臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第六八○號
原 告 財團法人台北市行天宮
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 戴森雄律師
魏千峰律師
被 告 臺北市政府民政局
代 表 人 吳秀光（局長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
丁○○
右當事人間因有關人民團體事務事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年十二月
十一日府訴字第○九一二八七二五五○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告為業務及財務監督之需要，依民法第三十二條及內政業務財團 法人監督準則第十六條規定所賦予主管機關檢查受設立許可之財團法人其財產狀 況及財務報告之權限，以九十一年三月二十五日北市民三字第○九一三○七五五 七○○號函通知原告略以：「主旨：為業務需要，函請貴法人於文到後七日內提 供八十五─八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料過局參辦 ，．．．。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈被告九十一年三月二十五日北市民三字第○九一三○七五五七○ ○號函之性質是否為行政處分？若是，則該函未有教示，是否屬 違法而應予撤銷？
⒉被告依民法三十二條及內政業務財團法監督準則第十六條第二項 規定命原告提供已委請會計師簽證之財務暨稅務簽證等書面資料 ，是否違反法律保留原則或授權明確性原則？
㈠原告主張之理由：
⒈原處分及訴願決定書之依據：
本件被告於九十一年三月二十五日以北市民三字第○九一三○七五五七○○號 即原處分，命原告提供八十五年至八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務 簽證之書面資料，其依據為內政部九十一年二月二十五日台內民字第○九一○
○六七七九七號函、被告九十年七月三十一日北市民三字第九○二一六七九八 ○○號函、內政業務財團法人監督準則及民法，而未具體明示依該監督準則及 民法何條辦理；但查其引用之內政部九十一年二月二十五日函，內引民法第三 十二條、第三十三條第一項、行政院九十一年一月十八日院台內字第○九一○ ○○一七○一號函（附法務部九十一年一月十日法律字第○○九○○四八六八 二號函）、行政院八十四年三月二十四日台（八四）法字第一○四六一號函（ 附法務部會商結論）等為依據；原訴願決定書則引民法第三十二條、第三十三 條、內政業務財團法人監督準則第三條、第十六條第二項及第十九條為依據。 ⒉原處分之形式違法：
按行政處分以書面為之者，應記載理由及其法令依據，表明其為行政處分之意 旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，行政程序法第九十六條第 一項第二款、第六款定有明文。惟原處分不僅未有前揭之「教示」，抑且連具 體之法律依據及理由未表明，揆諸前開行政程序法之規定，顯已欠缺形式之合 法性，自為違法。
⒊原處分及訴願決定書引民法第三十二條為據，違反法律保留原則及授權明確性 原則：
⑴按涉及人民權利之限制，依憲法第二十三條規定，均應以法律定之，其內容 更須符合該條規定之限制，若其限制，於性質上得由法律授權以命令補充規 定時，授權之目的、內容及範圍應具體明確，始得據以發布命令；易言之， 法律若授權行政機關訂定法規命令予以規範，亦須為具體明確之規定，始符 憲法第二十三條法律保留原則之意旨，司法院五一四號、四○二號解釋甚明 （第四四三號、四五四號解釋意旨雷同）。
⑵次查組織法（機關法）上之權限，係賦予機關掌理某特定行政事項之義務與 責任，此與行為法（作用法）上之裁量權授與，為執行該事項而為如何執行 者，概念上迥然有異。民法第三十二條係組織法上權限規定，而非行為法上 裁量權授與之規定（見吳庚大法官著，行政法之理論與實用，增訂七版，第 一一四頁）；雖依往昔法制未備階段，實務上多採「無差別主義」，認「有 組織法即有行為法」，但近年來（民國八十四年以後），我國由於回歸憲政 之常態運作，依法行政之實踐，亦產生與往昔不同之結果，表現於司法機關 者，尤為明顯；亦即不得以職權命令取代授權命令為大法官解釋趨勢之一， 而授權命令不得超出法律授權之範圍為嚴格主義之特色之一（見吳庚大法官 著，行政法之理論與實用，增訂七版，第一○○、一○二、一○三、一○八 及一一○頁）。申言之，上開「有組織法即有行為法」之觀念，因不符現代 法治國家依法行政之原則（法律保留原則），已遭大法官解釋所摒棄；行政 機關即使有「組織法」賦予之職權，具有處理某項公共事務之權限，但為遂 行該權限範圍內之任務，所採取之手段或行為，若係限制人民自由權利或對 人民之權利有重大影響者（即屬法律保留領域者），仍必須另外獲得「作用 法」之授權，始符法律保留原則。上開司法院四則解釋，意旨即在於此。此 外，司法院釋字第四六九號解釋理由書謂：「法律之種類繁多，其規範之目 的亦各有不同，有僅屬賦予主管機關推行公共事務之權限者，亦有賦予主管
機關作為或不作為裁量權限者」，亦認同上開組織法與行為法分際之看法， 敬請參酌。
⑶原處分及原訴願決定書均將「組織法」上權限之民法第三十二條，誤以為行 為法上之裁量權授與，且在無「行為法」明確之法律授權（授權之目的、內 容及範圍）之情況下，恣意以行政命令率令原告提供八十五至八十九年度原 告私下委請會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料，限制原告之權利及自由 ，審酌上開四則大法官會議解釋，顯屬違法。
⒋原處分及訴願決定書引內政業務財團法人監督準則第十六條第二項為據，亦無 法律為明確之授權：
⑴該監督準則雖於第一條謂依民法及其他法律規定，實則未有任何法律對此具 體明確授權及未明列其法律授權之依據，此已與前揭司法院釋字第四四三號 等四則解釋所闡釋之法律保留及授權明確性原則有違，亦不符行政程序法第 一百五十條第二項「法規命令之內容應明列其法律授權之依據」之規定。何 況，依該條項規定之內容，所謂財務報告並不當然包括於系爭處分所要求之 行為義務（提供原告私下委請會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料），此 亦與授權明確性原則相違背。
⑵又該監督準則，若依行政程序法第一百七十四條之一規定（民國九十年十二 月二十八日總統令公布修正），因其未「於行政程序法施行後二年內，以法 律或以法律明則其授權依據後修正或訂定」，已經逾期失效。故以該監督準 則為據，亦違反法律保留及授權明確性原則。
⑶再者，原處分引用之內政部九十一年二月二十五日台內名字第○九一○○六 七七九七號函，亦謂「如無法律或法律授權之法規命令，則難課予應將其財 務支等資料委請會計師辦理財務與稅務簽證並提報書面報告以供檢查義務」 ，併此指明。
⒌原處分引行政院九十一年一月十八日函所附法務部九十一年一月十日函為據， 反足印證原處分違反授權明確性之原則：
該法務部九十一年一月十日函，謂「依現行憲法、民法及地方制度法等規定， 倘無法認定財團法人之設立許可及監督事項係屬地方自治事項」，「如欠缺法 律或法律授權之法規命令之依據，亦難課予應將財務資料委請會計師辦理簽證 後再行提供之義務」，可知被告雖為原告之主管機關，但在「行為法」未明確 授權之情況下，不得限制原告之權利及自由（本件為命原告等提供委請專業會 計師辦理之財務暨稅務簽證之書面資料）。又雖上開法務部函亦謂：「惟如宗 教（祠）財團法人已自行將其財務資料委請會計師辦理簽證，則目的事業主管 機關依民法第三十三條第一項所定之『監督命令』及第三十二條所定之『財產 狀況檢查權』，而命該宗教（祠）財團法人之董事或監察人提供似無不可」。 但既僅表示「似無不可」，足見法務部認此係仍有爭議之間題。參酌前引司法 院四則解釋，若「行為法」並無具體明確之授權，行政機關不得發佈相關命令 之趣旨，被告引此行政院及法務部函釋作為本件處分之依據，反足印證其違反 授權明確性之原則，顯屬違法。
⒍其他說明：
原處分及訴願決定書其他所引之依據，尚有行政院八十四年三月二十四日函附 法務部會商結論）、民法第三十三條第一項、上開監督準則第三條及第十九條 。茲分別說明如左：
⑴查行政院八十四年三月二十四日函所附法務部會商結論謂：「目的事業主管 機關對於財團法人所提供之資料，依結論一，應為實質審查。所謂「結論一 」之依據，亦為民法第三十二條，其違反法律保留原則及授權明確性原則， 前已述及。
⑵再次查民法第三十三條第一項，係規定「受設立許可法人之董事或監察人」 ，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查之處罰規定，顯非本件處分之「 行為法」具體明確之授權。
⑶至於上開監督準則第三條為財團法人主管機關之規定，第十九條為主管機關 對財團法人之若干行為應予糾正並通知限期改善之規定，亦非本件處分之「 行為法」具體明確之授權。
綜上所述，原處分及訴願決定均屬違法，敬請依法予以撤銷。 ㈡被告主張之理由：
⒈法令依據：
民法第三十二條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管 機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。」民法 第三十三條第一項規定：「受設立許可法人之董事或監察人，不遵主管機關監 督之命令，或妨礙其檢查者，得處以五千元以下之罰鍰。」行政程序法第九十 二條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為 之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」內政業 務財團法人監督準則第十六條第一項規定：「財團法人應於年度開始前三個月 ，檢具年度預算書及業務計畫書；於年度終了三個月內，檢具年度決算及業務 執行書，報請主管機關核備。」監督寺廟條例第九條規定：「寺廟收支款項及 所興辦事業住持應於每半年終報告該管官署並公告之。」內政業務財團法人監 督準則第十六條第二項規定：「主管機關為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知 其提出業務及財務報告，並得派員查核之。」內政業務財團法人監督準則第十 九條規定：「財團法人有左列情形之一者，主管機關應予糾正並通知限期改善 ：一、違反法令、捐助章程或遺囑者。二、經營方針與設立目的不符者。三、 董事會之決議顯屬不當者。四、財務收支未取具合法之憑證或未有完備之會計 紀錄者。五、隱藏財產或妨礙主管機關調查、稽核者。六、對於業務、財務為 不實陳報者。七、收費過高者。八、經費開支浮濫者。九、財產總額，已無法 達成目的的事業者。十、其他違反準則之情事者。財團法人於收到主管機關改 善通知後，如未於期限改善者，主管機關得撤銷其許可。」行政院九十一年一 月十八日院臺內字第○九一○○○一七○一號函略以：「目的事業主管機關要 求宗教財團法人提供會計師辦理財務與稅務簽證之書面資料報告，有無本院八 十四年三月二十四日台（八四）法字第一○四六一號函適用疑義一案，請照法 務部九十一年一月十日法律字第○○九○○四八六八二號函意見辦理。」法務 部九十一年一月十日法律字第○○九○○四八六八二號函略以：「惟如宗教（
祠）財團法人已自行將其財務資料委請會計師辦理簽證，則目的事業主管機關 依民法第三十三條第一項所定『監督命令』及第三十二條所定之『財產狀況檢 查權』，而命該宗教（祠）財團法人之董事或監察人提供似無不可。」內政部 九十一年二月二十五日台內民字第○九一○○六七七九七號函略以：「主管機 關要求宗教財團法人提供財務報告，仍應依行政院八十四年三月二十四日台（ 八四）法字一○四六一號函釋規定，對其申報財務收支資料應予以形式及實質 審查；至宗教財團法人是否應委託經財政部核准為稅務代理人之會計師查核簽 證申報者，則依教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準第二條第二 項之規定辦理，應委託經財政部核准為稅務代理人之會計師查核簽證申報者， 則目的事業主管機關得依民法規定，命該宗教（祠）財團法人之董事或監察人 提供，若無須委託會計師查核簽證申報之宗教（祠）財團法人，目的事業主管 機關對其財產狀況，認有實質審查必要時，得請專業人士（如會計師、律師） 協助辦理，並請有關機關派員共同為之。」行政院八十四年三月二十四日台（ 八四）法字一○四六一號函略以：「財團法人設立、變更等事項之許可及申報 財務收支等資料時，主管機關應就該財團法人所提資料請照法務部會商結論辦 理。法務部會商結論：按民法第五十九條規定：『財團於登記前，應得主管機 關之許可。』同法第三十二條規定：『受設立許可之法人，其業務屬於主管機 關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之 規定。』為期發揮財團法人之功能及防止其濫設，目的事業主管機關對於財團 法人設立、變更等事項之許可及申報財務收支等資料，依上開規定及各機關訂 頒之財團法人設立及監督法規，自應為形式及實質審查，瞭解財團法人有無違 反相關法令之規定，並期發揮其應有之功能。」法務部九十年十一月十五日法 九十律字第○四一○○六號函略以：「行政程序法第一七四條之一規定：『本 法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之命令，須以法律規定或以 法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內，以法律規定或以法律明列其 授權依據後修正或訂定；逾期失效。』上開規定所稱『依中央法規標準法第七 條訂定之命令』包括法規命令及職權命令，內政部訂定之『印鑑登記辦法』雖 屬行政命令，惟查其規範內容，除該辦法第三條第二項外，尚無限制或剝奪人 民自由、權利之規定，故將第三條第二項刪除則該辦法容可保留，尚無行政程 序法第一百七十四條之一『逾期失效』之適用。」 ⒉卷查本案：
⑴原告所稱之原處分（即被告九十一年三月二十五日北市民三字第○九一三○ 七五五七○○函）係本局基於業務監督及檢查該法人財務狀況之需要「通知 」原告提供八十五至八十九年財務暨稅務簽證資料，該函係「通知」性質， 或行政處分之先行程序，而非行政處分（被告於原告進行訴願程序時業於訴 願答辯書內聲明），故未依行政程序法第九十六條規定作成完整之行政處分 ，載有「教示條款」（理由及法令依據已載）亦屬合理。 ⑵按民法第三十二條規定：「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督， 主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。 」賦予主管機關監督其設立許可之法人業務之權限，且明定主管機關得檢查
其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。查被告通知函係 請原告提供已委請會計師簽證之財務暨稅務簽證資料以供檢查，非課予其辦 理財務稅務簽證之義務，並無限制其權利及自由，屬依法行政範疇，當無法 律保留原則之適用。原告所稱原處分在無行為法明確之法律授權情況下，恣 意以行政命令令原告提供財務暨稅務簽證資料，限制原告之權利及自由，顯 不足採。
⑶有關原告所述內政業務財團法人監督準則為職權命令，應依行政程序法第一 七四條之一規定：「本法施行前，行政機關依中央法規標準法第七條訂定之 命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行後二年內， 以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」失其效力 。惟我國法制，在理論上，有關人民權利義務之事項，應以法律或法律授權 之命令加以規定，但實際上無法律授權之情形下，行政機關訂定之法規命令 在所多有，且除嚴重違反法律保留原則外，其效力多受肯定；另依法務部九 十年十一月十五日法九十律字第○四一○○六號函釋意旨：行政機關基於職 權所訂定之職權命令，如無限制或剝奪人民自由、權利之規定，容可保留， 尚無行政程序法第一百七十四條之一「逾期失效」之適用。查內政業務財團 法人監督準則係屬前揭性質之命令，並無失效之疑義，原告所陳，顯不足採 。
⑷查原告自八十三年至今每年皆委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證，今原告 辯稱內政部九十一年二月二十五日台內民字第○九一○○六七七九七號函亦 謂「如無法律或法律授權之法規命令，則難課予應將財務收支等資料委請會 計師辦理財務與稅務簽證並提報書面報告以供檢查之義務．．．」乙節，查 相關法令雖未明文規定可否命原告提供委託專業會計師辦理財務暨稅務簽證 ，惟被告依民法第三十二條及內政業務財團法人監督準則第十六條等規定賦 予之權限，命其提供現有之資料，以檢查其財產狀況及有無違反設立許可條 件或其他法律之規定情形，自屬有據，此與函請原告將其財務及稅務資料委 請會計師辦理簽證後再提供之其情形有別（見訴願決定書第四頁），況內政 部函釋後段為「惟如宗教財團法人已自行將其財務資料委請會計師辦理簽證 ，則目的事業主管機關得依民法第三十三條第一項及第三十二條之規定，命 該宗教（祠）財團法人之董事或監察人提供．．．」併予陳述，原告之指明 ，顯不可採。
⑸查民法第三十二條、內政業務財團法監督準則第十六條第二項規定：「主管 機關為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員 查核之」均賦予主管機關監督及得檢查財團法人業務、財務及財產狀況之「 檢查權」，該檢查權之行使係由主管機關衡諸財團法人業務或財務狀況是否 有進一步瞭解或審查必要而決定。查原告寺廟於八十三年間爆發財務弊案， 被告於八十三年五月七日即移請臺灣臺北地方法院檢察署偵辦，並於同年七 月十八日將本案函請法務部調查局調查，其董事長甲○○背信暨偽造文書等 案件臺灣臺北地方法院八十五年度易字第四八九九號判決有罪，其中有關行 天宮八十一年及八十二年新舊版財務報表顯有巨額差距，涉及向主管監督機
關隱匿行天宮財產之嫌疑部分，法官認為與前開有罪部分，時間非近、方法 不同，亦無何法律上牽連關係或想像競合關係，無從併案審理，故退由檢察 官另行處理，後甲○○因不服臺灣臺北地方法院八十五年度易字第四八九九 號中華民國八十九年十二月十五日第一審判決提起上訴，經臺灣高等法院九 十年九月十二日刑事判決：原判決撤銷甲○○無罪，不得上訴，惟檢調單位 後續針對法人內部財產調查仍在進行，另據九十年六月底報載財團法人台北 市行天宮董事長甲○○利用職權涉嫌挪用並掏空行天宮廟產，遭檢調單位大 動作搜索與約談，被告基於業務監督及釐清該法人財務狀況以維護社會公益 ，自有進一步了解其財產狀況之必要，按財務報表之簽證係財務報告重要之 一環，為表達財團法人財務狀況及營運活動成果正確性之重要依據，其屬專 業會計領域範疇，非僅就其財務報表審查即能發現其有無隱匿財產或違反有 關法令規定，主管機關如為進一步瞭解財團法人財產狀況及財務報告真實情 況，除得會同專業會計師查核財務狀況外，尚可藉重其已委託專業會計師依 照一般公認審計準則與相關規定所為之查核簽證資料，以確信所陳報之財務 報表有無重大不實表達。財團法人主管機關行使監督及檢查權，若如原告所 訴，不得僅依民法第三十二、三十三條及內政業務財團法人監督準則第十六 、十九條等賦予主管機關之權責，課予財團法人相關義務，則上開法令規定 ，不論其性質係屬之監督權限之授與或裁量，甚或是制裁規範，均將等同具 文，主管機關已無行使監督權及檢查權之可能。原告所提係完全漠視法條涵 義及立法意旨。
⑹原告論及組織法及行為法之觀念，近年來（八十四年以後）已有變更，並引 述大法官關於組織法及行為法分際之見地，與本案尚無關連。查民法對法人 之監督係作原則之規定，而由行使監督權及檢查權之主管機關遵行，而被告 是否為主管機關係依本府內部組織權限之授與，而非源自民法，是以，民法 定有監督之規定屬監督權限之授與而非組織權限之授與，其理自明，無庸贅 言，原告所提應係誤解，不足採信。
⑺本案前已由原告提起訴願在案，且經本府訴願委員會審議認被告所為處分並 無不合，應予維持，則原告應依原函示辦理。然原告不察，刻向本院提起訴 訟，查依行政訴訟法第四條提起撤銷訴訟之要件，須針對中央或地方機關「 違法」之行政處分為之，本案被告審認案件事實、作成處分之程序及認事方 法皆依照相關法令規定依法行政，並無違法情事，本案原告提起撤銷訴訟依 法不合，應予駁回。綜上所述，本案處分乃被告依法行使職權，處分程序及 認事用法已盡斟酌，請賜判決如答辯聲明。
理 由
一、本件被告代表人原為林正修，於訴訟中變更為吳秀光，業據其聲明承受訴訟，有 承受訴訟狀附卷可稽，核無不合，應予准許。
二、按「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況 及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。」、「受設立許可法人之董事或 監察人，不遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以五千元以下之罰鍰 。」民法第三十二條、第三十三條第一項定有明文。又監督寺廟條例第九條規定
：「寺廟收支款項及所興辦事業住持應於每半年終報告該管官署並公告之。」內 政業務財團法人監督準則第三條規定：「財團法人之主管機關，在中央為內政部 ，在直轄市為直轄市政府業務有關之處、局，在縣（市）為縣（市）政府。」第 十六條第一項規定：「財團法人應於年度開始前三個月，檢具年度預算書及業務 計畫書；於年度終了三個月內，檢具年度決算及業務執行書，報請主管機關核備 。」上開監督準則第十六條第二項規定：「主管機關為瞭解財團法人之狀況，得 隨時通知其提出業務及財務報告，並得派員查核之。」三、本件被告為業務及財務監督之需要，依民法第三十二條及內政業務財團法人監督 準則第十六條規定所賦予主管機關檢查受設立許可之財團法人其財產狀況及財務 報告之權限，以九十一年三月二十五日北市民三字第○九一三○七五五七○○號 函通知原告略以：「主旨：為業務需要，函請貴法人於文到後七日內提供八十五 ─八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料過局參辦，．．． 。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回等情，有被告上開函及台北市政府訴願決 定書等附卷可稽，且為兩造所不爭執，堪信為真實。四、原告不服訴願決定，提起本件行政訴訟，起訴意旨略以：原處分未依法表明具體 之法律依據及理由，亦未表明不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關，有 違行政程序法規定，欠缺形式合法性，自為違法。又民法第三十二條係組織法上 權限規定，非行為法上裁量權授與之規定，原處分及訴願決定書引民法第三十二 條為據，已違反法律保留原則及授權明確性原則：再原處分及訴願決定書雖另引 內政業務財團法人監督準則第十六條第二項為據，惟該監督準則未於行政程序法 施行後二年內，以法律或以法律明列其授權依據後修正或訂定，依行政程序法第 一百七十四條之一規定，已經逾期失效，故以該監督準則為據，亦違反法律保留 及授權明確性原則。況原處分引用之內政部九十一年二月二十五日台內名字第○ 九一○○六七七九七號函，亦謂「如無法律或法律授權之法規命令，則難課予應 將其財務收支等資料委請會計師辦理財務與稅務簽證並提報書面報告以供檢查義 務」。原處分另引行政院九十一年一月十八日函所附法務部九十一年一月十日函 、行政院八十四年三月二十四日函附法務部會商結論、上開監督準則第三條及第 十九條等規定，非原處分「行為法」之具體明確授權，均不足作為本件處分之依 據，原處分及訴願決定均屬違法等情。
五、按行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為 損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向高等行 政法院提起撤銷訴訟。因此，撤銷訴訟之提起，以有行政處分之存在為前提要件 ；所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體 事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言 。又「行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之 單方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不 得聲明不服之文字而有異。若行政機關以通知書名義製作，直接影響人民權利義 務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起 訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」 司法院大法官會議釋字第四二三號著有解釋。本件原處分即被告九十一年三月二
十五日北市民三字第○九一三○七五五七○○號函通知原告「為業務需要，函請 貴法人於文到後七日內提供八十五─八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務 簽證之書面資料過局參辦，．．．。」是否為行政處分？係本件撤銷訴訟之起訴 合法要件，應先予究明。
六、本院查原處分說明欄載明其依據為「內政部九十一年二月二十五日台內民字第○ 九一○○六七七九七號函、被告九十年七月三十一日北市民三字第九○二一六七 九八○○號函、內政業務財團法人監督準則及民法辦理」；觀諸上揭內政部九十 一年二月二十五日台內民字第○九一○○六七七九七號函略以：「‥‥民法第三 十二條既未明定排除宗教（祠）財團法人，則目的事業主管機關對於財團法人申 報財務收支資料予以形式及實質審查，自當不分一般或宗教財團法人而應一體適 用‥‥主管機關要求宗教財團法人提供財務報告，仍應依行政院八十四年三月二 十四日台（八四）法字一○四六一號函釋規定，對其申報財務收支資料應予以形 式及實質審查；至宗教財團法人是否應委託經財政部核准為稅務代理人之會計師 查核簽證申報者，則依教育文化公益慈善機關或團體免納所得稅適用標準第二條 第二項之規定辦理，應委託經財政部核准為稅務代理人之會計師查核簽證申報者 ，則目的事業主管機關得依民法規定，命該宗教（祠）財團法人之董事或監察人 提供，若無須委託會計師查核簽證申報之宗教（祠）財團法人，目的事業主管機 關對其財產狀況，認有實質審查必要時，得請專業人士（如會計師、律師）協助 辦理，並請有關機關派員共同為之。」而按民法三十二條規定：「受設立許可之 法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違反設立 許可條件與其他法律之規定。」則主管機關為檢查法人之財產狀況，應可課予法 人的協力調查義務，以達其行政目的；另內政業務財團法人監督準則第十六條第 二項亦明定主管機關得隨時通知財團法人提出財務報告。原處分命原告於七日內 提供八十五至八十九年度委請會計師辦理財務與稅務簽證之書面資料，其性質係 命原告為「特定作為義務」之「下命處分」，乃將民法三十二條抽象之規定予以 具體化之意思表示，屬行政決定，使原告負有提出該資料之義務，對原告產生一 規制效果（已對外發生一定之法律效果）；倘原告未提出資料，將發生被告得依 民法第三十三條規定處罰（董事或監察人）之法律效果。雖原處分函說明內未具 體載明依據之何法律條文，亦未教示不服之救濟方法、期間及其受理機關；惟原 處分既屬行政機關之行政決定，已直接影響人民權利義務關係，且對外發生一定 法律效果，參諸前揭司法院大法官會議釋字第四二三號解釋意旨，自屬行政處分 ；要不因其以通知書名義製作或仍有後續處分行為或載有不得提起訴願等情，而 認其非屬行政處分。
七、按「‥‥行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其 僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本 院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第四點關於人民團體 應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自 由，應即失其效力。」司法院大法官會議釋字第四七九號著有解釋。又「受設立 許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關得檢查其財產狀況及其有無違 反設立許可條件與其他法律之規定。」、「受設立許可法人之董事或監察人，不
遵主管機關監督之命令，或妨礙其檢查者，得處以五千元以下之罰鍰。」為民法 第三十二條、第三十三條第一項所明定。依上揭法律規定觀之，賦予主管機關監 督及檢查財團法人業務、財務狀況之「檢查權」，該檢查權之行使係由主管機關 衡諸財團法人業務或財務狀況是否有進一步瞭解或審查必要而決定。惟就主管機 關如何行使監督檢查之職權，民法並未詳為規範，則主管之行政機關為執行上揭 法律所賦予之職權，揆諸上開釋字第四七九號解釋意旨，於不逾越法律限度內， 應得訂定命令，就執行該法律之「細節性」、「技術性」事項加以補充規定。是 內政部據此訂定內政業務財團法人監督準則，就財團法人業務及財務狀況，執行 監督檢查之細節性、技術性等事項為補充規定，苟未逾越民法第三十二條、第三 十三條規定與立法旨趣，揆諸上揭說明，自難謂無效。而依該監督準則第十六條 第一項規定：「財團法人應於年度開始前三個月，檢具年度預算書及業務計畫書 ；於年度終了三個月內，檢具年度決算及業務執行書，報請主管機關核備。」第 十六條第二項規定：「主管機關為瞭解財團法人之狀況，得隨時通知其提出業務 及財務報告，並得派員查核之。」，上揭監督準則第十六條第一、二項之規定， 僅係對於財團法人之業務與財務狀況，如何執行監督檢查之技術性、細節性而為 規定，核未逾越民法第三十二條、第三十三條之規定與立法目的。查民法對法人 之監督係作原則之規定，而由行使監督權及檢查權之主管機關遵行，而被告是否 為業務主管機關係依台北市政府內部組織權限之授與，而非源自民法。且由上揭 民法第三十二條規定「受設立許可之法人，其業務屬於主管機關監督，主管機關 得檢查其財產狀況及其有無違反設立許可條件與其他法律之規定。」意旨觀之， 顯已授予主管機關監督檢查權限，兼含有作用法上行為權限授與之意涵；原告主 張該規定僅係組織法上權限規定，非行為法上裁量權授與之規定，原處分及訴願 決定書引民法第三十二條為據，已違反法律保留原則及授權明確性原則云云；尚 非可採。
八、原告主張原處分及訴願決定書引內政業務財團法人監督準則第十六條第二項為據 ，惟該監督準則未於行政程序法施行後二年內，以法律或以法律明則其授權依據 後修正或訂定，依行政程序法第一百七十四條之一規定，已經逾期失效云云；然 查行政程序法第一百七十四條之一規定「本法施行前，行政機關依中央法規標準 法第七條訂定之命令，須以法律規定或以法律明列其授權依據者，應於本法施行 後二年內，以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定；逾期失效。」同 法第一百七十五條規定：「本法自中華民國九十年一月一日施行。」是行政機關 依中央法規標準法第七條訂定之命令（包括職權命令與法規命令）須以法律規定 或以法律明列其授權依據者，於行政程序法施行後二年內，即九十一年十二月三 十一日前，仍未以法律規定或以法律明列其授權依據後修正或訂定者；始逾期失 效；而本件原處分作成時間為九十一年三月二十五日，故處分作成當時，該監督 準則並無逾期失效之問題，原告所認，容有誤解。九、原告主張原處分引用之內政部九十一年二月二十五日台內名字第○九一○○六七 七九七號函謂「如無法律或法律授權之法規命令，則難課予應將其財務收支等資 料委請會計師辦理財務與稅務簽證並提報書面報告以供檢查義務」及行政院九十 一年一月十八日函所附法務部九十一年一月十日函、行政院八十四年三月二十四
日函附法務部會商結論、上開監督準則第三條及第十九條等規定，均非原處分「 行為法」之具體明確授權，均不足作為本件處分之依據云云；惟查被告原處分函 係請原告提供「已委請」會計師簽證之財務暨稅務簽證資料以供檢查，易言之， 係提供其現有之資料，非另課予其辦理財務稅務應送會計師簽證之義務，故並未 增加法律所無之限制，核無逾越民法第三十二條之規定意旨。再原處分主要法令 依據係上揭民法第三十二條與內政業務財團法人監督準則第十六條第二項規定； 至援引其他法令或函釋，僅用以說明或補充理由，並非原處分之主要法令依據。十、次按財務報表之簽證係財務報告重要之一環，為表達財團法人財務狀況及營運活 動成果正確性之重要依據，其屬專業會計領域範疇，非僅就其財務報表審查即能 發現其有無隱匿財產或違反有關法令規定，主管機關如為進一步瞭解財團法人財 產狀況及財務報告真實情況，除得會同專業會計師查核財務狀況外，尚可藉重其 「已委託」專業會計師依照一般公認審計準則與相關規定所為之查核簽證資料， 以確信所陳報之財務報表有無重大不實表達。而原告亦不爭執其自八十三年至今 每年皆委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證；是被告依民法第三十二條及內政業 務財團法人監督準則第十六條第二項等規定賦予之權限，命原告提供現有之資料 ，以檢查其財產狀況及有無違反設立許可條件或其他法律之規定情形，於法自屬 有據，並未違反法律保留原則及授權明確性原則；原告主張原處分及訴願決定書 援引民法第三十二條及內政業務財團法人監督準則第十六條第二項規定為據，違 反法律保留原則及授權明確性原則云云，容非可採。十一、至原告主張原處分未依法表明具體之法律依據及理由，亦未表明不服行政處分 之救濟方法、期間及其受理機關，有違行政程序法規定，欠缺形式合法性，自為 違法云云；惟按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰一、‥‥二、主旨 、事實、理由及其法令依據。‥‥六、表明其為行政處分之意旨及不服行政處分 之救濟方法、期間及其受理機關。」、「處分機關未告知救濟期間或告知錯誤未 為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時， 視為於法定期間內所為。」、「行政處分有下列各款情形之一者，無效︰一、不 能由書面處分中得知處分機關者。二、應以證書方式作成而未給予證書者。三、 內容對任何人均屬不能實現者。四、所要求或許可之行為構成犯罪者。五內容違 背公共秩序、善良風俗者。六、未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定或缺乏 事務權限者。七、其他具有重大明顯之瑕疵者。」、又「違反程序或方式規定之 行政處分，除依第一百十一條規定而無效者外，因下列情形而補正︰一、‥‥二 、必須記明之理由已於事後記明者。前項第二款至第五款之補正行為，僅得於訴 願程序終結前為之；得不經訴願程序者，僅得於向行政法院起訴前為之。」分別 為行政程序法第九十六條第一項、第九十八條第三項、第一百十一條、第一百十 四條第一、二項所明定。本件原處分函於主旨欄已載明「為業務需要，函請貴法 人於文到後七日內提供八十五─八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證 之書面資料過局參辦，請查照。」說明欄則記載「依內政部九十一年二月二十五 日台內民字第○九一○○六七七九七號函、被告九十年七月三十一日北市民三字 第九○二一六七九八○○號函、內政業務財團法人監督準則及民法辦理」；綜觀 其旨，已表明處分作成機關及首長署名、相對人、主旨、相關法令依據，雖未具
體列明依據之法律條次，亦未教示救濟之方法、期間及其受理機關；該處分之作 成固有未盡周延之處，惟非屬重大明顯之瑕疵，要無上揭行政程序法第一百十一 條所列之無效情事，再原告已對於原處分於法定期間內提起訴願，亦未因原處分 未載明教示條款而受何影響。又依行政程序法第一百十四條第二項規定，被告於 訴願程序中亦已詳細表明處分之法令條次與理由。是原告否定原處分之效力，難 謂有據。
十二、綜合上述，原告起訴意旨所執，容非可採。被告為業務及財務監督之需要，依 民法第三十二條及內政業務財團法人監督準則第十六條規定，通知原告於文到後 七日內提供八十五─八十九年度委請專業會計師辦理財務暨稅務簽證之書面資料 ，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理 由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日 臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日 書記官 吳芳靜