臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一二七五號
原 告 甲○○
送達代收人乙○
被 告 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
陳柏榕
右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十二年一月二十日台財訴
字第０九一００六一八二八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告係國揚實業股份有限公司（以下簡稱國揚實業公司）董事漢華 投資股份有限公司（以下簡稱漢華投資公司）之負責人，經被告查得漢華投資公 司於民國（下同）九十一年五月及六月在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、四 五０、四二０股及一七、九一０、七三九股，且未依規定於股票轉讓前向被告申 報，遂以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，依同法第一百七十八條 第一項第一款及第一百七十九條規定，以（九十一）台財證三字第０九一０００ 四七一六號處分書處原告罰鍰新台幣（下同）三００、０００元。原告不服，提 起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈原處分及訴願決定均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：原告於轉讓股份前，未向被告機關申報，有無違反證券交易法第二 十二條之二規定？
㈠原告主張之理由：
⒈按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股 份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主 管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關 所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日 後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過 一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機 關所定條件之特定人為之。」、「公開發行股票之公司於登記後，應即將其 董事、監察人、經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，所持有之
本公司股票種類及股數，向主管機關申報並公告之。……第一項之股票經設 定質權者，出質人應即通知公司；公司應於質權設定後五日內，將其出質情 形，向主管機關申報並公告之。」、「有左列情形之一者，處新台幣十二萬 元以上六十萬元以下罰鍰：一、違反第二十二條之二第一項、……。」、「 法人違反本法之規定者，依本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」，證 券交易法第二十二條之二第一項、第二十五條、第一百七十八條第一項第一 款及第一百七十九條分別定有明文。
⒉「權利之出賣人，負使買受人，取得其權利之義務。如因其權利而得占有一 定之物者，並負交付其物之義務。」、「拍賣，因拍賣人拍板或其他慣用之 方法為賣定之表示而成立。」、「拍賣除拍賣之委任人有反對意思表示外， 得將拍賣物歸出價最高之應買人。」、「拍賣人對於應買人所出最高之價， 認為不足者，得不為賣定之表示，而撤回其物。」、「拍賣之買受人如不按 時支付價金者，拍賣人得解除契納，將其物再為拍賣。」、「因質物有敗壞 之虞，其價值顯有減少，足以害及質權人之權利者，質權人得拍賣質物，以 其賣得價金，代充質物。」、「質權人於債權已屆清償期，而未受清償者， 得拍賣質物，就其賣得價金而受清償。」、「前二條情形質權人應於拍賣前 ，通知出質人。但不能通知者，不在此限。」，復為民法第三百四十八條第 二項、第三百九十一條、第三百九十三條、第三百九十四條、第三百九十七 條第一項、第八百九十二條、第八百九十三條及第八百九十四條所明定。本 件債務人以股票出質於質權人占有質物之情形下，出質人因擔保品不足，經 質權人實行質權而拍賣質物，依民法第三百四十八條規定，權利之出賣人負 有移轉財產權及交付占有物之義務，此時負擔此義務者為質權人，故質權人 為出賣人；又按金融機構實行質，依民法第八百九十二之規定，質權人得拍 賣質物，以賣得價金，代充質物，而依民法債編施行法第二十八條規定，在 拍賣法未公布施行前，得照市價變賣，再者，依前揭民法第三百九十一條、 第三百九十三條、第三百九十四條及第三百九十七條有關拍賣人之規定，拍 賣質物乃質權人之權利，而非其義務，故拍賣與否，悉聽質權人自由，縱質 權人不拍賣質物，而仍向債務人請求清償者，亦非法所不許。因而質權人於 屆清償期後，因欲就質物賣得較高之價金而受清償，致未即行拍賣，亦不能 因嗣後價值低落，即謂其應負何種責任，故質物之變賣或拍賣，其買賣契約 之成立與否，悉由質權人決定，而契約成立後出賣人應享之權利及出賣人應 負移轉財產權及交付占有物之義務，亦由質權享有及履行，故質權人實行質 權拍賣質物，其出賣人為質權人，被告機關以賣得價金係用以清償出質人之 債務，故出賣股票者，即為出質人，認事用法顯然違誤。又質權人應於拍賣 前，負有通知出質人之義務，但不能通知者，不在此限，所稱「不能通知者 」為質權人依通常經驗法則下，依其能力無法履行通知之義務者之謂，若質 權人依其可及之能力，能作為而不作為，或依質權契約約定免除其通知之義 務，均非所稱「不能通知者」，本案質權人拍賣質物，能盡通知出質人之義 務而未通知，致出質人不知質物遭拍賣，而未能盡法定事前申報之義務，雖 出質人可基於對自有財產管理之注意，推知其設質股票擔保價值不足，將遭
債權人處分之虞，惟質權人欲實行質權拍賣質物之時間及拍賣數量，仍為出 質人所無法事先預知，故質權人仍應善盡通知之義務，方符立法之目的。原 處分機關以原告未能作為而不作為之情事，課以應作為而不作為之義務，顯 然有違依法行政原則。
⒊按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律上無特別規定時，雖 不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅 須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有 過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。」為司法院釋字第 二七五條所闡釋。本案原告設質之股票遭債權銀行拍賣，依民法第八百九十 四條規定，質權人應於拍賣前，通知出質人，惟債權銀行既未於拍賣前履行 通知原告之義務，原告即無違反持股轉讓事前申報之規定或作為義務之過失 ，原處分機關於原告證明自已無過失而無反證時，仍以違反法律上之義務而 處行政罰，即與前揭大法官會議解釋意旨有違。 ⒋按公開發行公司之董事、監察人、經理人及大股東（通稱為公司內部人）， 其或為公司之經營者，或為控制者，因身份特殊，對公司財務業務資訊之取 得掌握絕對優勢，公司內部人利用未發布之內部消息從事交易，致不知情之 他方受有損害，已顯失公平；再者，內部人一般持有公司相當股份，故其轉 讓持股對公司穩定經營及證券市場之交易均生一定影響。故為防範公司內部 人藉由轉讓持股炒作股票或進行內線交易而損及投資人權益，並為維護證券 市場交易秩序及交易之公平性，乃基於資訊平等原則，對內部人之持股要求 予以公開，使投資大眾能知悉公司重要人員持股異動情形，藉以監督，防範 不法，另可經由其持股變動資訊瞭解公司未來經營狀況，以作為投資人決策 之參考。故證券交易法第二十二條之二規範內部人持股轉讓之事前申報義務 ，同法第二十五條則規範內部人持股變動之事後申報義務。公司內部人若以 股票質設於金融機構，若因擔保品不足，而經質權人依民法第八百九十三條 規定實行質權而拍賣質物時，該拍賣方式雖為買賣方式之一種，惟實行拍賣 之時間及股數，完全由質權人決定，債務人通常情形下無法事前得知，且質 權人拍賣質物，其目的為清償債權，出質人並無法藉由拍賣而炒作股票或進 行內線交易而損及投資人權益，質權人拍賣質設股票，若課出質人事前申報 義務及罰則，尚與證券交易法第二十二條之二藉由規範內部人持股轉讓事前 申報，以防杜不法之立法目的有違。
⒌違反作為義務所為之行為罰，應有合理之處罰標準按依憲法應受保障之自由 權利，依同法第二十三條之意旨，為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維 持社會秩序或增進公共利益所必要者，故得以法律限制之。惟其限制應不得 逾越﹁必要﹂程度，此即與所謂「比例原則」有關。在「比例原則」下，國 家為達一定目的，不得不限制人民自由權利時，如有多種方法，能達相同之 目的者，應選擇損害人民權益最少之方法行之，且採取之方法所造成之損害 不得與欲達成目的之利益顯失均衡，否則，即逾越必要之範圍，而與前揭憲 法意旨有違。又按行為罰乃係課人民應作為或不作為義務，故行為罰應斟酌 其行為或不行為之情節輕重，分別科處不等之罰鍰，本案質權人拍賣設質股
票，若未履行通知出質人之義務，致出質人無法事先知情，雖出質人可基於 對自有財產管理之注意，推知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之 結果，惟質權人欲實行質權拍賣質物之時間及拍賣數量，出質人無法事先知 情，出質人於無過失下，仍須科以罰鍰似有未妥，又出質人質物遭受拍賣， 已屬經濟上之弱者，若因質權人怠於履行通知義務，而課出質人未事前申報 之義務，似有落井下石之嫌，又設質股票係質權人於其自己所開立之證券交 易戶賣出，規範出質人事前申報務，似與防杜股票炒作目的有違，現行規定 課內部人未申報之義務，顯然有違比例原則。另質權人拍賣設質股票，原告 無法事先知情，原處分機關於原告無過失下，科以罰鍰固有未妥，處罰時又 未斟酌本案之情節輕微，按證券交易法第一百七十八條所定處罰十二萬元以 上六十萬元以下罰鍰範圍，處以最輕十二萬元罰鍰，而按三十萬元處罰，不 僅處罰之目的混淆不清，又無合理處罰標準，有導致處罰過重之虞，顯與憲 法第二十三條之意旨有違。
⒍依現行證券交易法第二十二條之二規定，內部人依規定應事前申報轉讓期間 及數量，並依規定格式（即公司內部人預定轉讓持股申報書）申報，每一交 易日得轉讓之股數總額，係依左列方式計算並擇一申報，每日轉讓股數不得 超過所申報數量：（一）公司已發行股份總數三千萬股以下者，按千分之二 計算；超過三千萬股之部分，按千分之一計算。（二）申報日之前十個營業 日，該股票在集中或櫃檯買賣交易市場平均每日成交量之百分之五。茲以本 案持股遭金融機構斷頭之事前申報為例，若申報後未轉讓或僅轉讓部分股數 ，除非構成證券交易法第一百五十五條意圖影響行情之情事，否則並無處罰 之規定，又若已盡申報之義務，惟質權人實行質權變賣股票之數量，超過依 規定申報轉讓之數量，依法仍應受罰，至若質權人未履行通知出質人之義務 ，除非出質人按月申報，且質權人變賣設質股少於申報數量，否則若出質人 未按月申報或雖已申報，但質權人變賣設質股票大於申報數量之情形下，此 均難歸咎於出質人，在出質人無過失下，現行規定仍採取科出質人罰則之方 法，是否有助於防止出質人利用內部消息炒作股票目的之達成，以符合比例 原則，頗值得商榷。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股 份總額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主 管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關 所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日 後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過 一萬股者，免予申報。三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機 關所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲 轉讓其股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票， 包括其配偶、未成年子女及利用他人名義持有者。」及「有左列情事之一者 ，處十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一：違反第二十二條之二第一項、第 二項、第二十五條第一項、第二項之規定者。」「法人違反本法之規定者，
依本章各條之規定處罰其為行為之負責人」。分別為證券交易法第二十二條 之二、第一百七十八條第一項第一款及第一百七十九條所明定。另「人民違 反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意 為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規 定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為 人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰‧‧‧。」復為司法院大釋字第 二百七十五號解釋有案。本案原告係國揚實業公司董事漢華投資公司之負責 人，被告以漢華投資公司於九十一年五月及六月在集中交易市場轉讓所屬公 司股票二、四五０、四二０股及一七、九一０、七三九股，未依規定於股票 轉讓前向被告申報，違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，乃依同法 第一百八十七條第一項第一款規定，以九十一年九月五日台財證三字第０九 一０００四七一六號處分書處以罰鍰三００、０００元，並無不妥。 ⒉本案原告以民法第八百九十四條規定，謂質權人拍賣質物，能盡通知出質人 之義務而未通知，致出質人不知質物遭拍賣而未能盡法定事前申報之義務， 被告課處原告罰鍰，有違依法行政原則乙節，按金融機構實行質權，依民法 第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債篇施行法第二十八 條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變賣方式亦為買 賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清償出質人 之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本案漢華投資公司既為 出質人，依法即為出賣人，其於九十一年五月及六月在集中交易市場轉讓所 屬公司股票二、四五０、四二０股及一七、九一０、七三九股，即應依規定 於股票轉讓前向被告申報。次查證券交易法第二十二條之二規定公開發行公 司內部人轉讓所屬公司股票前，須向被告申報之立法目的，在健全證券市場 發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司上市或內幕消息轉讓持股，影響市 場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言之，其立法意旨即在強調藉由 資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一資訊事前揭露之義務並不 因股票已辦理持股設質而得以免除。又查本案設質之標的為上市公司股票， 其市價每日均刊載於各大報紙，漢華投資公司基於對自有財產管理之注意， 應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分之結果，屬「按其情節應注 意並能注意而不注意」而顯有過失，依前揭大法官解釋，自當受行政處分， 實難諉稱其事先不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以 免責。
⒊又原告陳稱被告採稍高罰鍰標準乙節，按證券交易法第一百七十八條係規範 所有違反證券交易法相關規定而應受罰鍰處分情形，故立法時即授權主管機 關對當事人違反情形計五款得依裁量權於新台幣十二萬元至六十萬元間為適 當之處分，本案業就當事人違反情節包括違反次數、未申報股數、以及內部 人是否即時更正等予以綜合考量，乃以其為違反證券交易法第二十五條第二 項，依同法第一百七十八條第一項規定，處原告罰鍰三００、０００元，於 法洵無不合。
⒋至公司內部人其事前申報轉讓持股之義務，係奠基於其是否能事前掌握其持
股可能轉讓之資訊，而非以其持股於申報後確實有轉讓為要件，故於質權人 通知補足擔保品時或據股票每日市價估算，於推算出其設質股票有遭賣出之 可能性，即應依法申報，申報方式為申報預定轉讓股數及期間，現行規定轉 讓期間可達一個月，如未於預定轉讓期間轉讓完畢者（即質權人未實行質權 變賣），出質人應於轉讓期間屆滿三日內須向本會申報未轉讓理由。倘內部 人已依法盡事前申報之義務，而質權人處分設質股票數量超過相關規定，因 內部人可能轉讓股票之資訊已事前揭露，符合證券交易法第二十二條之二立 法意旨，本會將會統合考量個案情形，分別處理。 理 由
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總 額百分之十之股東（以下簡稱公司內部人），其股票之轉讓，應依左列方式之一 為之：(一)經主管機關核准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。(二) 依主管機關所定持有期間及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日 起三日後，在集中交易市場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超 過一萬股者，免予申報。(三)於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關 所定條件之特定人為之。經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其 股票，仍須依前項各款所列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶 、未成年子女及利用他人名義持有者。」、「違反第廿二條之二第一項、第二項 ．．．之規定者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」，分別為證交法第 二十二條之二及第一百七十八條第一項第一款所明定。次按「人民違反法律上之 義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不出於故意為必要，仍須以過 失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以 發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失 時，即應受罰…。」亦經司法院釋字第二百七十五號解釋有案。二、按質權之執行，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，且依民法債 篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之，該變 賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以清 償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本件原告既為出質 人，依法即為出賣人，其於九十一年五月及六月在集中交易市場轉讓所屬公司股 票二、四五０、四二０股及一七、九一０、七三九股，未依規定於股票轉讓前向 被告機關申報其持股，被告機關乃以其違反證交法第二十二條之二及第一百七十 八條第一項第一款規定，處原告罰鍰新台幣三００、０００元，於法洵無不合。 次查證券交易法第二十二條之二第一項規定應向被告機關辦理事前申報之申報義 務主體，依法為公司之內部人，公司內部人縱將其持股設質，然股票設質人仍為 所有人，且依前述民法第八百九十三條規定，質權人賣得之價金係用以清償出質 人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人，出質人不得因其股票設質 ，而可豁免其對該股票持有之一切責任。故持股轉讓之實質意涵，係指公開發行 公司內部人於轉讓所屬公司股票前，須先行向被告機關申報，乃針對公司內部人 對所持有之股票所有權變動（移轉）時，透過事前資訊揭露的方式，達到實質管 理的目的；而持股設質之內涵則不同，由於內部人將所持有之股票提供予他人設
定質權取得資金，屬於擔保物權之內容，故該設質股票之所有負擔仍在於出質人 ，所有權並未因質權之設定而改變。至於證券交易法第二十五條第二項規定之內 部人取得或轉讓所屬公司股票後，須於次月五日以前申報其「變動」情形，立法 目的在於貫徹資訊即時公開原則，使被告機關能瞭解公司內部人持股異動情形， 並藉以監督，以避免各該人員為自己利益從事不法交易；由於持股轉讓與持股設 質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同；再者，持股轉讓 事前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前揭露義務及事 後持股變動申報並不因已辦理持股設質申報而得以免除。三、復查一般人對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，而原告將其股票提供他 人作為債務之擔保，自應主意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生 損失。且本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，出 質人基於對自有財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處 分之結果。原告主張未能於事先、事後知悉系爭股票之變賣情形，自無從依證交 法第二十二條之二之規定，向被告機關申報一事，仍難採信。四、本件原告係國揚實業公司董事漢華投資公司負責人，被告機關以漢華投資公司於 九十一年五月及六月在集中交易市場轉讓所屬公司股票二、四五０、四二０股及 一七、九一０、七三九股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，自有違反作為義 務，被告機關斟酌前開違法情節，包括違反股數、次數、及對市場影響程度等因 素，於法定範圍內處原告罰鍰三００、０００元，並無不當，原告主張被告於科 處罰鍰時未斟酌本案之情節云云，自不足採。訴願決定遞予維持，亦無不合。原 告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如
法 官 侯東昇
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 二十 日 書記官 江金星
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