臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第一八六三號
原 告 台南縣楠西鄉農會
代 表 人 甲○○理事長
訴訟代理人 林瑑琛律師
被 告 財政部
代 表 人 乙○（部長）
訴訟代理人 丙○○
丁○○
右當事人間因銀行法事件，原告不服財政部中華民國九十一年三月十八日院臺訴字第
０九一００八一九０八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告以原告之信用部最近一次金融檢查報告所列之調整後淨值已呈負
數，其負債金額已超過資產，已無能力償還所有存款人之債務，為行政院金融重
建基金設置及管理條例第五條第一項所稱經營不善之金融機構，依金融機構合併
法第十三條第一項及第二項規定，於洽得農會中央主管機關行政院農業委員會同
意後，以九十年九月十四日台財融（三）字第０九０三００００九二號函停止原
告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存款保險股
份有限公司（以下簡稱中央存保公司）行使之，同時命令原告將其信用部及營業
所必需之財產讓與第一商業銀行股份有限公司（以下簡稱第一銀行）。原告不服
，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：原告信用部財務狀況是否惡化至須停權及讓與財產之程度？
㈠原告主張之理由：
⒈按被告九十年九月十四日台財融（三）字第０九０三００００九二號處分之對
象，名義上雖為會員代表、理事、監事、總幹事，但會員（代表），其大會乃
農會之最高意思機關，理事、監事亦為組成農會理事會、監事會等決策、監督
機關之成員，總幹事更是執行農會業務之負責人，停止其職權即是對於原告業
務之限制，致使原告無法自行控管其組職，此與農會法第四十六條、第四十六
之一係針對個人行為所為之處分不同，合先敘明。
⒉次按金融機構合併法第十三條第三項規定「股份有限公司組織之銀行依前項規
定受讓農、漁會信用部者，適用下列規定：一、經代表已發行股份總數過半數
股東出席之股東會，以出席股東表決權過半數之同意行之；．．．」。本件受
讓原告信用部之第一銀行為股份有限公司組織之銀行，依上開規定，應經其股
東會之同意，惟該銀行並未召開股東會即受讓原告之信用部，顯然違反金融機
構合併法第十三條第三項之規定，有違行政程序法第五條行政行為之內容應明
確之規定。被告雖稱第一銀行有無決議乃其內部事務，且受讓合法與否非本件
所得審究，惟行政行為首重程序是否合法，若其指定讓與之程序既未合法，第
一銀行派員進駐接管之行為即有損害原告之權利。
⒊又按被告依金融機構合併法第十三條第一項及第二項作成系爭處分，該法係於
八十九年十二月十三日公布施行，以八十九年九月三十日（檢查基準日）被告
所取得中央存保公司之評估報告觀之，當時原告逾期放款約三億五千餘萬元，
可能遭受損失一億六千餘萬元，但在金融機構合併法公布後至被接管時，逾期
放款實已降為二億九千萬元，再算至九十年六月三十日止，亦已降為三億一千
餘萬元，難謂有顯著惡化之情事。被告所據以為處分之資料顯係金融機構合併
法施行前之事實，在金融機構合併法施行後，被告並未指出原告究係該當金融
機構合併法第十三條第一項之何種構成要件，且金融機構合併法並未規定該法
之適用得溯及既往，被告以過往之事實適用新法律，顯有不應溯及既往之違法
。
⒋再按本件作成系爭行政處分所依據之資料乃源自中央存保公司所提供之金融檢
查報告，該公司係依照存款保險條例第五條規定，由被告會同中央銀行所設立
，性質上為被告所控管之機構，此由被告九十年九月十一日召集中央銀行及該
公司開會後即決定系爭處分自可明瞭，被告所憑處分之依據並非公正客觀之第
三人所為，應依行政程序法第一百零二條規定給予原告陳述意見之機會。被告
稱符合行政程序法第一百零三條第二款及第五款之規定，故不予陳述意見。惟
查行政程序法第一百零三條第二款所謂情況急迫並非事實，蓋自八十四年被告
限縮原告放款業務，然原告仍可繼續經營，顯見並無情況急迫，而同法條第五
款行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認，然被告依其監管之中央存保
公司所提供之數據作為處分之依據，二者間有上下隸屬關係，並未能謂為客觀
是被告未予原告陳述意見之機會，顯有未洽。
⒌另按被告提出製作基準日期為九十年六月三十日之基本財務資料，其中在金融
機構合併法公布前以八十九年九月三十日為基準日之調整後淨值為負六千二百
六十五萬五千元，至九十年六月三十日已降為負五千七百七十八萬元，是財務
狀況非顯著惡化，而由原告自行依財務資料整理之數據，顯示在以九十年八月
十五日為基準日之調整後淨值僅負六百八十四萬二千元，且在第一銀行接管後
其自行評值而以九十年九月三十日為基準日之調整後淨值為正二百零三萬二千
元，益見被告之評估報告與原告或第一銀行之評估報告有相當之差距，其理由
係對於逾期放款之評估，被告將收回無望之數額高估逾五千萬元，但原告自行
逐戶計算之逾期放款報表顯示自八十九年九月至九十年九月底逾期放款總數自
三億五千餘萬元已降為二億七千餘萬元，且所稱收回困難與收回無望均經逐戶
調查及計算而來，第一銀行接管後之評估亦復如此，且至九十年九月十三日原
告信用部之盈餘已有五百二十八萬二千九百八十元，亦即在第一銀行接管前原
告以其盈餘已幾可使調整淨值由負轉正，是第一銀行接管後之九十年九月三十
日評估值立即轉為正值，顯見原告之財務狀況並未惡化。又被告在基本財務資
料末欄九十年六月三十日之調整後淨值欄，另以毫無根據之預估方式列出高達
一億六千九百九十三萬元之壞帳，且中央存保公司為使第一銀行受讓時獲有較
多金融重建基金之給付，在計算可能遭受損失時將收回無望之金額高估為二億
一千三百七十三萬二千元，而收回困難列計為零，卻在備註欄記載以評估為第
三類放款之半數計列，罔顧原告所列收回困難、收回無望之分類均係根據逐戶
資料精細統計而來，且以此評估資料稱原告資產缺口仍高達一億四千八百萬元
，足見被告所為處分顯有違誤。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「為處理經營不善之金融機構，以穩定金融信用秩序，改善金融體質，健全
金融環境，特制定本條例，設置行政院金融重建基金。」、「本條例所稱經營
不善之金融機構，係指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無
能力支付其債務者。三、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者
。本基金以處理基層金融機構為優先。．．．」，行政院金融重建基金設置及
管理條例第一條及第五條分別定有明文。原告截至九十年七月底止，依最近一
次金融檢查報告所列之調整後淨值已呈負數，其負債金額已超過資產，亦顯示
該農會之經營，已沒有能力償還所有存款人之債務，經行政院金融重建基金管
理委員會列為處理對象，並依行政院金融重建基金設置及管理條例第五條及第
十條委託中央存保公司辦理。為利中央存保公司辦理後續處理事宜，被告同意
該公司於八月十日先行進駐輔導，以監控其財務、業務狀況，避免產生道德風
險。由於原告信用部負債金額已超過資產，顯示原告之經營，已沒有能力償還
所有存款人之債務，為維持金融服務不中斷，並保障存款人權益之必要，爰有
援引前開條例第十條規定，以處理成本最小的方式，賠付其負債超過資產之差
額，由體質健全之金融機構接續營運，並依金融機構合併法第十三條等規定，
停止該農會會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，而指派中央
存保公司行使，及命令原告將信用部及其營業所必需之財產讓與第一銀行，使
整個處理過程得以順利進行，以避免存款人產生心理恐慌，進而發生擠提存款
之情況。
⒉次按關於原告稱被告依金融機構合併法第十三條規定，停止原告會員代表、理
事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並命令原告將信用部及其營業所必需
之財產讓與第一銀行，未依行政程序法給予原告陳述意見之機會云云。查原告
信用部自八十四年十二月間發生擠兌後，存款與放款逐漸流失，逾期放款及催
收款日益增加，依檢查基準日八十五年十二月十二日之金融檢查報告，其調整
後淨值即已達負一億餘元，被告遂於八十六年二月三日函請內政部，建請其速
採合併方式處理，並責成地方主管機關組成聯合輔導小組，由其財政部門會同
農政部門及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存保公司列席。被告對於
原告信用部金融檢查缺失，除已限制原告信用部辦理部分放款業務外，對各項
缺失並要求改善具報，持續追蹤改善，惟原告信用部財務、業務情況未有改善
之趨勢，且持續惡化，其經營不善情況已非一日。截至八十九年九月三十日最
近一次檢查日，原告逾期放款比率已達四一．一％，調整後淨值為負六千萬元
，且持續虧損經營。相關檢查報告除均檢送原告知悉外，其理事長、常務監事
、總幹事等相關負責人均有列席縣政府召開之聯合輔導會議，以讓與前台南縣
政府最後一次召開之聯合輔導會議（九十年五月二十日）為例，原告理事長甲
○○、常務監事江壽鎕及代理總幹事朱清山等均有列席，對該農會經營不善之
狀況難謂不明，截至九十年六月三十日止，原告逾期放款比率仍有三七．七％
，調整後淨值仍為負數。另依中央存保公司委託會計師以讓與基準日九十年九
月十五日評估之該農會資產負債缺口彙總表顯示，該農會之資產負債缺口達一
億四千八百萬元，故其經營不善，持續虧損經營可謂由來已久。依行政程序法
第一百零二條規定「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前．
．．應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」
，另依同法第一百零三條第二款規定「情況急迫，如予陳述意見之機會，顯然
違背公益者」，行政機關得不給予陳述意見之機會。被告前開處分所根據之事
實，已屬客觀上明白足以確認，且屬情況急迫，如再予陳述意見之機會，而延
緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金處理之社會成本，屬顯然違背公
益者，故應得不給予陳述意見之機會。
⒊至於所稱業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值為負數為不
確定法律概念一節。查上開檢查結果為受處分人（即原告）所明知或不得諉為
不知者，原告信用部經中央存保公司檢查其調整後淨值為負數，已無能力支付
其債務，業符合行政院金融重建基金設置及管理條例第五條第一項第一款規定
適用之對象，此等均為原告無待被告說明已知悉或可知悉之事實及理由，依據
行政程序法第九十七條第二款規定「處分相對人或利害關係人無得處分機關之
說明已知悉或可知悉作成處分之理由者。」得不具明理由，是有關作成件行政
處分之理由應甚明確。
⒋又按原告指稱被告未依金融機構合併法第十三條第三項第一款規定，先經第一
銀行之股東會決議同意，即逕行發布命令，將原告之信用部及其營業所必需之
資產讓與該銀行，其行政行為之程序有違法云云。查第一銀行是否依金融機構
合併法第十三條第三項第一款規定，提該公司股東會決議通過，應非本件審究
範圍。蓋因第一銀行係先向被告申請承受原告之信用部及其營業所必需之資產
，嗣經被告九十年九月十四日合財融（二）字第０九０００００七八六號函准
予照辦，即被告並未以行政處分命令第一銀行受讓原告之信用部及其營業所必
需之資產，爰與金融機構合併法第十三條第三項之情況有別，亦與被告依金融
機構合併法第十三條第二項規定將原告之信用部及其營業所必需之資產讓與該
銀行之行政處分無因果關係。再依行政程序法第九十二條第一項，行政處分係
指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法
律效果之單方行政行為，非取決於第三者之意思表示，原處分之法定要件已明
定於金融機構合併法第十三條之前二項中，法律並未規定須以受讓銀行之股東
會是否同意為條件，本件自無須加以探究，且本件之進駐接管人為中央存保公
司並非第一商業銀行。
⒌再按關於原告指稱被告未依行政程序法給予原告陳述意見之機會，並一再辯稱
其多年來營運狀況起伏不大，仍可繼續經營，顯無情況急迫一節。被告已列舉
種種事實指出前開處分所根據之事證，已屬客觀上明白足以確認，且屬情況急
迫，如再予陳述意見之機會，而延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基
金處理之社會成本，屬顯然違背公益者，故應得不給予陳述意見之機會，原告
不察其本身財務狀況之惡化，竟認為仍可繼續經營，適足以證明其昧於事實。
⒍另按關於原告指稱被告所提出之證據資料均係金融機構合併法制定公布前之事
實一節。查該法係八十九年十二月十三日公布施行，而被告依中央存保公司委
託會計師以讓與基準日九十年九月十五日評估之該農會資產負債缺口彙總表顯
示，原告之資產負債缺口達一億四千八百萬元，上開評估資料並再次出示予原
告閱覽，原告對其真實性並未加以爭執，此既已係該法公布施行後之事實，被
告本諸上開事實所為處分，自無違反法律不溯及既往之原則。又關於原告稱其
自行核算之淨值為正數一節。查其所列舉之證據均係其內部單住自行製作之報
表，內中新列逾期放款數額及盈餘等資料，不僅未經其本身會員代表大會或理
事會所承認，更未經任何會計師或公正第三人所認可，原告所辯完全不足以實
其說。
理 由
一、本件起訴時原告之代表人原為李庸三，嗣於本件訴訟程序進行中之九十一年十二
月二日變更為乙○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「農、漁會信用部因業務或財務狀況顯著惡化，不能支付其債務或調整後淨值
為負數時，主管機關得洽農、漁會中央主管機關後，停止農、漁會會員代表、理
事、監事或總幹事全部職權或對其信用部之職權，不適用農會法第四十五條及第
四十六條、漁會法第四十八條及第四十九條之規定；其被停止之職權並得由主管
機關指派適當人員行使之。」、「主管機關執行前項處分，必要時，得洽農、漁
會中央主管機關後，命令農、漁會將其信用部及其營業所必需之財產讓與銀行，
不適用農會法第三十七條及漁會法第三十九條之規定。」，金融機構合併法第十
三條第一項及第二項分別定有明文。又按「本條例所稱經營不善之金融機構，係
指有下列情形之一者：一、調整後淨值為負數者。二、無能力支付其債務者。三
、財務狀況顯著惡化，經主管機關認定無法繼續經營者。」，復為行政院金融重
建基金設置及管理條例第五條所規定。
三、本件被告於九十年九月十四日以台財融（三）字第０九０三００００九二號函，
略以原告之信用部最近一次金融檢查報告所列之調整後淨值已呈負數，其負債金
額已超過資產，已無能力償還所有存款人之債務，為行政院金融重建基金設置及
管理條例第五條第一項所稱經營不善之金融機構等語，依金融機構合併法第十三
條第一項及第二項規定，於洽得農會中央主管機關行政院農業委員會同意後，以
停止原告會員代表、理事、監事及總幹事對信用部有關之職權，並指派中央存保
公司行使之，同時命令原告將其信用部及營業所必需之財產讓與第一銀行等情，
有上開函影本在卷可稽。原告雖對其財產淨值為負數一節並不爭執，惟主張其財
務狀況並未惡化，被告處分之資料係金融機構合併法施行前之事實，自有違誤，
且被告未依行政程序法第九十六條、第一百零二條等規定為之，系爭處分亦未送
達予原告之會員代表、理事、監事及總幹事，顯非合法等語。然查原告信用部自
八十四年十二月間發生擠兌，迄八十五年十二月十二日之金融檢查時，其調整後
淨值已達負一億餘元，被告乃於八十六年二月三日函請內政部，建請其速採合併
方式處理，並責成地方主管機關組成聯合輔導小組，由其財政部門會同農政部門
及合作金庫銀行共同參加，開會時並由中央存保公司列席，嗣至八十九年九月三
十日左右原告逾期放款比率已達四一．一％，調整後淨值為負六千萬元，翌（九
十）年六月三十日止，原告逾期放款比率仍達三七．七％，調整後淨值仍為負數
，且依中央存保公司委託會計師以讓與基準日九十年九月十五日評估，原告資產
負債缺口即達一億四千八百萬元等情，除有檢查報告、資產負債缺口彙總表等影
本附卷為憑外，因原告之理事長、常務監事及總幹事等相關主管均列席歷次輔導
會議，當對原告信用部經營不善之事實知之甚詳，且為客觀上明白足以確認者，
況依上述原告信用部之財務惡化自八十四年十二月迄九十年九月十五日讓與時止
，前後長達五年餘，其惡化業已相當時日，情況已達急迫之狀態，如再給予原告
陳述意見之機會，致延緩處理時機，將增加道德風險及金融重建基金之社會成本
，其有違公益甚為顯然，故被告主張其依行政程序法第一百零三條第三及第五款
之規定，不給予原告陳述意見之機會，尚非無據。又原告所稱其財務狀況並非惡
化一節，經查原告係以自行核算之淨值為憑，其數據乃依其內部單位自行製作之
報表，所言逾期放款催收之不良債權區分為『可望收回』、『收回困難』、『收
回無望』等情形，非但乏其依據，亦無經任何會計師或公正第三人所認可之資料
，自難信為真正，且該等債權既係全部在逾期放款部分，參以其負債金額已超過
資產，益見其已無能力償還所有存款人之存款，是被告主張原告對其信用業務惡
化之情形甚為明瞭，無待處分機關之說明已知悉或可知悉作成處分之理由，故處
分得不記明理由等語，核與行政程序法第九十六條規定相符，自非無憑。再依行
政程序法第七十二條第二項規定，對於機關、法人、非法人之團體之代表人或管
理人為送達者，應向其機關所在地、事務所或營業所行之，本件原告為法人，自
應向其營業所送達行政處分書，而非向其會員代表、理事、監事及總幹事送達甚
明，故原告所稱系爭處分未送達予其會員代表、理事、監事及總幹事云云，殊有
誤解，併此說明。至原告所稱第一銀行未召開股東會即受讓原告之信用部一節，
因第一銀行有無程序上之違規，與本件處分係屬二事，自無礙於處分之成立，縱
原告所稱屬實，亦不能為何系爭處分係違法之有利證明，附此陳明。從而本件被
告所為處分，揆諸首揭法條規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原
告之訴難認有理由，自應予以駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主
文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 候東昇
法 官 林育如
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判
決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人
數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 二十九 日
書 記 官 林如冰