臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四八六八號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丁○○
陳文松律師
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 己○○
戊○○
丙○○
右當事人間因都市計畫事件，原告不服內政部中華民國九十一年十月一日台內訴字第
０九一０００六九六一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告所有坐落台北市中山區○○○路○段五六巷十號二、三樓建築物
係位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，於九十年間出租
予訴外人高雅敏經營竟成賓館，嗣經台北市政府警察局中山分局（以下簡稱中山
警分局）於九十年十月十九日二十一時十分許臨檢查獲竟成賓館有媒介性交易，
違規使用為性交易仲介業場所之情形，被告認使用人高雅敏違反都市計畫法第三
十五條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則
第二十三條及第二十四條之規定，乃依都市計畫法第七十九條第一項規定，以九
十年十二月六日府都一字第０九０一七七九九０００號函處使用人高雅敏新台幣
（下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，並副知所有權人即原告督促使用人改
善。嗣原告又將系爭建築物出租予訴外人孫金富開設上佳興賓館，遭中山警分局
於九十一年五月十六日查獲系爭建築物仍違規使用為性交易仲介業場所，被告乃
依都市計畫法第七十九條第一項規定，於九十一年七月十二日以府都一字第０九
一０八一四二四００號函處所有權人即原告三十萬元罰鍰，並停止供水、供電。
原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：系爭建築物是否有違規使用為性交易仲介業場所（達二次）之情形？
㈠原告主張之理由：
⒈按原告於收受被告九十年十二月六日府都一字第０九０一七七九九０００號函
後，即與承租開設竟成賓館之使用人終止租賃關係，另由孫金富承租開設上佳
興企業有限公司，並經被告核發證照在案，原告已盡督促之責。又警方查獲地
點為五樓之一，並非原告所有之系爭建築物，且原告並未取得媒介所得，是與
原告並無關聯。另被告所屬警察局九十一年五月十六日查獲有媒介色情之行為
人係上佳興企業有限公司所雇用之服務生，與被告所屬警察局九十年十二月六
日函所副知之竟成賓館係不同之主體，被告誤認原告未盡建築物所有人之責任
，顯屬有違。
⒉次按使用人有違規使用時，應先通知建築物所有人督促使用人改善，如使用人
十日內未改善再違規使用時，方可對所有人處罰鍰及停止供水供電之處分，被
告未先行處分違規使用之上佳興企業有限公司，亦未通知原告督促其改善，且
未證明竟成賓館與上佳興企業有限公司之關係，即予以斷水斷電之處分，亦屬
有違。又行政程序法第一百零二條規定，行政機關作成限制或剝奪人民自由或
權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決
定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會；同法第三十九條規定
行政機關基於調查事實及證據之必要，得以書面通知相關之人陳述意見，通書
中應記載詢問目的、時間、地點、得否委託他人到場及不到場所生之效果。本
件被告未依上開規定給予原告陳述意見之機會，是其所為處分顯有違誤。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之
便利。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，．．．違反本法或各級政
府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新台
幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。
不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封
閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、
使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移送法院強制執
行。．．．」，行為時都市計畫法第三十五條及第七十九條分別定有明文。又
「前條各使用分區使用限制如左：．．．二、商業區：以建築商場（店）及供
商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生
之使用。．．．」，復為都市計畫法臺北市施行細則第十條之一所明文。另「
在第三種商業區內得為左列規定之使用：．．．一、允許使用（一）第二組：
多戶住宅。．．．（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、附條件允許
使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．（八）第五十二組：
公害較輕微之工業。．．．」、「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一
、允許使用（一）第二組：多戶住宅。．．．（三二）第五十一組：公害最輕
微之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。
．．．（六）第五十二組：公害較輕微之工業。．．．」，亦分別為臺北市土
地使用分區管制規則第二十三條及第二十四條所明定。
⒉次按原告所有之系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種
商業區）內，未經許可，即於系爭建築物違規使用為性交易仲介場業所，案經
被告所屬警察局於九十年十一月十四日北市警行字第０九０三二九０五二００
號函查報在案，被告以九十年十二月六日府都一字第０九０一七七九九０００
號函處分使用人（高雅敏）二十萬元罰鍰，勒令停止使用在案查獲，並副知所
有權人即原告依建築物所有權人責任督促使用人（高雅敏）改善並履行處分書
說明四之義務，如使用人十日內未依規定履行，系爭建築物將受停止供水供電
處分，且如為改善而仍有違規使用之情事，將受三十萬元之罰鍰在卷。嗣該系
爭建築物復經被告所屬警察局於九十一年五月十六日再度查獲媒介女子與男客
從事性交易行為，違規使用為性交易仲介場所，按被告所屬警察局九十一年六
月七日北市警行字第０九一三六六一七一００號函檢附之實地臨檢紀錄表所示
：「．．．二、訊據吳００供稱渠於今（十六）日十八時三十分許至上佳興賓
館投宿休息，賓館櫃檯田００媒介該曾００與渠姦淫，該田００並與渠議妥代
價台幣參仟元，並稱警方臨檢時，渠與曾００姦淫完畢。．．．六、訊據田０
０供稱渠受顧於負責人孫金富，職司上佳興賓館之櫃檯人員，今五樓之一為警
方查獲之應召女確係渠媒介給王００姦淫無誤，代價參仟元，渠本人得壹仟三
佰元，應召站得壹仟柒佰元。．．．」，並經現場客人及櫃臺人員承認無訛後
簽章，顯原告未依被告九十年十二月六日府都一字第０九０一七七九九０００
勒令停止使用處分，並履行勒令停止違規使用義務。
⒊次按被告以九十年十二月六日府都一字第０九０一七七九九０００號處分書，
處第一階段使用人（高雅敏）二十萬元罰鍰，並副知所有權人即原告善盡管理
人義務，督促使用人改善並履行勒令停止違規使用義務在案。查原告雖與第一
階段違規使用人解除契約，並另行出租與上佳興有限公司，惟被告所屬警察局
再度於九十一年五月十六日系爭建築物內上佳興賓館查獲從業人員媒介女子與
男客從事性交易，其違規使用事實明確，仍未依被告處分書說明四履行勒令違
規停止使用義務，被告以九十一年七月十二日府都一字第０九一０八一四二四
００號函，處原告三十萬元罰鍰，並停止系爭建築物供水供電並無疑義。另所
有權人對其所有之建築物應負保管及合法使用之責，雖原告與違規使用人訂立
租賃契約，然此乃其內部約定，並不影響原告為實際所有權人之事實。
⒋又依司法院釋字第二七五號解釋所示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰
之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條
件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或
危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應
受處罰．．．。」，緣此被告認定原告即已違反臺北市土地使用分區管制規則
中第二十四條第四種商業區內容許使用及附條件使用之項目時，即應屬明確違
反禁止規定，故被告之處分應無違誤。
⒌次查臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內
之允許使用項目或附條件允許使用項目，本件系爭建築物位於第四種商業區（
特）內，依前揭規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「色情場所
」（性交易仲介業場所）之項目，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細
則等對「商業區」之規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用
分區管制規則係依據都市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，
對台北市之土地使用作詳細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反
臺北市土地使用分區管制規則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行
細則之相關規定，裁處原告，其間並無疑義。又查行政罰乃維持行政上之秩序
，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所科之制裁，其為違反法規
義務或行政秩序之行為，不具有倫理之非難性；而刑事犯則屬反道德及反倫理
之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法則及證明程度皆不同
，之間並無從一重或吸收之問題，而並行不悖，各有其適用。從而，原處分並
無不合。末查訴願法第九十三條規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定
外，不因提起訴願而停止。原行政處分之合法性顯有疑義者，或原行政處分之
執行將發生難以回復損害，且有急迫情事。並非為維護重大公共利益所必要者
．．．，就原行政處分之全部或一部，停止執行。．．．」。卷查系爭建築物
遭警查獲二次違規使用為性交易仲介業場所，此類使用狀況業已妨害都市發展
之公共利益，亦對周遭環境安全形成重大衝擊，縱使用人依法提起訴願，然無
前揭停止執行原行政處分之要件，被告行政處分不因使用人提起訴願而停止執
行，嗣本件建築物又屢次遭查獲違規使用，被告即以都市計畫法第七十九條第
一項規定，對系爭建築物停止供水供電之處分，處所有權人三十萬元罰鍰，並
無違誤。
理 由
一、按「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便
利。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更
地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人
、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停
止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停
止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建
築物所有權人、使用人或管理人負擔。前項罰鍰，經限期繳納逾期不繳納者，移
送法院強制執行。．．．」，都市計畫法第三十五條、第七十九條第一項分別定
有明文。又按「前條各使用分區使用限制如左：．．．二、商業區：以建築商場
（店）及供商業使用之建築物為主，不得有礙商業之便利、發展或有礙公共安全
、衛生之使用。」、「在第三種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用（
一）第二組：多戶住宅。．．．（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二、
附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．（六）第五
十二組：公害較輕微之工業。」、「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一
、允許使用（一）第二組：多戶住宅。．．．（三二）第五十一組：公害最輕微
之工業。二、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．
．（六）第五十二組：公害較輕微之工業。」，復分別為都市計畫法台北市施行
細則第十條之一第二款、台北市土地使用分區管制規則第二十三條及第二十四條
所規定。
二、本件原告所有坐落台北市中山區○○○路○段五六巷十號二、三樓建築物係位於
都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，於九十年間出租予訴外
人高雅敏經營竟成賓館，嗣經中山警分局於九十年十月十九日二十一時十分許臨
檢查獲竟成賓館有媒介性交易，違規使用為性交易仲介業場所之情形，被告處使
用人高雅敏二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，並副知所有權人即原告督促使用人
改善。嗣原告將系爭建築物出租予訴外人孫金富開設上佳興賓館，又遭中山警分
局於九十一年五月十六日查獲系爭建築物仍違規使用為性交易仲介業場所等情，
有台北市政府警察局中山分局刑事案件移送書、台北市政府警察局中山分局圓山
派出所臨檢紀錄表、偵訊（調查）筆錄等影本附於原處分卷可稽。原告雖不否認
高雅敏、孫金富在系爭建物所開設之賓館為警查獲有媒介性交易，違規使用為性
交易仲介業場所之情形，惟主張被查獲違規情形時之使用主體不同，且原告並未
取得媒介所得，與其無關，被告認原告未盡建物所有人責任，顯屬有違等語。經
查系爭建物位於都市計畫第四種商業區（特）（原屬第三種商業區）內，有都市
計畫套圖一份在卷可佐，依台北市土地使用分區管制規則第二十三條、第二十四
條規定，第四種商業區並無可供性交易仲介業之使用組別，殆無疑義。第以本件
建物使用人高雅敏、孫金富在系爭建物所開設之賓館為警查獲有媒介性交易，違
規使用為性交易仲介業場所之事實，除有臨檢紀錄表、偵訊（調查）筆錄影本及
臺灣臺北地方法院九十二年度訴字第三五號田蔡碧（上佳興賓館服務人員）妨害
風化案件刑事判決正本影本等各一份在卷可資參照外，復為原告所不爭，是竟成
賓館、上佳興賓館確有利用系爭建物從事性交易，即堪確定。故原告所有之系爭
建物確有違規使用作為性交易仲介場所，堪以認定，則被告據以處罰，即非無憑
。從而被告以原告於都市計畫第四種商業區（特）內之系爭建物從事性交易仲介
業，而予以裁處罰鍰並勒令停止使用，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定
予以維持，亦無不合，原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主
文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 候東昇
法 官 林育如
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 十九 日
書 記 官 林如冰
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