、李其、丁○○等，其中僅李世、李其列於派下員系 統表，而未見李心、李惡、丁○○之名，其認定：縱李惡、丁○○非李印系 統之派下員，應亦係祭祀公業李開河之派下員云云，更是法理不通！因為上 開申報書之代理人，係依據「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權利書狀」第 十條規定擔任代理申報，並依據「所有土地權利人應依限向所在地土地整理
處申報登記公告」第八項之規定，代理申報而已，申報之代理人豈能無故地 變成派下員呢？證據何在？因為李世、李其二人，確為祭祀公業李開河之派 下員，故而列於派下員系統表；而李惡、丁○○並非由李印擔任設立人、購 置土地作為祭祀公業李開河公之組織「祭祀公業李開河」的派下員，故而不 列於派下員系統表，此法理甚明也！
⒑被告及台中縣政府對原告有利之證據及主張，皆不予採用，且在訴願答辯及駁 回之理由內，以原告未能遵照原行政處分機關之要求，提供李開河直系親屬之 戶籍資料（清朝咸豐、同治、光緒初年間）等不可能之任務，其無視原告具有 絕對正當之理由，其違反內政部「祭祀公業派下員名冊申報應備表件」之規定 ，硬要原告「無中生有」去檢附，明知其索取之物件係在台灣設立戶籍登記以 前，根本不能取得，依法也無須檢附之戶籍證件；明知其無權逕自認定原告祭 祀公業派下之權利，竟予逕自認定。原告具齊申報文件申請被告機關代為公告 祭祀公業李開河派下員名冊及財產清冊，被告自無不受理申報之理由；且被告 未公告徵求是否尚有派下員異議，逕介入私權之實質認定何人為派下員，何人 非派下員而駁回原告之申報案，顯未依法行政。故原處分及訴願決定就此認事 用法顯有違誤，應請撤銷。爰謹狀請鈞院鑒核，賜判如訴之聲明。二、被告部分：
㈠聲明：原告之訴駁回。
㈡陳述：
⒈按祭祀公業土地清理要點第七點規定：「民政機關單位受理祭祀公業申報後， 應就所附文件予以審理，其有不服者，應通知申報人於三十日內補正，逾期不 補正者，駁回其申報。」本件被告經審查申報人（即原告）申報所附之文件， 認有補正證明文件之必要，乃於九十一年五月廿二日發函要求原告補正，原告 雖有以申覆書陳明其見解，惟均未見其檢附被告所要求應補正之文件，復逾三 個月仍未補正，被告始於九十一年九月三日以清鎮民字第○九一○○一五八五 ○號函駁回其申請，並檢還其所附文件，係依法行政，程序上並無不當及違法 之處，合先敘明。
⒉原告略謂其就申請祭祀公業李開河派下員名冊公告、管理人變更登記以領取土 地徵收之補償費一案，已依法就「系爭土地是否屬於祭祀公業」一事，提出家 譜、土地所有權狀、台灣省土地關係人繳驗憑證、申報書等相關證明資料加以 佐證，且被告清水鎮公所依內政部之規定，應僅得就人民申請祭祀公業公告資 料作「形式之審查」，惟竟違反該規定逕為「實質上之審查」，而以原告之申 請未具法定證明文件予以駁回，該駁回之處分顯有違法之處云云，故提起本件 撤銷訴訟。
⒊按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市 或縣（市）政府民政機關（單位）為之。其土地分屬不同民政機關（單位）管 轄者，民政機關（單位）受理時應相互會知。（一）申請書。（二）沿革。（ 三）派下全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本 。（六）土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原 始規約者，免附。」祭祀公業土地清理要點第二點第一項定有明文。易言之，
就祭祀公業土地之申報，應由該土地之登記管理人為之，且應具備上開各款文 件，民政機關始得受理之。本件原告所檢附該土地最新之土地登記謄本中，記 載所有權人為「李開河」，管理者為「李舉外壹名」，可知，本件土地目前之 管理者乃「李舉外壹名」之人，惟此人究係何人，原告本應具證向主管機關釋 明之；若該「李舉外壹名」之人現仍存在，則本件祭祀公業土地之申報案件， 依法應由此人為之；若其已死亡或行方不明或拒不提出申報，則依祭祀公業土 地清理要點第二點第二項之規定，得由派下員過半數推舉派下員一人，加附推 舉書為之。準此，本件原告既非土地登記謄本內形式上記載之管理人，又未具 證說明原管理人有何不克申報之事由，而由派下員過半數推舉之，並檢附推舉 書，則原告之申請本即未具申請人資格，自形式上觀之已明。 ⒋原告指摘被告機關以其所附之參考資料「台灣省土地關係人繳驗憑證申報書」 之內容，認定案外人也是本件派下員，逾越被告機關應有之權限云云，然查原 告於八十九年五月五日為本件向被告機關提出之「申報書」上載稱：「‧‧‧ 申報人近幾個月擴大發現新證據，即土地個別在土地台帳資料、土地所有權狀 、台灣省土地關係人繳驗憑證申報書等公文書上載有『公業』、『共同共有』 、『派下員選任代申報』、『派下人之關係』等字樣‧‧‧」云云，不但將其 所附「憑證申報書」當為公文書，更以其上所載之「公業」、「共同共有」、 「派下員選定代申報」、「派下人之關係」等字樣為其主張系爭土地為祭祀公 業，屬於全體派下員公同共有之依據，準此，被告就「憑證申報書」做形式上 審查，即足認原告提出申報所附之文件資料有所疏漏不齊而命補正，並非據以 從實質上認定私權，灼然至明。
⒌次查，原告主張其就「本件土地是否屬於祭祀公業之財產」，已提出家譜、土 地所有權狀、台灣省土地關係人繳驗憑證申報書等資料加以佐證，並符合政府 規定認定祭祀公業四要件之事實證據，又有內政部八十九年七月十一日台（八 九）內中民字第八九七三六五六號函針對此件申報案專案釋示「自得予以受理 本件」的函令，作為辦理本件之依據，故被告機關依法應受理本件之申報。惟 查：
⑴法律明定申報時應檢具土地所有權狀影印本或土地登記簿影印本，乃為認定 申報人所申請辦理之土地係屬祭祀公業所有。另台灣省祭祀公業土地清理辦 法第二條亦規定：「依本辦法清理之土地，係指土地登記簿以祭祀公業、公 業、祖嘗、嘗、祖公烝、百世祀業公田、大公田、公山等名義登記。」易言 之，主管機關就有關祭祀公業財產之認定，均係依據土地登記簿或所有權狀 之形式記載判斷之。
⑵承上，自原告所提出之土地所有權狀及登記簿謄本暨被告查得之土地台帳資 料，其所有人均記載為李開河，並無可代表為祭祀公業財產之字樣，因難據 以認定其財產清冊中所列之土地究係祭祀公業抑或李開河之遺產，被告機關 曾就此疑點函告原告應補具其他證明文件以玆認定，嗣原告又補提「台灣省 土地關係人繳驗憑證申報書」，並表示其中部分土地登記謄本上有記載「公 業」、「派下」等字句，足以證明其為祭祀公業之財產等語，然因法律就「 台灣省土地關係人繳驗憑證申報書作為祭祀公業土地之證明」並無明文，故
被告就此亦曾行文向台中縣政府請釋，經府民宗字第○九一二一八三二八○ ○號函釋：「本件應依土地登記簿所記載為準」，換言之，台中縣政府認台 灣省土地關係人繳驗憑證申報書應不得取代土地登記簿，充作祭祀公業財產 之證明。徵此，原告所提出之申報書，並不足以認定原告檢附財產清冊上所 列之土地，即係祭祀公業之土地。
⑶原告主張：內政部對原告一案曾專函釋示：「本件土地目前土地登記簿謄本 記載所有權人為李開河，管理者為李舉外壹名，其所附土地所有權狀則記載 共有關係為『共同共有』，另申請人檢具台灣省土地關係人繳驗憑證申報書 內，載有『公業』、『派下人』、『派下人之關係』、『派下選定代申報』 等字樣，按『派下』應係祭祀公業特有之名詞，其土地關係記載為『共同共 有』，又依其申報書說明：『本祭祀公業係在台中縣清水鎮○○段，祭祀公 業李開河牌位長年祭祀供奉於台中縣清水鎮○○里○○○路二四六號』，故 本案依上開土地相關資料所示，與祭祀公業『公同共有』近似，如查明認定 具有祭祀公業之事實，其循依祭祀公業案件申報清理，主管機關自得予以受 理」，而謂被告機關依法應予受理。惟查上開函釋乃明白表示本件與祭祀公 業相似，如經主管機關查明並認定具有祭祀公業之事實，主管機關即得受理 ，而非謂內政部函令已自行認定本件件即係祭祀公業案件，昭然至明。稽此 ，原告據此逕謂被告機關依法應即受理，顯係對前揭函令之文義有所誤會， 不足為採。
⑷復查，台灣民事習慣調查報告記載「祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設 立之獨立財產也。故其設立自須有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之 存在。」是以有關祭祀公業之認定，得以其⒈是否為祭祀祖先而設立，⒉是 否有享祀人，⒊是否有設立人或派下，⒋是否有獨立財產之存在等四要件， 作為認定之依據。本件自原告檢附之沿革觀之，雖符合祭祀公業李開河乃「 為祭祀祖先而設立」、「享祀人為渡台二世李開河」「設立人為渡台四世李 印」等要件，惟就有無獨立財產之存在，據原告所提之土地登記簿謄本及台 灣省土地關係人繳驗憑證申報書等文件，均尚難認定該土地即為祭祀公業之 財產。且前揭祭祀公業李開河沿革中竟記載「設立人即出資置產者為本家族 渡台四世李印」，更令人不解其所具財產清冊上所列土地，究係祭祀公業李 開河之財產？或係李開河之遺產？抑或李印之遺產？所備文件之記載非矛盾 即不明確，自形式上觀之，實難認定系爭土地即為祭祀公業之財產。 ⑸次查李開河所有系爭土地四十多筆，一向由李心、李波、李締弁等三兄弟所 耕作，嗣由渠等之兒子李傳芳、丙○○、李傳藤、李傳壽、李傳勇等五兄弟 所耕作迄今，從未間斷，且均以實際所有權人之權利耕種，此據證人即耕種 人之一李傳芳到庭證稱「我做了五十幾年年的自耕農，我耕種的都是李開河 的土地，我父親遺留下來的，證明文件都是李開河，系爭土地四十多筆，所 有權狀有一些在我手上。」雖然名義上不是所有權人，實際上是所有權人， 系爭土地都是我們耕種，每個人耕種的部分都很清楚，我們五兄弟，其他兄 弟沒有耕種，都是我在耕種，不用繳交租金，所有權人是我們，李開河當然 是我們的祖先，丙○○是我哥哥，李明月已經過世，丁○○是我堂哥。」等
情證實在卷。再觀櫫卷附「憑證申報書」所載系爭一八六二∣一三、一四之 所有權人是李開河，權利關係人是李心，申報人亦是李心，備註欄載明「派 下人之關係」，益徵系爭土地確非祭祀公業，而是李開河個人所有，李開河 死後，由其子繼承，其子死後，由孫繼承，相傳而下，亦足認證人所言不虛 。
⑹依原告提出之「李氏族譜」前言所載，若系爭土地係祭祀公業，則享祀人應 是渡台一世李圖漸，設立人應是渡台二世李開河，渡台四世李印應僅是渡台 三世之繼承人，而渡台三世究為何些人，原告亦未提出戶籍謄本或其他文件 資料列舉之。再據上開「李氏族譜」所載三世獨子李暖、四世李暖之長子李 乳、次子李純、三子季煌、四子李印、五世李印之長子李舉、次子李燕、三 子竟漏寫其姓名、生死年月日等資料，足見其草率，其餘派下員，亦均未見 於族譜中列出，顯是有意掛漏。
⑺依據內政部八十年台內民字第九一四八五七號函釋「申請人以家譜作為舉證 資料並敘明理由，如經查其家譜確是『歷代相傳』，且與擬公告事項相符， 可准其公告。」換言之，原告所提之家譜應為「歷代相傳」，當不可能出自 同一人之筆跡，然觀諸原告所提出之家譜，依其字跡、手筆顯係出於同一人 所為，並非「歷代所傳」，與前開內政部函釋意旨不合，甚難據此認定其所 附之派下全員系統表為真實。次查原告原申報書及所附沿革稱：祭祀公業李 開河之設立人為其渡台四世李印，其所有財產亦為其所出資置產者云云，然 查依所附李氏族譜記載原係李氏族裔李公圖漸，經營發展，後經李開河秉持 父志闢荒、地務為主，售鹽為副，開川闢地。中年因喜浪跡天涯整片田園由 其四子李印經營（詳如李氏族譜），足見其所有公業財產並非為李印所出資 置產供為緬懷李開河之恩澤，供奉其牌位長年祭祀公用，洵堪認定，亦足認 系爭土地非祭祀公業。
⒍末查申報祭祀公業土地，管理人須檢具派下全員系統表、現員名冊及派下全員 戶籍謄本，本件原告雖提出戶籍謄本、族譜及系統表作為舉證資料，惟尚不足 認定即為完整之全員系統表，而不符祭祀公業土地清理要點之規定。 ⑴祭祀公業土地清理要點第二點已明文規定土地之管理人應檢具全員戶籍謄本 辦理申報，依同法第三條規定，此之派下全員戶籍謄本，係指自戶籍登記開 始實施後至申報時全體派下員之戶籍謄本，故原則上申報人本得僅提出自戶 籍開始實施後之戶籍謄本，以證明該祭祀公業派下之全體權利人。本件原告 亦以此為由，而僅檢附自戶籍設立開始（即民國前六年）的派下全員戶籍謄 本，亦即李印系統之所有派下員之戶籍謄本。至李印與李清河間之關係，則 有原告所提之「李氏家譜」為佐證，如此似應認定原告檢具之文件乃符合法 所明定之「派下全員戶籍謄本」之要件，惟竟自原告所附台灣省土地關係人 繳驗申報書上，赫然發現尚有原告所未列之派下員，始對原告所檢附之派下 全員系統表之完整性產生懷疑。
⑵承上，觀櫫原告檢具台中縣大甲區○○鎮○○段一八六二之一四號土地之台 灣省土地關係人繳驗憑證申報書所附保證書中，記載保證人「丙○○、李明 月」，被保證人為「公業李開河」，保證人與被保證人之關係為「派下」，
形式上即可知悉此處之二名保證人，應亦係祭祀公業李開河之派下員，惟原 告所附全體派下員之相關文件中，均未列此二人之資料，是以，原告依法檢 具之文件是否確係全體派下員之證明，已非無疑義！原告竟爰引三十六年三 月二十五日行政院七八○次會議通過之「台灣省土地權利憑證繳驗及換發權 利書狀辦法」第五條後段規定「前項各種證件全失或遺失者，應申敘理由， 取具鄉鎮長或四鄰之保證書」，而據以主張係當年填寫錯誤為「派下」之關 係云云，惟所附之「保證書」當經當時地政機關審核無誤後，始附為該公文 書即申報書之附件資料，益徵原告主張已自相矛盾。 ⑶次查原告檢具高美段一八六二之十三、一八六二之十四台灣省土地關係人繳 驗憑證申報書中，記載所有權人為李開河公業，權利關係人為李心，並於備 註中就權利關係人與所有權人之關係，記載為「派下人之關係」，則依此形 式上之記載，被告機關推測、判斷李心亦為祭祀公業李開河之派下員，自符 合論理法則。
⑷從原告提出之派下全員系統表及其所附之戶籍謄本，即知原告所附派下全員 系統表僅從李印之直系血親作成，而非以李開河直系血親作成派下全員系統 ，依法不合，派下全員系統表既有不實，其原告所附切結書當不可採。 ⑸其他數筆土地之台灣省土地關係人繳驗憑證申報書中，其代理人欄內有記載 李惡、李世、李其、丁○○等，並於備註中記載「管理李舉、李泉死亡，管 理未手續，暫時派下選定代申報」，其中僅李世、李其列於派下員系統表， 而未見李心、李惡、丁○○之名，則被告機關自得合理懷疑同樣於備註中如 此記載之四人，為何未全部列載於派下員系統表，而僅列載李世、李其，縱 李惡、丁○○非李印系統之派下員，應亦係祭祀公業李開河之派下員，惟自 原告檢附之派下員資料中，卻全然未見其名，顯見其所檢附之派下員資料， 並非完整之祭祀公業李開河派下員名冊。雖原告辯稱「李惡、李心、丁○○ 只是代理申報，並非權利人之派下員，且台灣省土地權利憑證繳驗及換發權 利書狀辦法第十條明定「本辦法第五條之申請繳驗土地權利憑證，得由代理 人為之」，及所有土地權利人應依限向所在地土地整理處申報登記公告第八 項之規定，均足以證明李惡等人僅係代理人，而非派下員」等語，而謂文件 並無缺漏；惟四人同樣係登記為代理人，且同樣記載「‧‧‧暫時派下選定 代申報」，為何僅就未提出證明資料之李惡等人辯稱渠等係代理人？甚就前 揭丙○○、李明月等二名保證人，更辯稱「其記載『派下關係』顯係當年地 政機關繕寫有錯誤」等語，換言之，對己有利之事項即謂其屬真實，而無法 舉證之事項，非謂「依法選定之代理人」即謂「繕寫有誤」，誠難免令人產 生原告係刻意遺漏、強辭飾情之懷疑。
⑹承上，同理，原告所附日據台帳土地謄本上，列有土地管理者「李舉、李泉 」二位，惟於派下全員系統表及家譜中僅有李舉之名而未見李泉，則李泉究 係原告遺漏或確非祭祀公業李開河之派下員，亦有賴原告舉證證明之。原告 起訴主張「‧‧‧依據李氏族譜，李開河之直系親屬並無李泉其人，‧‧‧ 且派下全員系統表上列明：管理者李泉其並非祭祀公業李開河之派下員，僅 只受託代為收租納稅之管理協助，‧‧‧並依法令規定附有切結書一份切結
屬實」等語，認此已足證李泉並非派下員。惟查原告所具李氏族譜，目視即 知為同一人所寫，並非歷代相傳，若原告有心遺漏，則撰寫時略過不列即可 ，稽此，前揭家譜實難作為客觀之認定依據。又所具派下全員系統表及切結 書均係李印系統下之派下員所立，渠等間就尚有無其他系統之派下員一事， 有相同之利害關係，實難謂無同謀、串證之可能，準此，原告所提證物均欠 缺客觀、中立，而有偏袒、隱匿之嫌，實難採為認定李泉非派下員之證明文 件，故其派下全員之相關文件應尚有未全之處，而負有補正之義務。 ⒎綜上，原告既未具證釋明其具申請人之資格，且所檢附之土地所有權狀等土 地登記資料未載明符合祭祀公業所有之字樣，又檢送之派下全員系統表、現 員名冊、派下全員戶籍謄本顯可疑為非全體派下員之資料，此自形式上觀之 即可明悉，被告亦一再要求原告應補正其他可資證明之文件，然均無法提出 ，是以被告機關依法予以駁回其申請，並無違誤之處。原告指稱被告機關不 遵守內政部「關於人民申請祭祀公業公告資料，受理機關只做形式上審查， 不在實質上加以審查。」之規定，惟本件被告機關依祭祀公業土地清理要點 第二點之規定，本即有審查申報人所檢附之文件是否齊全、合法之義務，而 綜觀被告機關所述不予受理之原因，均係因原告檢附之文件形式上記載有疑 義、缺漏不全，曾要求原告補正卻逾期未補正，始退還申請案件不予受理， 稽此，被告機關已盡其「依法行政」之義務，更未予以實質上之審查，準此 ，原告指述顯與事實不符，洵足確定。
理 由
一、按「祭祀公業土地之申報，由管理人檢具左列文件，向該土地所在地之直轄市或 縣（市）政府民政機關單位為之‧‧‧（一）申報書。（二）沿革。（三）派下 全員系統表及現員名冊。（四）土地清冊。（五）派下全員戶籍謄本。（六）土 地所有權狀影印本或土地登記簿影印本。（七）原始規約，但無原始規約者，免 附。祭祀公業如無管理人或管理人死亡，行方不明或拒不提出申報者，得由派下 員過半數推舉派下員一人，加附推舉書為之。」、「民政機關（單位）受理祭祀 公業申報後，應就其所附文件予以審查。其有不符者，應通知申報人於三十日內 補正，逾期不補正者，駁回其申報。」分別為祭祀公業土地清理要點第二點、第 七點第一項所明定。準此，人民申請祭祀公業之公告資料，受理機關依祭祀公業 土地清理要點等相關之規定，固僅需作形式審查，惟申報人所提出之資料仍須形 式上足以認定有祭祀公業存在，且其各項要件形式上觀之並無不符者始能准予公 告，如已發現不符者，依首揭該清理要點第七點之規定，經通知限期補正，逾期 不補正者，仍應駁回其申報。關於祭祀公業之要件，「按臺灣民事習慣調查報告 記載：『祭祀公業者，係以祭祀祖先為目的而設立之獨立財產也。故其設立，自 須有享祀人、設立人（或派下）及獨立財產之存在。』，是以有關認定是否為祭 祀公業，得以其（一）是否為祭祀祖先而設立。（二）是否有享祀人。（三）是 否有設立人或派下，（四）是否有獨立財產之存在，作為認定之依據，而由申報 人提具證明資料憑辦。又民政單位受理人民申請發給祭祀公業派下證明，所檢附 之資料，經查其土地是否屬於祭祀公業，因產權不明，主體認定不易，又無原始 資料可資證明者，可予退還，俟申報人（當事人）檢具足資證明文件後，再予受
理。」內政部八十一年十月六日台八一內民字第八一八九○○七號函釋甚明，且 為主管機關就其執掌公務所為職務上解釋，既與相關法令不相牴觸，本件自得援 用。
二、本件原告於九十一年四月二十九日向被告提出申報書附沿革、派下全員系統表等 文件，以祀公業李開河管理人李印、李舉業已亡故，為辦理管理人變更登記等， 請准予辦理公告，發給李開河派下員名冊（派下全員證明書）及財產清冊等情。 被告受理審查原告所附文件後，於九十一年五月二十二日以清鎮民字第○九一○ ○○九三九九號函請原告之代表人甲○於三十日內補正：㈠李開河直系親屬派下 全員戶籍資料、㈡李開河自清光緒年間創立時起至申報時止之祭祀事實相關資料 、㈢族譜中長子（李乳）之戶籍資料、㈣設立人李印與李開河相關之戶籍資料、 ㈤土地管理者李舉、李泉是否為派下員之說明及相關證明文件。逾期不補正者， 依規定駁回其申報。原告於九十一年六月七日以申覆書陳述其見解而未檢附任何 證件資料，被告再於同年七月五日以清鎮民字第○九一○○一○四五一號函知原 告略以：應將自戶籍登記設立開始實施後之戶籍資料全部登列，並於所附沿革中 增列出資置產者姓名，及因所附土地登記簿內所有人為李開河未記載「祭祀公業 」字樣，亦無檢附任何原始資料可資證明，主體認定不易，依據內政部七十三年 五月十日七三台內民字第二二四四七八號函釋意旨，無法判斷為實質祭祀公業者 ，不宜比照祭祀公業土地清理要點之規定受理公告。」嗣原告再於同年七月十七 日以申覆書僅檢附修改後之沿革及再陳述其見解回覆被告，被告遂於同年九月三 日以清鎮民字第○九一○○一五八五○號函復原告，因原告未能依函釋期限補正