臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第七四七號
原 告 甲○○
乙○○
丙○○
丁○○
戊○○○
己○○
庚○○
辛○○
壬○○
癸○○
子○○
兼右十一人
訴訟代理人 丑○○
被 告 彰化縣埔鹽鄉公所
代 表 人 寅○○
訴訟代理人 辰○○
右當事人間因耕地三七五減租事件，原告不服彰化縣政府中華民國九十二年七月二十
九日彰府法訴字第○九二○一一九二三四號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左
︰
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔貳分之壹、餘由原告負擔。 事 實
一、事實概要：
原告等共有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五八二、五八六地號土地出租與卯○○，訂 有三七五租約，租期至九十一年十二月三十一日屆滿。原告於九十二年一月二十 六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、全戶戶籍謄本、九十年 全年生活明細表等文件向被告申請收回耕地，承租人卯○○亦於同年一月九日向 被告申請續訂租約。經被告審查結果，發現原告等有耕地三七五減租條例第十九 條第一項第二款之情形，不得收回自耕，乃依同條例第五條及第二十條規定，准 由承租人續訂租約至九十七年十二月三十一日止，並以九十二年五月十六日鹽貳 ○○六號函通知原告。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五八二地號田面積○‧○三四○公頃及同段五八六 地號田面積○‧一七六七公頃全部均准由原告收回自耕。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造陳述：
㈠原告主張：
⒈本件坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五八二地號田面積○‧○三四○公頃及同段五 八六地號田面積○‧一七六七公頃全部均為原告所共有，其應有部分均為丑 ○○、甲○○、乙○○各五分之一，丙○○、丁○○各十分之一，戊○○○ 、己○○、庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○各三十五分之一，該 二筆田地均全部與訴外人卯○○訂有三七五租約，租期至九十一年十二月三 十一日屆滿，原告依法申請收回自耕，承租人卯○○申請續租。案經被告審 核，認定原告九十年度之綜合所得為新台幣（下同）二○、一六四、五九○ 元，生活費用支出為五、四二三、九一二元，收入大於支出，而駁回原告之 申請，准由承租人續租六年。
⒉原處分及訴願決定均違法不當，殊難甘服，其理由如下： ⑴被告核定原告九十年度之綜合所得為二○、一六四、五九○元，並未按原 告各人分別核算及記載於處分書及訴願決定書，以致原告無從認其核算是 否正確，因此顯有理由不備之違法。尤其例如以原告丑○○而言，財政部 臺灣省中區國稅局員林稽徵所核定之九十年度收入為四、六五○、七一一 元，惟其核定錯誤百出，非丑○○之收入亦併予計入，現仍由稽徵所復查 中。被告僅憑稽徵所之資料而為核定，非定正確，且未分別記載於原處分 書及訴願決定書，致使原告無從分辯，其處分及決定均皆違背法令。 ⑵內政部公布台灣省民之最低生活費每月為八、二七六元，台北市民為一二 、九七七元，未斟酌出租人各人之家庭生活具體情形，以及實際所生之困 窘，難謂切近實際，有違大法官釋字第四二二號末段之解釋意旨。 ⑶被告係依內政部編印之私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業 須知之行政規則為核定之標準。但耕地三七五減租條例並無授權內政部訂 定前開行政規則剝奪出租人之自由與權利之條文，是該行政規則違背行政 程序法第一百五十八條第一項第二款之規定而無效，至為顯然。被告依據 該牴觸法令之行政規則而為處分，自有未當，訴願決定未予糾正，亦為違 法不當。
⒊按租約係屬私法之範疇，而私法係採自由原則，諸如是否同意出租或承租？ 租金多少？如何付租？期限多久？：：：均以雙方協議同意為之。但耕地三 七五減租條例，卻規定由政府干涉收回自耕或續租及限定租額、租期、又規 定收回自耕之種種條件，並強制續租等束縛出租人之自由，顯然違背憲法第 十五條之規定而屬違憲，此與司法院釋字第四二二號係就同條例第十九條第 一項第三款情形所為解釋，自有不同。原處分及訴願決定未就此違憲之事實 詳加論述，亦未聲請大法官會議解釋，逕為駁回原告之申請，其適用法令， 自有違法，懇請鈞院聲請釋憲。
⒋原告丑○○於九十年度支付台灣銀行員林分行之利息為三一九、一八五元，
支付陽信商業銀行之利息為三九九、九九六元，合計七一九、一八一元，有 各該銀行出具之繳息清單可證。因此中區國稅局員林稽徵所核定原告丑○○ 九十年度綜合所得四六五、○七二元縱無錯誤，惟原告丑○○之收入亦不能 維持生活而得收回系爭土地自耕。何況，尚有其他銀行之付息及其他原告付 息金額待查，似此支出並未計入，竟以原告收入大於支出為由，駁回申請收 回自耕，自難令人甘服。
⒌另承租人申請續租，必須有自耕能力方能為之，本件承租人卯○○業已老邁 ，無力耕作，廢耕超過三年，被告未至現場勘查，了解實情，竟准其續租， 自有未當。訴願決定以原告未舉證為由駁回訴願，顯違民事訴訟法第二百七 十七條舉證責任分配原則。因此原處分准許承租人續租，顯然違背法令。 ⒍行政程序法第九十六條第一項規定：「行政處分應記載當事人姓名、出生年 月日、性別、住居所、主旨、事實、理由、法令依據、及不服行政處分之救 濟方法、期間」等，惟本件原處分並未依行政程序法第九十六條第一項各款 及第二項規定辦理，而僅函寄一張強制續訂三七五租約之租約書前來，既無 記載主旨、事實及理由，更無述明其法令依據，其處分為違背法令，事證昭 彰。
⒎系爭土地為原告等十二人分別共有，並非公司共有，且相互間亦無扶養之權 利義務關係，原告各人之收益是否足以維持生活，自應分別核算。 ㈡被告答辯：
⒈原告所有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五八二、五八六地號土地與承租人卯○○ 訂有耕地三七五租約，租期至九十一年十二月三十一日屆滿。原告於九十二 年一月二十六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、九十年 全年生活費用明細表、全戶戶籍謄本等文件，向被告申請收回耕地，承租人 卯○○亦於同年一月九日向被告申請續訂租約，經被告審查結果，發現原告 有耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，不得收回自耕， 爰依同條例第五條及第二十條規定，准由承租人續定租約至九十七年十二月 三十一日止，並以九十二年五月十六日鹽貳○○六號函通知原告。 ⒉耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定「耕地租約期滿後，出租人 所有收益足以維持一家生活者，出租人不得收回自耕。」、第二十條規定「 耕地租約於租約屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願意續承 租約者，應續定租約。」被告依據⑴中區國稅局員林稽徵所所提供之調件明 細表所示原告等人及其配偶與同一戶內之直系親屬九十年度綜合所得為二○ 、一六四、五九○元。⑵原告所檢附之戶籍謄本中設籍台灣省者有丑○○等 六人，設籍台北市有戊○○○等六人。⑶原告之居所為臺灣省及台北市，適 用內政部、臺北市及高雄市政府公布九十年最低生活費標準表，單位：新台 幣元「臺灣省：八、二七六、台北市：一二、九七七：：：」經被告核算原 告等本人及其配偶與同一戶內之直系血親生活費用並依規定加計其保險費用 得出原告等本人及其配偶與同一戶內之直系血親九十年生活費用共為五、四 二三、九一二元。綜合上述，經被告核算原告等本人及其配偶與同一戶內之 直系血親九十年全年生活收入及支出相減結果，得出正數一四、七四○、六
七八元（收入二○、一六四、五九○元扣除支出五、四二三、九一二元）， 符合耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，乃核定准由承 租人續定租約六年。此外，被告根據中區國稅局員林稽徵所核定原告綜合所 得之通知，據為前開計算，故在該核定綜合所得之處分，未經依法撤銷前， 被告前開計算並無違法或不當，另內政部所公布之臺灣省民最低生活費標準 ，係由內政部根據職權所發布之行政規則，被告據該行政規則而依法行政， 亦無違法或不當之處。
⒊原告主張九十年度之綜合所得稅應按原告個人分別核算云云，惟按，依民法 第八百二十八條、第八百二十九條、第八百三十條第一項規定之意旨，公同 共有係以公同關係為基礎，公同共有人間之權利義務係具有不可分性，故於 數個出租人公同共有出租權之情形，是否符合收回耕地之事由，應將全部出 租人之收支合併計算。原告等人中雖有部分出租人有自耕能力且收益不足以 維持一家生活，但將全部出租人之收支合併計算仍有盈餘，符合耕地三七五 減租條例第十九條第一項第二款規定之情形，核定准由承租人續定租約六年 ，並無不妥。
⒋內政部編定之私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知為 依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、臺灣省耕地租約登 記辦法第七條與第十條、臺北市耕地租約登記辦法第十二條、高雄市耕地租 約登記自治條例第十五條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約 清理要點等法令規定辦理，其性質為行政規則，並非法規命令，被告基於該 行政規則依法行政，並無違法或不當之處，況依行政程序法第一百五十九條 規定，行政規則訂定時無需法律的授權，原告認為該行政規則應有法律授權 云云，應係誤解法令，委無足採。
⒌依司法院釋字第四二二號解釋，耕地三七五減租條例，已確認為符合憲法第 十五條及第一百五十三條之規定，故並無違憲之虞，原告主張耕地三七五減 租條例違憲云云，亦不足採信。此外，被告對於本件關於耕地三七五減租條 例之租佃事宜，係根據耕地三七五減租條例，及內政部所發布之行政規則所 為之處分，故在行使職權上，並無適用憲法上的疑義，亦無適用法律與命令 發生牴觸憲法之疑義，自無依司法院大法官審理案件法第五條規定，聲請解 釋憲法之必要。從而，原告認為原處分未就違憲之事實詳加論述及聲請釋憲 云云，顯有誤解法令之處。
⒍原告雖主張承租人老邁，無力耕作及廢耕超過三年而要求收回自耕，惟查原 告並未於向被告申請收回自耕或提起訴願時主張上開事實，茲若承租人有原 告所稱之老邁、無力耕作及廢耕超過三年之事實，應係原告得否依耕地三七 五減租條例第十七條第一項第二款規定，在本件租佃期限未屆滿前，可否向 承租人終止租約，並進而向民事法院對承租人提起租佃關係不存在之民事問 題，而非以被告為當事人，提起本件行政訴訟，並於訴之聲明第二項要求收 回耕地而得據以解決。
⒎按行政程序法第九十五條規定：「行政處分除法規另有要式之規定者外，得 以書面、言詞或其他方式為之。：：：」本件處分書係被告根據內政部編訂
之私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知辦理，並無違法或 不當之處。
理 由
一、按「行政處分除法規另有要式之規定者外，得以書面、言詞或其他方式為之。」 、「行政處分以書面為之者，應記載下列事項：一、處分相對人之姓名、出生年 月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他 設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓 名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。二、主旨、事實、理由及其 法令依據。」行政程序法第九十五條第一項、第九十六條第一項第一款、第二款 定有明文。
二、本件原告等共有坐落彰化縣埔鹽鄉○○段五八二、五八六地號土地出租與卯○○ ，訂有三七五租約，租期至九十一年十二月三十一日屆滿。原告等於九十二年一 月二十六日檢具「收回耕地申請書」、出租人自任耕作切結書、全戶戶籍謄本、 九十年全年生活明細表等文件向被告申請收回耕地，承租人卯○○亦於同年一月 九日向被告申請續訂租約。經被告審查結果，發現原告等有耕地三七五減租條例 第十九條第一項第二款之情形，不得收回自耕，乃依同條例第五條及第二十條規 定，以九十二年五月十六日鹽貳○○六號函通知原告，准由承租人續訂租約至九 十七年十二月三十一日止。原告不服，循序提起行政訴訟，為如事實欄所載之主 張。經查本件係由原告甲○○、乙○○、丙○○、丁○○、戊○○○、己○○、 庚○○、辛○○、壬○○、癸○○、子○○、丑○○等十二人向被告申請收回耕 地，此有私有耕地租約期滿收回耕地申請書附原處分卷可稽，惟被告以九十二年 五月十六日鹽貳○○六號函為准承租人續訂租約之處分時，卻僅以「丑○○等十 二人」為受通知人（即受處分人），而未記載前述十二申請人之姓名及住址，此 亦有被告核定承租人續訂租約通知書在原處分卷可憑。被告雖辯稱其係依內政部 編訂之私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知辦理製作，惟依被 告檢附該作業須知格式二十九之範例，續訂組約通知書係載明「右通知○○○君 、現住址○○○」，並無僅記載申請人中一人之姓名，並不記載住址即可之規定 ，被告所辯尚無足採。則其所為本件書面行政處分，既未記載全部處分相對人之 姓名、住址，即無從確認本件處分之相對人究竟為何？是本件行政處分之作成， 顯有違法令規定。訴願決定未予糾正，仍予維持，亦有違失。原告執此指摘，為 有理由，合將訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為合法之處分，以符法治。 兩造其餘訴辯事由，已無庸審究，併予敘明。
三、本件既尚應由被告另為合法之行政處分，則原告逕行訴請本院判令被告准予原告 十二人收回自耕即無所據，其請求為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為部分有理由、部分無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十八 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 胡 國 棟
法 官 林 秋 華
法 官 王 德 麟
右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份）。中 華 民 國 九十三 年 二 月 十八 日 法院書記官 蔡 宗 融