高雄高等行政法院判決 九十二年度訴字第九六八號
原 告 祭祀公業林聚益
代 表 人 甲○○ 管理人
被 告 台南縣大內鄉公所
代 表 人 乙○○ 鄉長
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因耕地三七五租約事件，原告不服台南縣政府中華民國九十二年六月十二
日府行法字第０九二００四九一一八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告所有坐落台南縣大內鄉○○段一０八、一０九地號土地，係依耕地三七五 減租條例出租之耕地，租約於民國（下同）九十一年十二月三十一日租期屆滿； 原告於九十二年二月十三日向被告提出將系爭耕地收回自耕之申請，主張依照耕 地三七五減租條例第十九條第一項規定，請求將系爭耕地收回。嗣經被告審查原 告之資格，於九十二年三月十二日以所社字第０九二０００一九八六號函復略謂 ：「．．．二、按『耕地期滿出租耕地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自 然人所有者，不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回自耕。』為耕地 三七五租約清理要點第八點所明定。三、經查台端申請收回之耕地為祭祀公業所 有，依前揭規定，不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回自耕，台端 所提出之申請歉難辦理。．．．」等語，原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂 提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：（一）訴願決定及原處分均撤銷。 （二）被告應准原告收回坐落台南縣大內鄉○○段一０八、 一０九地號之耕地。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
一、按憲法為國家最高規範，法律牴觸憲法者無效，法律與憲法有無牴觸發生疑義而 須予以解釋時，由司法院大法官掌理，此觀憲法第一百七十一條、第一百七十三 條、第七十八條及第七十九條第二項規定甚明。又法官依據法律獨立審判，憲法 第八十條定有明文，故依法公布施行之法律，法官應以其為審判之依據，不得認 定法律為違憲而逕行拒絕適用。惟憲法之效力既高於法律，法官有優先遵守之義 務，法官於審理案件時，對於應適用之法律，依其合理之確信，認為有牴觸憲法 之疑義者，自應許其先行聲請解釋憲法，以求解決。是遇有前述情形，各級法院 得以之為先決問題裁定停止訴訟程序，並提出客觀上形成確信法律為違憲之具體
理由，聲請本院大法官解釋。司法院大法官審理案件法第五條第二項、第三項之 規定，與上開意旨不符部分，應停止適用。」此經司法院釋字第三七一號解釋在 案。本件原告提起訴訟之理由，主要係在指摘耕地三七五減租條例第十九條、二 十條之規定違憲，茍鈞院認原告之請求有理由，祈請鈞院依首揭解釋意旨，以裁 定停止訴訟程序，聲請解釋。
二、耕地三七五減租條例第十九條、第二十條之規定，雖為現存有效之法律，然查法 律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關訂定之命令不得牴觸上級 機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。且人民之生存權、工作權 及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難 、維持社會秩序，或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲 法第十五條、第二十三所明訂。可知法律如欲限制人民之財產權，其限制之手段 與所欲達成之目的間，須符合必要性與相當性之原則，否則即屬違憲之法律，其 牴觸憲法部分，應不得適用。
三、惟耕地三七五減租條例係於五十年前以法律之形式，強制耕地所有權人將其耕地 ，以政府規定租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權 利，出租人不得反對，直接剝奪耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」， 使耕地所有人無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大 原則，侵害憲法第十五條所保障之人民財產權。斯時台灣係完全之農業社會，多 數人均靠農作物維生，尤其依靠承租耕作他人農地維生之佃農更占農村人口之多 數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，迫使政府 播遷來台，政府為安定政局，避免中共力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲 入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層 之農村佃農之人心，雖此措施強將部分特定人財產利益移歸另部分特定人，顯有 使農地出租人財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合 憲法第二十三條規定避免緊急危難情形！
四、惟近來依內政部九十年十二月統計資料，全國仍存在耕地三七五租約以戶數論， 出租人有四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面 積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之 百分之二點七左右，其對全國農業影響已甚微小，原先為避免緊急危難、維持社 會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在；又依上開 承租人戶數與承租耕地面積，平均每戶承租戶承租之耕地面積僅零點四一六一公 頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日公布之「台灣地區稻穀生產成本調查 報告」之統計，九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六千零三十七公斤及第 二期為四千五百八十八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二 十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二 百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度 之蓬萊稻穀價格為每公斤十八．二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬 零六百五十二元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需 生產費用十九萬九千四百六十二元，尚虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資 金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一
百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶承租之耕 地面積，僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶不計工資、利息成本情形下 ，耕作承租地之全年收益僅四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零 三元！
五、台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已依恃工商業為生，農村人口大量流 失，縱留於農村，其亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年統計資料 ，台灣農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六 萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其 全部所得之百分之十八．五一，若再從前述平均每承租戶耕作承租耕地於不計工 資成本所能獲得之年收益為三萬一千九百十四元來算，其承租耕地之收益僅占其 農業收入之百分之十九．五六（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其 田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之 百分之三．六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前繼續承租 耕地三七五租約之承租人，百分之九十六以上絕大部分收入非靠承耕三七五租約 農地而來，其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴 耕地地主土地收入維生情況完全不同！
六、揆諸前情，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失所依據 ，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而 無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須 知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定，為出 租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。本件原告以與楊陳炭、林石東、楊慶林、 楊慶輝及楊韓報間就坐落台南縣大內鄉○○段一０八、一０九地號土地之耕地租 約，已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁 回原告之申請，置憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所 保障之基本人權。
七、司法院釋字第四二二號解釋僅在陳明行政院四十九年十二月二十三日台四九內字 第七二二六號令及內政部七十三年十一月一日七三台內地字第二六二七七九號函 中「承租人全家生活費用之核計方式」，未審酌承租人家庭生活實際情形及實際 所生之困窘狀況即一體適用，有失合理，與憲法保護農民意旨不符，應不再援用 。該解釋意旨僅係就具體特定事項所為，雖有論及耕地三七五減租條例係保護農 民之法律，然其內容僅涉及承租人全年家庭生活費用之核計方式，未論及出租人 之責任，亦未課以出租人有代替國家保護農民之義務，就出租人應受憲法第十五 條保障之財產權有無受到侵害全無片語隻字。憲法第十五條規定保障人民之生存 權，乃國家應盡之義務，且在保障同時，應適用平等原則，焉能保障某部分人民 之生存權，即侵害另一部分人民之財產權來達到保障該某部分人民生存權之目的 ？
乙、被告主張之理由：
一、依據司法院釋字第四二二號解釋文，屬憲法第十五條暨第一百五十三條所稱保護 農民之法律。出、承租人依耕地三七五減租條例所訂租約，自應遵守其規定，縱 有主張其權利，亦應符合該條例規定為之，於該條例未經權責機關明令公布修正
或廢止前，出租人不能主張其違憲排斥而不適用。次參酌最高法院六十八年度台 上字第五四六號判決意旨，耕地租約期滿時，如有耕地三七五減租條例第十九條 第一項所列情形之一時，出租人不得收回自耕時，依同條例第二十條即應續訂租 約。是出租人拒絕續訂租約時其租約應視為繼續存在，此與一般租賃不同。二、本件原告申請收回之耕地為祭祀公業林聚益所有，其逕行刪除租約期滿收回自耕 申請書內容「確能自任耕作而所有收益不足以維持一家生活等字樣」，顯與首揭 耕地三七五減租條例第十九條第一項之規定有違，暨耕地三七五租約清理要點第 八點規定不符，故被告據以駁回原告之申請，並無違誤。三、原告祭祀公業林聚益非自然人，其無自耕能力無庸置疑，不符合耕地三七五減租 條例第十九條所規定得收回耕地之要件。耕地三七五減租條例係立法院通過並經 過公布之法律，自其公布生效時起，各政府機關及人民均應受其拘束；至於耕地 三七五減租條例違反憲法，及耕地三七五減租條例是否應予廢止或修正等，非被 告審究範圍，於該條例未修正前，不能因出租人單方之主張，而忽視承租人之立 場，人人均應受其拘束。
理 由
一、按「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不 能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕 地，致承租人失其家庭生活依據者。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與 其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。出租人依 前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。出租人不能維持其 一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員 會予以調處。」、「耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如 承租人願繼續承租者，應續訂租約。」耕地三七五減租條例第十九條、第二十條 分別定有明文。
二、本件原告所有坐落台南縣大內鄉○○段一０八、一０九地號土地之耕地三七五租 約，於九十一年十二月三十一日租期屆滿，原告向承租人表示屆期不再續租，承 租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，乃於九十二年二月十三日向被告提 出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第十九條第一 項規定，將系爭耕地收回自耕；嗣經被告審查原告之資格，不符規定，乃於九十 二年三月十二日以所社字第０九二０００一九八六號函復略謂：「．．．二、按 『耕地期滿出租耕地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得 依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回自耕。』為耕地三七五租約清理要 點第八點所明定。三、經查台端申請收回之耕地為祭祀公業所有，依前揭規定， 不得依耕地三七五減租條例第十九條規定申請收回自租，台端所提出之申請歉難 辦理。．．．」等情，業經兩造分別陳明在卷，復有原告之私有耕地租約期滿收 回自耕申請書及被告上開函附原處分卷可稽，洵堪認定。而原告提起本件訴訟， 無非以耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定，因有違私法自治、契約自 由及比例原則，故有違憲情事，應為無效，而依無效之法律規定作成原處分，駁 回原告收回自耕之申請，自屬違法等語，資為爭執。三、惟按「憲法第十五條規定，人民之生存權應予保障；第一百五十三條復明定，國
家為改良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民 之政策，明確揭示國家負有保障農民生存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五 減租條例即屬上開憲法所稱保護農民之法律．．．」業經司法院釋字第四二二號 解釋在案；而該號解釋之解釋理由書更明白揭示：「生存權應予保障；國家為改 良農民之生活，增進其生產技能，應制定保護農民之法律，實施保護農民之政策 ，分別為憲法第十五條及第一百五十三條所明定，明確揭示國家負有保障農民生 存及提昇其生活水準之義務。耕地三七五減租條例係為改善租佃制度，安定農村 社會，同時亦為促進農業生產，提高農民所得，奠定國家經濟發展之基礎而制定 。其後為配合國家整體農地改革之措施，於七十二年雖有就上開條例第十九條租 約期滿時，地主為擴大家庭農場經營規模，得收回其出租耕地之相應性修正。惟 同條例第十九條第一項第三款復規定『出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生 活依據者，耕地租約期滿時，出租人不得收回自耕』，用以保障仰賴承租耕地農 作收入為生活憑藉之佃農之生存權‧‧‧。」可知，耕地三七五減租條例為維護 減租政策之成果，確保承租人之佃耕權，防止出租人於租約期滿時，假借自耕為 理由，任意反對租約之繼續，致使承租人失去其賴以生活之耕地，而設有第十九 條限制收回自耕及第二十條應續訂租約之規定；故此等規定，乃立法者為具體實 現憲法第十五條及第一百五十三條規定之意旨，所為保障農民生存及提昇其生活 水準之立法，是耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定並無原告所稱因違 憲而無效情事。故原告以該條規定違反私法自治、契約自由及比例原則，請求裁 定停止本件訴訟程序，聲請大法官解釋云云，尚無可採。四、次查：
（一）按基於法治國家之基本原則，凡涉及人身自由之限制事項，應以法律定之；涉 及財產權者，則得依其限制之程度，以法律或法律明確授權之命令予以規範， 有司法院釋字第五五九號解釋足資參照。關於耕地三七五租約之出租人於租期 屆滿時欲收回耕地者，耕地三七五減租條例第十九條第一項明文定有要件，故 訂有耕地三七五租約之出租人於租期屆滿時如欲收回耕地時，即須符合耕地三 七五減租條例第十九條第一項之規定。至於內政部雖為利於耕地租約清理之執 行，而訂頒有耕地三七五租約清理要點，並於第八點規定：「耕地租約期滿出 租地為祭祀公業、神明會、法人等及其他非自然人所有者，不得依耕地三七五 減租條例第十九條規定申請收回自耕。但耕地租約如有同條例第十七條第一項 各款情形之一，或承租人表示不願繼續承租者，准予辦理終止租約登記。」該 要點乃內政部為協助辦理耕地租約之訂立、續訂、變更、終止、註銷或更正清 理時處理標準與程序所訂定之行政規則，以供該機關及下級機關所屬公務員行 使職權時之依據。雖該要點第八點明文限制依耕地三七五減租條例第十九條申 請收回自耕者限於自然人，已如前述，然依耕地三七五減租條例第十九條第一 項第一款所謂出租人不能自任耕作係指出租人本身之能力而言，苟有此能力， 縱不自任耕作，而為維持一家之生活直接經營耕作者，依土地法第六條後段之 規定，亦以自耕論（參閱最高法院五十一年台上字第二一一二號判例）。及同 條項第二款所謂出租人所有收益足以維持一家生活者，係指租約期滿前一年， 出租人本人及其配偶與同一戶內直系血親綜合所得稅所得總額（不扣除免稅額
及寬減額）足以支付出租人及其配偶與同一戶內直系血親全年生活費支出者而 言（參閱改制前行政法院八十二年度判字第二五五號裁判）。則可知依耕地三 七五減租條例第十九條第一項收回自耕者自限於自然人，故耕地三七五租約清 理要點第八點之規定，並未逾耕地三七五減租條例第十九條第一項所規定得收 回自耕之範圍，本院自得予以援用。
（二）查本件系爭耕地之耕地三七五租約，係於農業發展條例八十九年一月四日修正 施行前依耕地三七五減租條例規定訂定之租約，故依農業發展條例第二十條規 定，租佃間之權利義務關係應適用耕地三七五減租條例規定；而本件耕地租約 是於九十一年十二月三十一日租期屆滿，因原告向承租人表示屆期不再續租， 承租人應返還系爭耕地，然因承租人不予置理，原告乃於九十二年二月十三日 向被告提出私有耕地租約期滿收回耕地申請書，請求依耕地三七五減租條例第 十九條第一項規定，將系爭耕地收回自耕。而被告所以駁回原告申請，係因原 告為祭祀公業，未符合耕地三七五減租條例第十九條第一項及耕地三七五租約 清理要點第八點收回耕地之要件等情，則經被告陳述甚明；又依耕地三七五減 租條例第十九條第一項規定，出租人若有該條規定之情事即不得收回自耕，原 告本身為祭祀公業非自然人性質，自不符合耕地三七五減租條例第十九條第一 項第一款及第二款規定出租人能自任耕作及所有收益不足以維持一家生活之資 格要件，其收回又非為擴大家庭農場經營規模之目的，按原告未於訴訟中主張 其收回係為擴大家庭農場經營規模等情足資證明；本件原告所為收回系爭耕地 之申請，既有耕地三七五減租條例第十九條所規定不得收回自耕之情事，被告 亦無從認定原告符合收回耕地之要件，是被告予以否准，尚無不合。五、綜上所述，原告之主張，並無可採。是被告就原告依據耕地三七五減租條例第十 九條第一項規定所為收回系爭耕地之申請，予以否准，並無違誤；訴願決定予以 維持，亦無不合。原告提起本件訴訟，求為撤銷訴願決定及原處分，及請求被告 作成准原告收回系爭耕地之處分，均無理由，應予駁回。六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第二百條第二款，第九十八條 第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 楊惠欽
法 官 簡慧娟
法 官 李協明
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 五 日 法院書記官 蔡玫芳