臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三七○號
原 告 東森華榮傳播事業股份有限公司
代 表 人 甲○○董事長
訴訟代理人 乙○○
被 告 行政院新聞局
代 表 人 黃輝珍（局長）
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因衛星廣播電視法事件，原告不服行政院中華民國九十一年十一月二十一
日院臺訴字第○九一○○九○六○六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告所製播之「東森新聞台」頻道，於民國（下同）九十一年六月十七日十九時「七點晚間新聞」節目中，報導之「檳榔西施換夏裝—檳榔西施今夏超級辣衣，著重配件」新聞，播出著迷彩裝之檳榔西施露臀畫面，及於同月二十三日十二時「東森午安新聞」節目中，報導之「檳榔西施風情比一比—南部作風大膽，新竹走火辣氣質派」新聞，播出檳榔西施雅玲露臀畫面，二則新聞已逾越普遍級標準，且該二則新聞推介檳榔西施服裝設計師安妮，致節目與廣告未能區分，分別涉有違反衛星廣播電視法第十八條第一項及第十九條第一項規定情事，且該頻道前因違反節目及廣告管理規定，經被告分別以九十年六月二十九日（九○）正廣四字第○八八○五號、九十一年六月十日新廣四字第○九一○六二三一三七號及九十一年五月十五日新廣四字第○九一○六二二九三二號行政處分書核處在案，原告係再次違規，被告乃依衛星廣播電視法第三十七條第一項第一款規定，以九十一年八月九日新廣四字第○九一○六二四六三○號行政處分書，處原告新台幣（下同）三十五萬元，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。二、陳述：
１、按「本法所稱行政程序，係指行政機關作成行政處分．．等行為之程序。」、「 行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」、「行政機關就該管行政程序，應 於當事人有利或不利之情形，一律注意。」行政程序法第二條第一項、第四條及 第九條分別定有明文。是行政機關應履行法律所明定之行政程序義務，作成符合 公正、公開與民主程序之行政行為，方能實質確保行政實體法之正確適用。另按 衛星廣播電視法第十八條第一項規定，立法機關對於電視節目之分級方式及基準 ，係授權主管機關訂定相關之處理辦法，對於電視節目之分級及判斷是否逾越分 級之認定基準，應以立法機關所授權主管機關訂定之法規命令為依據，故主管機 關應援引「電視節目分級處理辦法」之規定，並說明其所判斷之理由及依據，方
為適法。
２、按「電視節目有下列情形之一，不適合少年及兒童觀賞者，列為『限』級，並應 鎖碼播送。描述賭博、吸毒、販毒、搶劫、綁架、殺人或其他犯罪行為細節、自 殺過程細節、有恐怖、血腥、殘暴、變態等情節且表現方式強烈，但一般成年人 尚可接受者。以動作、影像、語言、文字、對白、聲音表現淫穢情節或強烈性暗 示，一般成年人尚可接受者。」、「電視節目無第四條所列情形，但涉及下列情 形之一，不適合兒童觀賞者，列為『輔』級。涉及性之問題、犯罪、暴力、打鬥 、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者。有褻 瀆、粗鄙字眼或對白有不良引喻者。」、「電視節目無前二條所列情形，但涉及 爭議性之主題或有混淆道德秩序觀之虞，需父母、師長或成年親友陪同予以輔導 觀賞，以免對兒童心理或行為產生不良影響者，列為『護』級。」、「電視節目 無前三條所列情形，適合一般觀眾觀賞者，得列為『普』級。」、「裸露人體鏡 頭得視劇情需要列入『限』級、『輔』級、『護』級或『普』級節目播出。」電 視節目分級處理辦法第四條至第八條定有明文。３、按電視節目分級處理辦法第四條至第七條規定，分別列有「電視節目無第四條所 列情形」（第五條）、「電視節目無前二條所列情形」（第六條）或「電視節目 無前三條所列情形」（第七條）之規定，可知上開規定等係有邏輯層次，是欲判 斷電視節目是否有該辦法第五條、第六條或第七條規定之適用，必先判斷其內容 是否有第四條所述情形，倘有，已達限制級層次，應受限制級之規範，倘無，則 再觀察是否有該辦法第五條或第六條所述之情形，倘有，已該當於輔導級或保護 級層次，至此，方能知悉該電視節目是否有逾越普遍級之判斷。是以，作成逾越 普遍級之結論，必須說明該則新聞符合該辦法第四條至第六條何項規定，方屬適 法。且該辦法第五條、第六條規定有「對於兒童心理有不良影響之虞者或有混淆 道德秩序觀之虞」之用語，故被告於引用該二條規定時，亦應說明何以認定電視 節目對兒童將造成不良影響之原因，或說明何以認定有足以混淆秩序觀之情形， 方屬適法。
４、被告未於本件處分理由中說明原告之報導構成「電視節目分級處理辦法」第四條 至第六條規定所列之何種情形，該報導究為限制級、輔導級或保護級？被告逕以 「電視節目分級處理辦法」第十三條規定據以裁處，實屬不當。且因被告所為判 斷未具理由，亦未斟酌同一事實是否可依該辦法第八條及行政程序法第九條規定 一併考慮有利於原告之情況，復未說明該畫面不得依該辦法第八條規定列為普級 之理由。被告僅於訴願程序主張「電視節目分級處理辦法」第五條第一款之規定 ，惟未說明其所為處分係因畫面構成該辦法第五條第一款規定之「性之問題、犯 罪、暴力、打鬥、恐怖、玄奇怪異，或社會畸形現象」？亦未告知其認定之理由 ，益證本件處分確有瑕疵。況被告作成判斷時，未注意該報導是否有該辦法第八 條規定之適用，顯未就原告有利及不利之情形，一併注意，訴願決定未予斟酌， 亦有違誤。
５、按衛星廣播電視法第十九條第一項規定，所謂廣告，參酌美國行銷協會對廣告所 為之定義：「廣告是明示的廣告主，對其想法、商品或服務，以需要費用的方式 ，來實施非人為的提示或促銷的活動。」可知廣告的發動者係可認知的提供者；
廣告目的在於促進推廣一種觀念、產品或勞務；廣告係必須支付費用之傳播行為 ；方法上務必透過傳播媒體為原則。且美國行銷協會係國際間認定闡釋廣告定義 之權威機構，美國行銷協會及各國論述均以「需要費用與否」為廣告與新聞稿之 區別標準，即給付費用者係廣告，無須給付費用者係新聞稿，此即廣告及節目（ 新聞）之認定標準。
６、被告稱本件經「廣播電視節目及廣告諮詢會議」評鑑認定，該報導明顯有廣告化 情形云云。惟被告未將據以認定廣告化之依據（即「節目廣告化或廣告節目認定 原則」）明確記載於本件處分，亦未說明係適用該原則何條文，其處分理由顯然 不備。被告於訴願程序稱該報導違反「節目廣告化或廣告節目化認定原則」，該 原則基於平等原則，不因節目屬性不同而有分別云云，惟上開認定原則係被告內 部訂定之行政規則，對人民本無拘束效力，被告援引非經法律授權之行政規則作 為處分之依據，已屬不當，復未於處分理由中說明認定之依據及理由，縱主張平 等原則以為適用，亦無從判斷被告是否確有「相同事件為相同處理，不同事件為 不同處理」之平等，其所為處分仍有顯然之瑕疵。７、經濟部國貿局就我國加入世界貿易組織對各種產業影響之評估報告中指出：「廣 告業因為市場的開放，外商來台投資的限制放寬，進而帶動來台投資的外商增加 ，廣告事業將會多元化、國際化。」，有經濟部國貿局網站（http://www.trade .gov.tw/global_org/wto/intrant/servings/contents.htm#06）可參。經濟部 國貿局評估結果均認為加入世界貿易組織，將使國內廣告產業國際化之際，原告 在法律未明文就廣告定義情況下，援引國際間有公信力且應用已久並為世界各國 認同之解釋，並無不當。且廣告係貿易行銷傳播演進下，不帶有價值色彩之商業 產物，與道德無關，被告於訴願程序引「色情」於北歐之定義與我國不同為由， 以為廣告認定標準不一之說辭，顯有引喻失當，流於恣意之違法，訴願決定未審 酌上情，亦屬不當。守法不應有別，原告深知並深切願意遵守一切法令之規定， 惟原告期待行政主管機關亦有相同之理念，於法治國下所應踐行之法律程序，不 應為達裁罰目的而偏廢，以保障程序之公平及正義。乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、按衛星廣播電視法第十八條第一項規定：「主管機關應訂定節目分級處理辦法。 衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視事業應依處理辦法規定播送節目。」，電 視分級處理辦法第十三條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『 普』級規定。」，另衛星廣播電視法第十九條第一項規定：「節目應維持完整性 ，並與廣告區分。」，違反者，依同法第三十五條第三款規定，予以警告。同法 第三十七條第一款復規定：「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業於一年 內經處罰二次，再有前二條（第三十五條、第三十六條）各款情形之一者，處新 臺幣二十萬元以上二百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次 連續處罰。」。
２、按「電視節目分級處理辦法」第五條第一款規定：「涉及性之問題、犯罪、暴力 、打鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者
，其節目應列為『輔』級。」及第十三條規定：「新聞報導節目得不標示級別， 其畫面應符合『普』級規定。」。原告所經營之「東森新聞台」頻道於九十一年 六月十七日十九時「七點晚間新聞」節目，報導「檳榔西施換夏裝—檳榔西施今 夏超級辣衣，著重配件」新聞，播出著彩裝之檳榔西施露臀畫面，及於同月二十 三日「東森午安新聞」節目，報導「檳榔西施風情比一比—南部作風大膽，新竹 走火辣氣質派」新聞，播出檳榔西施雅玲露臀畫面，均逾越「普」級規定，該當 該辦法第五條第一款反映社會畸型現象之規定，經被告認其違反衛星廣播電視法 第十八條第一項規定，即屬適法適當。
３、其次，上開二則新聞內容訪談推介檳榔西施服裝設計師安妮，明顯有為受訪者廣 告之情形，而節目內容不得有與廣告相互搭配，或明顯為宣傳、推銷某種產品或 服務之情形，業經被告以八十九年十二月二十日（八九）正廣四字第一八九五一 號函函告各衛星廣播電視事業，應於九十年一月三十一日前改善，逾期不改善者 ，將依法從嚴核處。且為使業者明確瞭解該項行政指導，被告亦邀請大眾傳播與 法律界之學者、行政院公平交易委員會、行政院衛生署、衛星廣播電視事業業者 ，並請中華民國有線電視頻道業者自律委員會轉知其所屬會員，於九十年一月十 日舉辦公聽會，並於現場播放違規案例，是被告除善盡告知義務外，並請各與會 者表達意見，以瞭解該項規定是否窒礙難行，與會之學者咸認為，節目廣告化之 節目不宜鬆綁，以維護收視戶之權益，況與會之業者亦未有異議，故被告已善盡 輔導之責，不僅於核處前即已函告各衛星廣播電視事業業者，且雙方充分溝通， 並給予月餘之充分時間進行改善，原告不遵行上開行政指導，於改善期限屆滿後 仍以身試法，枉顧公權力之存在。又廣告並非一定需支付費用，國內即有公益廣 告毋庸支付費用情事，且有關是否涉及節目廣告化部分，被告已令頒「節目廣告 化或廣告節目化之認定原則」，俾資業者遵循，國外相關機構對廣告所為之定義 ，尚難作為國內執法之認定依據。
４、被告對違規案件之認定向極重視，為避免少數同仁之主觀好惡即對業者作成處分 ，影響業者權益，並保持被告在專業觀念上能與社會脈動與時俱進，特邀請社會 各界公正、客觀之專業人士擔任「廣播電視節目及廣告諮詢委員」，不定期召開 會議，提供被告在節目及廣告認定觀念上不失偏頗之客觀諮詢意見，被告復就個 案情節輕重與該頻道之核處紀錄依法核處。上開節目內容業經被告九十一年七月 十一日召開之「廣播電視節目廣告諮詢會議」認定明顯涉及違反電視節目分級處 理辦法及節目廣告化，違反衛星廣播電視法第十八條第一項及第十九條第一項規 定，被告依法核處，誠屬適當及適法，並未有過於主觀、不符社會通念之處。故 原告經營衛星廣播電視事業，未盡媒體人之責遵守法律，即應負責，原告在本件 處分作成一年內，分別於九十年六月二十九日、九十一年五月十五日及九十一年 六月十日經被告依衛星廣播電視法第三十七條規定裁罰在案，上開節目雖分別違 反衛星廣播電視法第十八條及第十九條規定，惟被告係依同法第三十七條規定及 內部自訂之裁量基準，從重裁處原告三十五萬元罰鍰，認事用法尚無不合。 理 由
一、原告代表人原為王令麟，九十二年七月三日變更為甲○○，另被告代表人原為葉 國興，嗣變更為黃輝珍，茲由渠等分別具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許
。
二、按「主管機關應訂定節目分級處理辦法。衛星廣播電視事業及境外衛星廣播電視 事業應依處理辦法規定播送節目。」、「節目應維持完整性，並與廣告區分。」 、「衛星廣播電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，予以警告︰ ．．三、違反第十八條第一項．．、第十九條．．規定者。．．」、「衛星廣播 電視事業或境外衛星廣播電視事業有下列情形之一者，處新台幣二十萬元以上二 百萬元以下罰鍰，並通知限期改正，逾期不改正者，得按次連續處罰︰一、一年 內經處罰二次，再有前二條各款情形之一者。．．」衛星廣播電視法第十八條第 一項、第十九條第一項、第三十五條第三款及第三十七條第一項第一款分別定有 明文。次按「新聞報導節目得不標示級別，其畫面應符合『普』級規定。」電視 節目分級處理辦法第十三條亦有明文，該辦法係依衛星廣播電視法第十八條第一 項之授權而訂定，且與母法規定無違，行政機關辦理相關案件，自得據以適用。三、本件原告為衛星廣播電視事業，其經營之「東森新聞台」頻道，於九十一年六月 十七日十九時及同月二十三日十二時播出「七點晚間新聞」及「東森午安新聞」 節目，於報導「檳榔西施換夏裝—檳榔西施今夏超級辣衣，著重配件」及「檳榔 西施風情比一比—南部作風大膽，新竹走火辣氣質派」新聞時，播出著迷彩裝之 檳榔西施露臀畫面，及檳榔西施雅玲露臀畫面，且該二則新聞推介檳榔西施服裝 設計師安妮，有監看意見表二份及側錄帶乙捲附原處分卷可稽，且為兩造所不爭 ；系爭新聞節目報導內容，並經由被告邀請社會各界公正、客觀之專業人士學者 專家組成的「廣播電視節目與廣告諮詢會議」評鑑，認定已違反衛星廣播電視法 中有關「節目應維持完整性，並與廣告區分」之原則及電視節目分級處理辦法等 規定，此有九十一年七月十一日召開之「廣播電視節目與廣告諮詢會議」委員意 見彙整表附原處分卷為憑。原告循序起訴主張：本件處分理由並未說明系爭報導 構成「電視節目分級處理辦法」第四條至第六條所列之何種情形，亦未說明該報 導不得列為普級之理由，即逕以該辦法第十三條規定裁罰，顯未就其有利及不利 之情形一併注意，有違行政程序法第四條及第九條規定，又衛星廣播電視法第十 九條第一項所謂廣告，參酌美國行銷協會對廣告所為之定義，可知給付費用者係 廣告，無須給付費用者係新聞稿，而被告未將據以認定廣告化之依據明確記載於 處分書，其處分理由顯然不備，至被告於訴願程序稱該則報導違反「節目廣告化 或廣告節目化認定原則」，惟上開認定原則係被告內部訂定之行政規則，對人民 本無拘束效力，被告援引非經法律授權之行政規則作為處分之依據，已屬不當， 且無從判斷是否確有「相同事件為相同處理，不同事件為不同處理」之平等（詳 如事實欄所載）云云。惟查：
１、按作為撤銷訴訟程序標的之行政處分，形式上雖已記明理由，但因不充分或不能 支持該行政處分，而由行政機關於訴願或訴訟程序中，就法律或事實之觀點予以 補充或變更，行政法院應許其追補理由。蓋行政法院對於人民訴請撤銷之行政處 分，原得就一切事實及法律之觀點為審查，行政機關自亦得就事實及法律之觀點 追補其理由，供行政法院審酌，只要其所追補之理由，在作成行政處分前即已存 在，不改變行政處分之性質，且不妨礙當事人之攻擊防禦即可。查本件被告追補 之理由（即系爭二則新聞內容係涉及「電視節目分級處理辦法」第五條第一款規
定之「反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者，應列為『輔』級」 之理由，與該二則新聞內容係違反「節目廣告化或廣告節目認定原則」等理由） ，被告早於訴願答辯書及行政訴訟答辯狀即已表明，是其理由之追補，於程序上 並無不合，原告指摘原處分理由不備及違反行政程序法第四條、第九條規定等節 ，委無可採。
２、按電視節目分級處理辦法第五條第一款規定：「涉及性之問題、犯罪、暴力、打 鬥、恐怖、玄奇怪異或反映社會畸型現象，對於兒童心理有不良影響之虞者，其 節目應列為『輔』級。」及第十三條規定：「新聞報導節目得不標示級別，其畫 面應符合『普』級規定。」，查檳榔西施露臀畫面為社會畸型現象，該露臀畫面 顯非兒童在一般日常生活起居中尋常易見之景象，足使兒童誤以為該等行為可取 ，進而仿傚，對於兒童之心理自有不良之影響，依規定原應列為「輔」級節目， 惟原告於應符合「普」級規定之新聞報導節目中，報導檳榔西施露臀之「輔」級 畫面，其行為核屬違反衛星廣播電視法第十八條第一項及電視節目分級處理辦法 第十三條之規定。
３、再者，衛星廣播電視法第十九條第一項規定之立法目的係在維護公眾之收視權益 ，是以電視節目內容不應具有任何廣告意味，任何與廣告宣傳有關之內容，應以 提供或插播廣告方式處理。若將廣告挾帶於節目中，致節目與廣告顯無法區分， 已損及觀眾收視權益。查系爭二則新聞內容訪談推介檳榔西施服裝設計師安妮， 依其內容及表現形式觀之，顯有為受訪者廣告，以達個人、特定商品宣傳之目的 ，節目不能維持完整性，而與廣告明顯區分，核已違反衛星廣播電視法第十九條 第一項之規定。
４、原告主張被告以行政命令訂定之「節目廣告化或廣告節目化認定原則」違反法律 保留原則云云。查衛星廣播電視法雖無「節目製播標準由主管機關定之」之明文 ，惟既有「廣告製播標準由主管機關定之」之規定，則原告欲製播廣告，即應循 該標準為之，且衛星廣播電視法第十九條第一項既明定「節目應維持完整性，並 與廣告區分」，則原告即不得將廣告插播於節目中甚明。而所謂「節目應與廣告 區分」（或謂節目不得廣告化、廣告不得節目化）之認定標準，涉及事實之認定 ，被告為使衛星廣播電視事業等業者明確瞭解其判斷標準，乃以九十年五月三十 日（九○）正廣四字第○七二九八號令頒「節目廣告化或廣告節目化認定原則」 ，俾資業者知所遵循，該項行政指導，難謂有違反法律保留原則之虞，且於業者 間一體適用，並無違反平等原則可言，況被告係以原告之行為違反衛星廣播電視 法第十九條第一項之規定加以處罰，核無原告所指被告逕行援引非經法律授權之 行政規則作為處分依據之情事，至原告所引美國行銷協會對廣告所為之定義，尚 難以之作為國內執法之認定依據。
四、綜上所述，原告為衛星廣播電視事業，竟於新聞報導節目中播送前述已逾越「電 視節目分級處理辦法」第十三條所定普級標準之檳榔西施露臀畫面，其有違反衛 星廣播電視法第十八條第一項之規定至明，原告復於新聞報導節目中推介檳榔西 施服裝設計師安妮，致節目與廣告未能區分，其行為亦涉有違反衛星廣播電視法 第十九條第一項規定情事，又原告曾因違反衛星廣播電視法之規定，經被告依同 法第三十七條第一項第一款規定處罰在案等情，並有被告九十年六月二十九日（
九○）正廣四字第○八八○五號、九十一年六月十日新廣四字第○九一○六二三 一三七號及九十一年五月十五日新廣四字第○九一○六二二九三二號行政處分書 三件附本院卷可憑。原處分以原告前曾違反節目及廣告管理規定，經分別依法裁 處罰鍰三次在案，再有違規情事，乃依同法第三十七條第一項第一款規定，裁處 三十五萬元罰鍰，並請立即改正，逾期不改正，將按次連續處罰，認事用法，並 無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告起訴請求撤銷原處分及訴願決定， 為無理由，應予駁回。
五、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 三十一 日 書記官 方偉皓
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