臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第五五九號
原 告 甲○○
被 告 行政院農業委員會林務局南投林區管理處
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 戊○○
丁○○
右當事人間因解除志工服務資格事件，原告不服行政院農業委員會中華民國九十二年
六月十六日農訴字第○九二○一一七九四○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如
左︰
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告係為被告第二期招募之志願服務解說人員，經常於被告所轄「奧 萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務，並於九十一年經由志工自組之聯誼會， 經全體志工互選為志工聯誼會會長。因於民國（以下同）九十一年十一月下旬利 用其會長之名義，擅帶數名不明人士，冒用被告主管育樂課課長林文墻之名，指 稱因公務之需，未依規定購買門票逕行進入遊樂區內，經被告以原告既身為志工 聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範，實不適任志工解說服務之工作，而於 九十二年三月十三日以投育字第○九二四二四○○八○號函以違反「行政院農業 委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法第三項規定，在服勤期間 有重大違失，經承辦人員簽請被告核可者，解除志工資格，收回志願服務證。原 告不服提起訴願，經行政院農業委員會於九十二年六月十六日農訴字第○九二○ 一一七九四○號訴願決定為訴願不予受理，原告仍不服，遂提起本件行政訴訟。貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文單位及南投林區管理處每位國家 森林解說志工（共四十八位）。
㈢被告應給付原告新台幣（下同）一百萬元之名譽損害賠償。 ㈣訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠駁回原告之訴。
㈡訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之陳訴及爭點：
一、原告主張之理由：
㈠按「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益， 經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願 決定期間二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟」、「逾越權限或
濫用權力之行政處分，以違法論。」及「人民與中央或地方機關間，因公法上原 因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給 付訴訟」、「前項給付訴訟之裁判，以行政處分應否撤銷為據者，應於依第四條 第一項或第三項提起撤銷訴訟時，併為請求。」以及「提起行政訴訟，得於同一 程序中，合併請求損害賠償或其他財產上之給付。」分別為行政訴訟法第四條第 一項第二項、第八條第一項第二項前段以及第七條定有明文，故依上開法條規定 提起撤銷訴訟合併請求給付之訴。
㈡次按訴願法第三條第一項：「所稱行政處分係指中央或地方機關就公法上之具體 事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為。 」本件解除志工服務資格之處分，所依據之法令為「林務局國家森林志願服務計 劃」第七條管理辦法第三項之規定，然而該服務計劃的法源來自「志願服務法」 第七條﹕「志願服務運用者，應依志願服務計劃運用志願服務人員」、「前項服 務計劃應包括志願服務人員之召募、訓練、管理、運用、輔導、考核及其服務項 目」之規定。惟「志願服務法」為行政之特別法律，猶如公務員服務法一般，此 觀志願服務法第一條第二項﹕「志願服務，依本法之規定」自明。而志願服務計 劃則為行政計劃之一種，即行政機關為將來一定期限內達成特定之目的或實現一 定之構想，事前就達成該目的或實現該構想有關之方法、步驟或措施等所為之設 計與規劃。是此解除志工服務資格之行政處分行為，乃是就志願服務法公法上之 具體事件所為之決定，對外直接發生法律效果之單方行政行為，即屬高權行政行 為，而非私權之範疇。再查國家森林志願服務人員係由志願服務運用者，依計劃 對外公開召募，通過報名初選、面試複選、再經訓練教育、實習，考核通過後再 予任用之程序，萬無依私法契約予以聘任之情事，此觀「志願服務法」、「林務 局國家森林志願服務計劃」內容自明。依「關於人民之權利、義務，應以法律規 定之。」為中央法規標準法第五條第二項著有明文，是以被告以解除志工服務資 格之懲處，而非以解除聘任契約之處置可見，本件屬公法上之爭議殆無疑義。反 之，縱令訴願決定之判斷志願服務人員是依私法契約聘任而成立，則本件處分得 以行政公法上的行政計劃規範來處罰私法契約行為，則訴願的決定理由就有矛盾 之違法。爰訴願未能詳盡審究，而以國家森林志願服務人員為屬私法上聘任契約 關係之判斷，遂依訴願法第七十七條第八款不屬訴願範圍，決定將訴願不受理， 顯有不適用法規之違法，其訴願決定即難謂適法，合先述明。 ㈢依據被告訴願答辯書壹、事實陳述指摘「於九十一年十一月下旬，經奧萬大森林 遊樂區員工反映：原告利用會長之名，擅帶數名不明人士，冒用本處主管名號， 未依規定購買門票，即強行進入遊樂區中。因違反規定而以解除志工服務資格， 收回志願服務證之處分」云云。對此項指控原告認為是莫虛有之罪名，是被告刻 意之栽贓。蓋⒈九十一年十一月下旬原告從未去過奧萬大森林遊樂區，縱使有人 指控，被告當依行政程序法第一百三十六條規定依職權調查，而不受當事人主張 之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。惟被告卻不依法調查反而仿古代派 員查訪，自認屬實，簽奉核准後率然懲處，其處分明顯違反證據法則，效力當然 可議。依行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定，被告 即主張原告有在九十一年十一月下旬赴奧萬大森林遊樂區違規行事，當由被告負
舉證之責任。⒉該處分主文載明是接獲檢舉而為處分，然在訴願答辯內卻說是員 工反映，前後陳述不一，且怠惰不行職權調查，又在無積極確切證據下遽然處分 ，基於合理懷疑，本件是被告有意栽贓。⒊指摘「原告利用會長之名，擅帶數名 不明人士，冒用本處主管名號，未依規定購買門票，即強行進入」云云，皆為被 告臆測片面空泛之詞，蓋其理由內容未能有完整敘明違規事實狀態，及提出確切 證據證明原告有此違規行為，是以本件指控是故意抹黑，其處分難謂適法。⒋在 本件爭訟期間，被告之承辦課長林文墻、承辦員丁○○，約九十二年三月二十日 至二十三日間，打電話要求原告接受處分，並希望就此打住，否則將會影響很多 人。後更進一步恐嚇、脅迫原告，不然會將原告移送政風室調查，讓原告害怕得 好幾晚睡不著。由此反證，若非被告有意違法栽贓，那怕原告依法進行行政爭訟 。
㈣第按「對公務人員免職處分，既係限制憲法保障人民服公職之權利，自應踐行『 正當法律程序』，諸如作成處分應經機關內部組成立場公正之委員會決議，處分 前應給予處分人陳述或申辯之機會，處分書應附記理由，並表明救濟方法、期間 及受理機關等，設立相關制度予以保障。」分別經司法院大法官釋字第三二八號 解釋理由書，釋字第四六二號解釋暨四九一號解釋在案。上開解釋意旨乃指行政 機關行使一切權力致侵害或限制人民權利，均須遵守之『正當法律程序』。故行 政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政 處分前，除已依第三十九條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證會者外， 應給予該處分相對人陳述意見機會。」經查，本件原處分自始未讓原告有就事實 及法律爭議予以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除志工服務資格之行政處分， 有違對人民作成限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機會之正 當法律保障，其行政處分自屬明顯違法。依『正當法律程序』乃對行政機關之行 為規範，具有「準憲法性格」，從而行政程序中有應予陳述意見機會即應予陳述 意見，係法治國家依法行政原則中，維持程序公正性最基本之要求，倘若行政機 關恣意不予陳述機會，自屬違反憲法層次之正當法律程序，其所為之行政處分， 即係違法，足以構成行政處分得為撤銷之理由，故本件處分應予撤銷。 ㈤「行政行為之內容應明確」為行政程序法第五條明文規定，本件處分主文以接獲 檢舉而為處分，然訴願答辯卻說是經員工反映，前後陳述不一。按檢舉需具檢舉 函或檢舉筆錄，且檢舉人應具名填寫個人身分資料齊全，方為適格，否則檢舉應 不予受理。檢舉與員工反映應屬兩事，豈可混為一談？再說處分的法令依據，主 文載明是依管理辦法第三條規定，訴願答辯卻說以違反「行政院農業委員會林務 局國家森林服務計劃」第七點管理辦法第三項規定，審究管理辦法與志願服務計 劃，終究是相間之法規，豈可搖擺使用？加上所謂「管理辦法」是指何種管理辦 法？亦不清楚。而林務局國家森林志願服務計劃第七條管理辦法第三項下有八款 細目，究竟係依據何款細目處分？均未明確。再以九十一年十一月下旬為指控違 規時間點，亦難令人相信其指控事件的真實性。其理由說明又無法就整個事件有 完整的陳述，及提出確切證據證明原告有違規之情形，爰本件行政處分之行為內 容有違行政行為內容應明確的一般法律原則，其處分難謂於法有合。 ㈥揆諸上開不明確之行政行為內容，清楚發現本件處分理由之指控來源、法令依據
皆與主文顯有矛盾，按行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款規定，理由矛盾 者，當然違背法令。從而其處分即係違法，應予撤銷。 ㈦林務局國家森林志願服務計劃第七條管理辦法第三項規定理由，乃針對志願服務 人員服勤注意事項之規定，藉以提升優良服務品質之所繫。惟其規定並無就遊客 不買門票，得處罰志願服務人員之規定。而森林遊樂區設置管理辦法亦乏相關規 定，是此對不購買門票而欲進入之遊客，依經驗法則及公平原則，僅能由現場門 禁人員請其購票後再允進入或禁止進入之行政裁量處分，為當然之解釋。然其處 分對象亦僅限於不購票而欲進入之行為遊客本人，方屬正辦。再者，行政法所謂 『不當聯結禁止原則』，乃行政行為對人民課予一定義務或負擔，或造成人民其 他不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之聯結 關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，此觀行政程序法第九十 四條後段及第一百三十七條第一項第三款規定需有正當合法之聯結之意旨自明。 進入森林遊樂區未購買門票者，其行政秩序處分之執行，亦僅能請遊客購票後再 行進入或禁止進入而已，其處分與志願服務人員服勤規定，欠缺實質上正當合法 之關聯，故二者不得相互聯結。本件被告對不購門票而欲進入之行為遊客本人， 尚未能確實執行門禁人員之行政裁量處分，卻放縱允其進入，致損害國庫收入， 早已瀆職違失在先，嗣後還以違悖不當聯結禁止原則，處分與門禁管理事務全然 不相干的志願服務人員，其行政處分即難謂適法。 ㈧復觀原處分內容，謂曰：「請於收到本文起時五日內，將台端志願服務證以掛號 寄至本處」云云，經查被告發給志工之九十一年度服務證，業因至九十一年十二 月三十一日屆期失效，九十二年度服務證，因主管單位怠惰違失，迄今未再另行 核發。如此以不存在的事物作為行政處分之標的，暨是行政程序法第一百一十一 條第三款內容對任何人均屬不能實現之無效處分，其行政處分乃自始無效。再曰 ：「台端曾帶不名人士，進入奧萬大森林遊樂區中，未依規定購買門票，經查證 屬實」云云，然觀其處分內容卻有法律上之矛盾，首先被告徒派員訪查而未依職 權調查，有違證據法則，自不足採信。處分內容又無積極證據證明不明人士是原 告所帶，難脫是被告臆測之幻覺而已，及如何證明原告有何義務要為不明人士購 買門票？遊客不購買門票與處分原告有何正當合理聯結存在？門禁人員的職責何 在？對不購票而欲進入之行政處分對象是誰（暨行為人是誰）？等等淺顯法律常 識，被告竟然分辨不明，易成笑柄。
㈨比例原則乃行政行為之「手段」與「目的」之間，必須合乎一定之比例。為現今 行政法中同具憲法層次效力之一般法律原則，又稱『禁止過度原則』。在行政法 上之意義乃拘束行政權力在侵犯人民權利時，雖必須有法律依據（法律保留）， 更必須選擇侵害人民權利最小的範圍內行使，暨公權力行為的「手段」與「目的 」間，應有一定的「比例」關係。故行政程序法第七條規定﹕「行政行為應依下 列原則為之：㈠採取的方法應有助於目的之達成。㈡有多種同樣能達成目的的方 法時，應選擇對人民權益損害最少者。㈢採取之方法所造成之損害，不得與欲達 成目的之利益，顯失均衡。」林務局志願服務計劃第七條管理辦法第三項﹕服勤 期間如有下列八款情形之一者，解除其志工資格，收回志願服務證。其規定並未 就具體個案中考量違規事實之過失程度、輕重、及處分間是否合乎比例原則，即
是否妥當、合法，有無斟酌之餘地，概然一律以解除志工資作為唯一之處分，難 謂符台憲法第二十三條比例原則之意旨，其所為之行政處分即屬濫用權力之違法 。
㈩依「行政計劃之擬定、確定、修訂及廢棄之程序，由行政院另訂之。」及「行政 規則應下達下級機關或屬官。」以及「有效下達之行政規則，具有拘束訂定機關 其下級機關即屬官之效力。」分別為行政程序法第一百六十四條第二項、第一百 六十條第一項、第一百六十一條明定。而行政計劃訂定之生效規定，行政院迄今 尚未訂立，在法令未訂立前，基於相同事務相同處理之法理，應類推適用行政規 則之生效規定，以有效下達才具拘束力。經查林務局國家森林志願服務計劃之擬 定，是原告代表南投林區管理處志工聯誼會向當局催告而誕生，該計劃有效下達 時間為九十二年一月二十二日（被告公函筆誤為九十一年），是以被告涉有以事 後下達之林務局國家森林志願服務計劃處分在九十一年十一月下旬發生的違規事 項，顯然已違反法律不溯既往原則，其處分不失為違法之行政處分。 「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時，經原告聲請並認為適 當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」為行政訴訟法第一百九 十六條明定。故本件處分雖已執行完畢，然造成之效果，只要被告發給志願服務 證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與南投林區管理處每位國家森林志 工解說員，猶可回復。
所謂「依法行政」係以行政機關執行法律規定，以實現法律所欲達成之政策目標 ，此政策目標的達成均應依法行事，使人民可預見其權利與義務，而政府行政行 為結果，有法律的安定作用﹔舉凡國家對人民之自由、財產之行政處分行為，均 應依法律規定，俾符合憲法保障人民基本權之意旨。是此行政機關有為合法行政 處分之義務；然而，原告志願服務於林務局國家森林解說志工多年，憑個人的熱 誠、努力、奮進，深獲志工伙伴信賴與讚許，並膺選為志工聯誼會會長之職。期 間克盡職守，幫忙被告完成國家森林解說、生態教育、志工教育訓練等多項工作 ，亦多次在媒體宣揚生態教育，更榮獲林務局頒發年度國家森林志工最高榮譽獎 項：檜木獎，及植樹節在林務局接受行政院游院長頒獎表揚，難能可貴的為聯誼 、充實知識研究、宣導生態教育工作，創辦了楓葉情通訊月刊。因此在林務局國 家森林解說志工中，享有卓越信譽，服務成果亦是有目共睹。惟今，遭被告違悖 行政機關應依法行政原則，不依職權調查，釐清真相，遽以草率濫用權力違法處 分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說志工間之優良信譽，並將毀於一旦。其 所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，爰依民法第一百九十五條侵 權行為之規定，請求被告給付新台幣壹佰萬元之名譽損害賠償。 志願服務工作是參與公共事務的權利，也是一種社會責任﹔志工雖不是以獲取有 形報酬為目的，但並不代表志工就沒有基本人權；志工有違規當依法懲處，惟行 政機關處分之行政行為，自應依法律規定，方符合行政機關有為合法行政之義務 。綜上所述，本件處分利用諸多違法事項，恣意處分志願工作者，的確可議。 志願服務法是在九十年一月二十日公佈實施，屬較新之立法，該法對受處分人之 行政救濟，並無相關規定，於是在法律尚未規定前，受處分人之行政救濟，基於 相同事務相同處理之公平原則，應類推適用公務人員相關法規之規定，方符合『
有權利即有救濟』之法理。按「對公務人員所為之免職處分，直接影響其憲法保 障之服公職權利，受處分之公務人員自得行使憲法第十六條訴願及訴訟之權。」 為司法院大法官釋字第二四三、二六六號解釋前言。本件原告對其所受之行政處 分，若有不服，自可援引適用上開大法官解釋意旨，依法行使訴願及訴訟之權進 行救濟。再者，憲法第十八條：「人民有應考試、服公職之權。」依司法院大法 官釋字第四十二號解釋：「憲法第十八條所稱之公職，涵意甚廣，凡各級民意代 表、中央與地方之公務員及其他依法令從事於公務者，皆屬之。」林務局國家森 林解說志願服務乃依據「志願服務法」及「林務局國家森林志願服務計劃」從事 於林務局國家森林解說工作之社會服務，依上揭大法官解釋意旨，就志願服務事 項志願服務人員之服務，自屬服公職之權利，殆無疑義，它不僅是人民參與公共 事務之權利，也是一種社會責任。況且志願服務法第二十二條規定：「志工依志 願服務運用單位之指示進行志願服務時，因故意或過失不法侵害他人權利者，由 志願服務運用單位負損害賠償責任。」更闡明了林務局國家森林解說志願服務即 係從事公職服務之意旨，至為明顯。而其服務公職之權利，爰依憲法第二十三條 規定除『所必要者』外，不得以法律限制之，即係屬於受憲法保障之人民基本權 益。訴願未能詳查，竟以解說志工非屬公務人員及社會服務無工作報酬可求，原 處分無涉人民權益之剝奪，遂決定訴願不受理，乃係對人民訴願及訴訟權所增設 法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依憲法第一百七十二條規定， 應屬無效。
「公務員在行政程序中，除基於職務上之必要外，不得與當事人或代表其利益之 人為行政程序外之接觸。公務員與當事人或代表其利益之人為行政程序外之接觸 時，應將所有往來之書面文件附卷，並對其他當事人公開。前項接觸非以書面為 之者，應做成書面紀錄，載明接觸對象、時間、地點及內容。」為行政程序法第 四十七條明定﹔經查被告答辯既已承認承辦公務員與原告有電話接觸，而本案附 卷又無承辦公務員作成與原告通話之相關書面紀錄存卷，上開通話接觸行為顯已 違反規定，自無疑義；至於接觸內容是否涉強制罪刑，乃非關本案之刑事問題。 第查被告答辯所言，皆是與案情無涉之空泛片面之詞，鮮有積極證據能證明原告 有違規行為或對被告指控之有力證據，自不足採信。 按林務局國家森林解說志願服務人員係依據「林務局國家森林志願服務計劃」召 募之志工，雖不以獲取報酬為目的，但得參與林木保護、林政工作、自然保育、 森林遊樂、集水區治理、資源調查等項目之服務工作，依志願服務法第十四條規 定，並有接受教育訓練、自由、尊嚴、隱私及信仰受尊重、在適當之安全與衛生 條件下從事工作，獲得完整資訊及參與所服務計畫之擬定、設計、執行、評估等 權利，如運用志工機關於召募志工後，依其所定「志願服務計畫」之管理辦法， 予以解除志工之服務資格者，此項決定乃該機關行使公權力，就特定具體之公法 事件所為對外發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，被告九十二年三月 十三日投育字第０九二四二四００八０號函解除志工資格（即解聘），並非具有 執行力之行政處分，容有未洽，從而訴願決定以森林解說志工非屬公務員... 並 無工作報酬可請求，無涉訴願人工作權之剝奪，以及聘任既屬私法上契約... 自 應循民事訴訟途逕解決，非屬訴願救濟範圍而不受理之訴願決定，與最高行政法
院九十二年裁字第一三五二號裁定理由見解不符，顯係違誤於法未合，應予撤銷 。再查被告依據「林務局國家森林志願服務計畫七、管理辦法㈢服務期間如有下 列情形之一者，解除其志工資格，收回服務證。⒎其他重大違失經簽請林區管理 處核可者。」之規定作成本件處分，然該處分內容與卷存被告育樂課九十二年三 月七日內部簽呈內容不符，證明該處分是偽造之贗品，自難謂有經林管處核可， 致失所附麗，其處分即非適法，進而又無其他積極證據證明原告有重大違失情事 ，故其處分彰顯被告有濫用權力及不適用法規之違法，應予撤銷。二、被告答辯之理由：
㈠原告係為被告第二期招募之志願服務解說人員（簡稱志工），經常於被告所轄「 奧萬大國家森林遊樂區」中進行解說服務，並於九十一年經由志工自組之聯誼會 ，經全體志工互選為志工聯誼會會長。唯於九十一年十一月下旬，經被告所轄「 奧萬大國家森林遊樂區」之員工反映：原告利用其會長之名義，擅帶數名不明人 士，冒用被告主管育樂課課長林文墻之名，指稱因公務之需，未依規定購買門票 逕行進入遊樂區內，後經被告現場員工以電話向課長林文墻查證，並無特殊公務 之需，但原告既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範，實不適任志 工解說服務之工作。被告為免造成不良影響，於九十二年三月十三日以投育字第 ○九二四二四○○八○號函以違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務 計畫」第七點管理辦法第三項規定，在服勤期間有重大違失，經承辦人員簽請被 告核可者，解除志工資格，收回志願服務證處理之。該函業於九十二年三月十七 日合法送達，原告不服，於法定期間內提起訴願。業經行政院農業委員會於九十 二年六月十六日農訴字第○九二○一一七九四○號函訴願決定書作出：訴願不予 受理。
㈡原告自擔任志工聯誼會會長職務之後，已數度發生類似案件，被告並經於志工聯 誼會中提出規勸，原告自恃被告賦予志工之福利--志工本人進入遊樂區中不需購 置門票，呼朋引伴假藉名義逕行進入園區中，據遊樂區現場管理人員鍾技正國基 表示該名志工已有數次不良紀錄。因顧及原告歷年來所作之解說服務及對志工團 體之努力付出，經私下勸告，仍不能收效，顯見其利用志工聯誼會會長之名，達 其私人之利益目的，早已違背其擔任志工之初衷。雖然執勤次數頻仍，並以服勤 點數高而獲致獎勵，惟未配合志工服務運用單位所定之規則，喧賓奪主，越俎代 庖，在在違反內政部社會司所訂志工倫理守則，令管理人員無以為紀。故被告承 辦人員依林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點四考核辦法第三 項其他重大違失經簽請被告核可者，撤銷志工資格，註銷服務證。按：林務局已 於九十一年八月二十七日林育字第○九一一六一五四八○號已將服務證發下由被 告分送志工持用。
㈢訴願決定書之理由略以：森林解說志工非屬公務人員，僅係單純之志願性社會服 務，並無工作報酬可請求，無涉工作權之剝奪。志願服務法之志願服務定義係單 純秉誠心，以知識、體能、勞力、經驗、技術、時間等貢獻社會，不以獲取報酬 為目的，以提高公共事務效能及增進社會公益所為之各項輔助性服務。被告之處 理考量亦單純認為：其不服從志願服務運用單位之規定及規範等作為已不適任被 告之志願服務任務，故作出解除其於被告志工服務資格之處置，並非作出攸關工
作權及人權之行政處分。
㈣被告以公函通知原告解除志工資格後，確曾由承辦人員技士丁○○以電話致以關 心之意，不料竟遭原告惡言相向，其表示不服遭解除資格，不可能就此罷休，已 提出訴願之作為，並使公務人員公務因此不得善了云云，承辦人員無奈只得回答 一切公事公辦，豈料原告於起訴狀中居然倒反為正，訛指公務人員恐嚇脅迫於他 ，其蓄意毀謗，居心叵測。被告作出處置已確定，不需做任何恐嚇脅迫，必要可 請調通聯紀錄確知事情真相，以還被告承辦人員公道，而原告挑戰公權力及工於 心計之居心，已喪失做為社會公益作服務之志工所應有之作為。 ㈤被告依據志願服務法第九條之規定﹕為提昇志願服務工作品質，保障受服務者之 權益，志願服務運用單位應對志工辦理基礎訓練及特殊訓練，甚至被告並提供六 項基本福利，及多項獎勵制度，對於志願服務之無怨無求之付出，誠心佩服感激 ，而原告竟毫無反省悔改之意，巧言辯駁，如是不當作為，如被告不予處理，對 其他志工是為重大不良示範。
理 由
一、按「志工應有以下之義務：一、遵守倫理守則之規定。二、遵守志願服務運用單 位訂定之規章。.....。」九十年一月二十日公布志願服務法第十五條第一項第 一項、第二項定有明文，又「.... ㈢服勤期間如有下列情形之一者，解除其志 工資格，收回志願服務證。... ⒊在服勤時間，怠忽職責、嚼食檳榔、酗酒或有 其他不良行為、言論不當、違反法律規章、有損林務局及國家榮譽者。... ⒎其 他重大違失經簽請林區管理處核可者。... 」、「... ⒊若有以下情況之一者， 撤銷資格，註銷服務證。... ⑶凡為怠忽職責、行為不良、言論不當，違反法令 規章，有損林務局或本處及國家榮譽者。... 」亦分別為林務局國家森林志願服 務計畫第七點管理辦法第三項第三款、第七款及林務局南投林區管理處國家森林 解說志工管理服勤要點第四點第三項第三款所明定。二、原告係為被告第二期招募之志願服務解說人員（簡稱志工），於被告所轄「奧萬 大國家森林遊樂區」中進行解說服務，並於九十一年由志工自組之聯誼會，經全 體志工互選為志工聯誼會會長，因於九十一年十一月下旬，經被告所轄「奧萬大 國家森林遊樂區」之員工反映：原告有利用其會長之名義，擅帶數名不明人士， 冒用被告主管育樂課課長林文墻之名，指稱因公務之需，未依規定購買門票逕行 進入遊樂區內，後經被告現場員工以電話向課長林文墻查證，並無特殊公務之需 。被告以原告既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此不當行徑，實是志工管理 之不良示範，如不加以控管及制止，恐影響所有志工之管理及相關業務之正常運 作，而於九十二年三月七日，經承辦人員簽請被告核可者，撤銷原告之志工服務 資格，並收回志願服務證及聘書，並於九十二年三月十三日以投育字第○九二四 二四○○八○號函知原告以原告違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服 務計畫」第七點管理辦法第三項規定，在服勤期間有重大違失，解除於被告處之 志工服務資格等情，有被告九十二年三月七日簽呈、被告九十二年三月十三日投 育字第○九二四二四○○八○號函、行政院農業委員會林務局國家森林志願服務 計畫、林務局南投林區管理處國家森林解說志工管理服勤要點，附於訴願卷可稽 ，並經證人即南投林區管理處技正兼奧萬大國家森林遊樂區副理丙○○到庭證述
屬實，被告依前揭規定解除原告志工資格，並無違誤。三、原告雖起訴主張：原告九十一年十一月下旬原告從未去過奧萬大森林遊樂區，縱 使有人指控，被告當依行政程序法第一百三十六條規定依職權調查，而不受當事 人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。惟被告卻不依法調查反而仿 古代派員查訪，自認屬實，簽奉核准後率然懲處，其處分明顯違反證據法則，效 力當然可議，依行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十七條規定 ，被告即主張原告有在九十一年十一月下旬赴奧萬大森林遊樂區違規行事，當由 被告負舉證之責任。而該處分主文載明是接獲檢舉而為處分，然在訴願答辯內卻 說是員工反映，前後陳述不一，且怠惰不行職權調查，又在無積極確切證據下遽 然處分，基於合理懷疑，本件是被告有意栽贓，皆為被告臆測片面空泛之詞，蓋 其理由內容未能有完整敘明違規事實狀態，及提出確切證據證明原告有此違規行 為，是以本件指控是故意抹黑，其處分難謂適法。且本件原處分自始未讓原告有 就事實及法律爭議予以陳述意見或申辯機會，率然遽以解除志工服務資格之行政 處分，有違對人民作成限制或剝奪其權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機 會之正當法律保障，其行政處分自屬明顯違法。行政程序中有應予陳述意見機會 即應予陳述意見，係法治國家依法行政原則中，維持程序公正性最基本之要求， 倘若行政機關恣意不予陳述機會，自屬違反憲法層次之正當法律程序，其所為之 行政處分，即係違法，足以構成行政處分得為撤銷之理由，故本件處分應予撤銷 。又林務局國家森林志願服務計劃第七條管理辦法第三項規定理由，乃針對志願 服務人員服勤注意事項之規定，藉以提升優良服務品質之所繫。惟其規定並無就 遊客不買門票，得處罰志願服務人員之規定。而森林遊樂區設置管理辦法亦乏相 關規定，是此對不購買門票而欲進入之遊客，依經驗法則及公平原則，僅能由現 場門禁人員請其購票後再允進入或禁止進入之行政裁量處分，為當然之解釋。然 其處分對象亦僅限於不購票而欲進入之行為遊客本人，方屬正辦。再者，行政法 所謂「不當聯結禁止原則」，乃行政行為對人民課予一定義務或負擔，或造成人 民其他不利益時，其所採取之手段，與行政機關所追求之目的間，必須有合理之 聯結關係存在，若欠缺此聯結關係，此項行政行為即非適法，此觀行政程序法第 九十四條後段及第一百三十七條第一項第三款規定需有正當合法之聯結之意旨自 明。進入森林遊樂區未購買門票者，其行政秩序處分之執行，亦僅能請遊客購票 後再行進入或禁止進入而已，其處分與志願服務人員服勤規定，欠缺實質上正當 合法之關聯，故二者不得相互聯結。本件被告對不購門票而欲進入之行為遊客本 人，尚未能確實執行門禁人員之行政裁量處分，卻放縱允其進入，致損害國庫收 入，早已瀆職違失在先，嗣後還以違悖不當聯結禁止原則，處分與門禁管理事務 全然不相干的志願服務人員，其行政處分即難謂適法。另林務局志願服務計劃第 七條管理辦法第三項﹕服勤期間如有下列八款情形之一者，解除其志工資格，收 回志願服務證。其規定並未就具體個案中考量違規事實之過失程度、輕重、及處 分間是否合乎比例原則，即是否妥當、合法，有無斟酌之餘地，概然一律以解除 志工資格作為唯一之處分，難謂符合憲法第二十三條比例原則之意旨，其所為之 行政處分即屬濫用權力之違法。再依「行政計劃之擬定、確定、修訂及廢棄之程 序，由行政院另訂之。」及「行政規則應下達下級機關或屬官。」以及「有效下
達之行政規則，具有拘束訂定機關其下級機關即屬官之效力。」分別為行政程序 法第一百六十四條第二項、第一百六十條第一項、第一百六十一條明定。而行政 計劃訂定之生效規定，行政院迄今尚未訂立，在法令未訂立前，基於相同事務相 同處理之法理，應類推適用行政規則之生效規定，以有效下達才具拘束力。查林 務局國家森林志願服務計劃之擬定，是原告代表南投林區管理處志工聯誼會向當 局催告而誕生，該計劃有效下達時間為九十二年一月二十二日（被告公函筆誤為 九十一年），是以被告涉有以事後下達之林務局國家森林志願服務計劃處分在九 十一年十一月下旬發生的違規事項，顯然已違反法律不溯既往原則，其處分不失 為違法之行政處分。而「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處分判決時 ，經原告聲請並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之必要處置。」 為行政訴訟法第一百九十六條明定。故本件處分雖已執行完畢，然造成之效果， 只要被告發給志願服務證，並將本案判決結果，發函原處分受文單位與南投林區 管理處每位國家森林志工解說員，猶可回復。原告志願服務於林務局國家森林解 說志工多年，憑個人的熱誠、努力、奮進，深獲志工伙伴信賴與讚許，並膺選為 志工聯誼會會長之職。期間克盡職守，幫忙被告完成國家森林解說、生態教育、 志工教育訓練等多項工作，亦多次在媒體宣揚生態教育，更榮獲林務局頒發年度 國家森林志工最高榮譽獎項：檜木獎，及植樹節在林務局接受行政院游院長頒獎 表揚，難能可貴的為聯誼、充實知識研究、宣導生態教育工作，創辦了楓葉情通 訊月刊。因此在林務局國家森林解說志工中，享有卓越信譽，服務成果亦是有目 共睹。惟今，遭被告違悖行政機關應依法行政原則，不依職權調查，釐清真相， 遽以草率濫用權力違法處分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說志工間之優良 信譽，並將毀於一旦。其所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，爰 依民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被告給付新台幣壹佰萬元之名譽損 害賠償。志願服務工作是參與公共事務的權利，也是一種社會責任﹔志工雖不是 以獲取有形報酬為目的，但並不代表志工就沒有基本人權；志工有違規當依法懲 處，惟行政機關處分之行政行為，自應依法律規定，方符合行政機關有為合法行 政之義務。就志願服務事項志願服務人員之服務，自屬服公職之權利，殆無疑義 ，它不僅是人民參與公共事務之權利，也是一種社會責任。況且志願服務法第二 十二條規定：「志工依志願服務運用單位之指示進行志願服務時，因故意或過失 不法侵害他人權利者，由志願服務運用單位負損害賠償責任。」更闡明了林務局 國家森林解說志願服務即係從事公職服務之意旨，至為明顯。而其服務公職之權 利，依憲法第二十三條規定除「所必要者」外，不得以法律限制之，即係屬於受 憲法保障之人民基本權益。訴願未能詳查，竟以解說志工非屬公務人員及社會服 務無工作報酬可求，原處分無涉人民權益之剝奪，遂決定訴願不受理，乃係對人 民訴願及訴訟權所增設法律所無之限制，有違憲法保障人民權利之意旨，依憲法 第一百七十二條規定，應屬無效，本件處分利用諸多違法事項，恣意處分志願工 作者，的確可議云云。然查：
㈠本件原告係被告林務局南投林區管理處第二期召募之國家森林解說志工，並於 九十一年由志工自組之聯誼會成員互選為志工聯誼會會長。被告於九十一年十 一下旬接獲所轄「奧萬大國家森林遊樂區」員工反映，原告利用其會長之名，
擅帶數名不明人士，冒用被告主管名號，未依規定購買門票，即強行進入遊樂 區，經被告訪查屬實，認原告既身為志工聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之 示範，實不適任志工解說服務之工作，依據「林務局國家森林志願服務計畫」 七、管理辦法㈢⒎之規定，作出不予續聘，並解除志工資格，收回志願服務證 ，業據被告答辯甚詳，已如前述，而證人即南投林區管理處技正兼奧萬大國家 森林遊樂區副理丙○○到庭證述：「我是在八十三年七月一日就在奧萬大擔任 副理直到現在，原告到奧萬大擔任解說志工時才認識，到遊樂區除了工作人員 及施工人員都要買門票，志工執勤時也不用買門票，有收費員向我反應過，原 告帶人進入沒有購買門票，確切時間我忘記了，大約在九十一年十一月、十二 月，收費人員打電話到辦公室說原告帶了其他人員到收費站，車子沒有停下來 ，車速放慢，就直接說是育樂課課長的客人，就直接進去，因沒有停車下來購 買門票，所以人數有幾個也不清楚，也不只一次，剛開始發生有告訴原告本人 不可以有這種行為，發生多次後我們向上級反應，事後林管處也有向我詢問這 些事情，向上級反應都是用電話連繫，有用電話向課長查證，課長說他沒有客 人。」（見本院卷第一０五頁準備程序筆錄），被告經查證認原告既身為志工 聯誼會之首，應為表率，如此錯誤之示範，實不適任志工解說服務之工作，為 免造成不良影響，於九十二年三月十三日以投育字第○九二四二四○○八○號 函以原告違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理 辦法第三項規定，在服勤期間有重大違失，經承辦人員簽請被告核可者，解除 志工資格，收回志願服務證，原處分並無違誤。亦無違反比例原則、不當聯結 禁止原則或濫用權力之情事，原告此部分主張並非可採。 ㈡原告主張行政機關行使一切權力致侵害或限制人民權利，均須遵守之「正當法 律程序」，本件原處分自始未讓原告有就事實及法律爭議予以陳述意見或申辯 機會，率然遽以解除志工服務資格之行政處分，有違對人民作成限制或剝奪其 權利或自由之處分前，賦予人民陳述意見機會之正當法律保障，其行政處分自 屬明顯違法乙節，查「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前 ，除已依第三十九條規定通知相對人陳述意見，或決定舉行聽證會者外，應給 予該處分相對人陳述意見機會。但法規另有規定者，從其規定」固為行政程序 法第一百零二條所規定，惟本件被告有經查證屬實後，認如不加以控管及制止 ，恐影響所有志工之管理及相關業務之正常運作，方於九十二年三月七日，經 承辦人員簽請被告核可者，撤銷原告之志工服務資格，並收回志願服務證及聘 書，並於九十二年三月十三日以投育字第○九二四二四○○八○號函知原告以 原告違反「行政院農業委員會林務局國家森林志願服務計畫」第七點管理辦法 第三項規定，在服勤期間有重大違失，解除於被告處之志工服務資格，此有被 告九十二年三月七日簽呈、被告九十二年三月十三日投育字第○九二四二四○ ○八○號函附本院卷可稽（見本院卷第六十九頁至第七十一頁），則行政處分 所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不給予陳述意見之機會， 行政程序法第一百零三條第五款亦定有明文，是原告此部分之主張，亦無可採 。
㈢按「林務局國家森林志願服務計劃」第七點管理辦法第三項第七款：其他重大
違失經簽林區管理處核可者，解除其志工資格，收回志願服務證（見本卷第四 十八頁至第五十二頁林務局國家森林志願服務計畫）。依此規定，行政機關針 對重大違失狀況有行政裁量權，原處分並無濫用權力亦如前述，且志工為無給 職，無憲法工作權保障之考量，該處分並未影響其工作權，當亦不致產生損失 ，是原告以被告草率濫用權力違法處分，嚴重侵害原告在林務局國家森林解說 志工間之優良信譽，所為所行已涉及人民受憲法保障之基本人權之侵害，而依 民法第一百九十五條侵權行為之規定，請求被告給付壹佰萬元之名譽損害賠償 ，自難認其有理由，原告另請求被告應將本案勝訴判決結果，發函原處分受文 單位及南投林區管理處每位國家森林解說志工（共四十八位），自亦無理由。四、綜上所述，原告之主張均非可採，原處分並無違誤，訴願決定予以維持，理由雖 有不同，結論尚無不同，仍應予以維持，原告起訴意旨，為無理由，應予駁回。 本件事證已臻明確，兩造其餘陳述及舉證，不影響本件之判斷，爰不一一論列， 併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 王 茂 修
法 官 許 武 峰
法 官 莊 金 昌
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。中 華 民 國 九十二 年 十二 月 四 日 法院書記官 林 宜 萱