高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第二一號
原 告 三陽國際人力資源管理顧問有限公司
代 表 人 甲○○董事長
被 告 雲林縣政府
代 表 人 乙○○縣長
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月
二十三日勞訴字第０九二００六０二五二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左
：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告係私立就業服務機構，接受訴外人高錫卿委任辦理以高林蕊為受監護人名 義聘僱家庭外籍監護工之申請許可事項，而於民國（下同）九十一年八月十六日 檢附雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書等 文件，向行政院勞工委員會（下稱勞委會）提出申請聘僱外籍家庭監護工等相關 手續；嗣經勞委會調查發現原告提出申請時所提供之「財團法人彰化基督教醫院 」（下稱彰化基督教醫院）診斷證明書係屬偽造，並非該院所開立，乃於九十二 年三月十二日以勞職外字第０九二０二０二０二三Ｂ號函移被告查處；經被告審 查原告違章屬實，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款規定，轉據同法第六 十五條第一項規定，裁處原告新台幣（下同）三十萬元罰鍰。原告不服，提起訴 願，遭決定駁回；遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）駁回原告之訴。
（二）訴訟費用由原告負擔。
丙、兩造之爭點：
一、原告起訴意旨略以：
（一）原告從事人力仲介業務將近十年，公司業務運作向由業務人員自行負責承攬接 洽，於收齊申請外籍監護工所需之資料後，交由公司行政人員，再由公司行政 人員審核確認資料完備後，始向勞委會提出申請。而本件係因業務員徐雅琪於 辦理訴外人高錫卿委任辦理聘僱外籍監護工，在原告不知情情況下，私自聯絡 訴外人張榮冠，並檢具經證實非彰化基督教醫院開具之診斷證明書，交與公司 行政人員。因公司行政人員無法辨識該證明書之真偽，乃遵照公司流程，於自
行審核認可後，逕向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工，事後方知該診斷書並非 彰化基督教醫院所開具。
（二）被告僅依據原告業務員徐雅琪一面之詞，即認定原告並未善盡監督管理之責， 違反規定，自難卸責云云。按「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及 不利之情形，一律注意。」行政程序法第九條定有明文。被告對於原告作成行 政處分，並未積極調查對原告有利及不利之證據，且於認定本案事實時僅採取 對原告不利之陳述，顯然違反該原則。實際上，訴外人張榮冠是原告業務員徐 雅琪自己聯絡後再將取自訴外人張榮冠處之診斷書交給原告之行政人員，原告 之行政人員只負責將業務員交付之資料審核齊全後送件，因此原告之行政人員 自無可能自動提供訴外人張榮冠之電話與原告業務員徐雅琪，被告未確實查證 ，即採信原告業務員徐雅琪之詞，實有違行政程序法第九條之規定，蓋原告實 已善盡督導管理之責。
（三）次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不 以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違 反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失， 於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號 解釋在案。本件原告業務員承攬接洽客戶，按件計酬，一星期至公司時間至多 二次，原告負責業務處理後續服務。原告選任業務員相當注意，也給予足夠之 專業訓練並在訓練時不時加以叮嚀，原告對其從業人員之訓練及督導並無缺失 ，故原告對從業人員申辦外籍監護工案件，應具備之專業知識應已充足，是無 違反就業服務法第四十條第八款所謂之故意。且上開司法院解釋文所稱之「不 以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件」，將行之多年之不問有無故意 或過失一概處罰之原則，一舉加以變更，其理由不外基於憲法保障人民權利之 意旨，因為「行政罰係屬對人民之制裁，原則上行為人應有可歸責之原因」始 得加以處罰。原告既無故意且無過失，揆諸上開解釋意旨，被告所為之罰鍰處 分，顯有不合。
（四）再按「行政不法行為非出於故意或過失者，不罰。過失行為之處罰，以法律有 明文規定者為限，並依故意行為之處罰減輕之。」行政秩序罰法草案第五條規 定。其立法理由：「一、以罰鍰及管制罰為制裁手段而處罰行為人者，應以行 為人主觀上有可非難性為前提，而行為人主觀上有可非難性者，乃行為人為行 政不法行為出於故意。如行政不法行為出於過失者，其可非難性較輕，此種可 非難性較輕之過失行為，如有處罰之必要，應由立法者衡量後加以明定。二、 按刑法對過失行為之處罰，以法律以明文為必要，且其所處罰者多屬重大法益 之侵害行為，輕微之過失侵害行為則不加以處罰。」行政不法行為之不法內涵 及其對法益侵害之程度，皆遠低於犯罪行為，所以對過失行政不法行為之處罰 ，更應以法律明文規定處罰者為限。如對所有過失行政不法行為一律予以處罰 ，顯然輕重失衡，不宜採納。依就業服務法第四十條第八款規定：「私立就業 服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．．．。八、接 受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或 健康檢查檢體。」依文義解釋及參照前揭司法院釋字第二七五號解釋，自應解
為私立就業服務機構不得「故意」提供不實資料或健康檢查檢體之謂，並非不 問故意與否均構成該法條之違法。是原告並無不法之故意，而就業服務法第四 十條第八款並未明文處罰過失，按上開規定，原告不應受處罰。（五）又就業服務法第四十條第八款之規定，其規範對象固包含私立就業服務機構及 其從業人員，然該法第六十五條第一項並未規定只處罰私立就業服務機構。按 其法意，解釋上當然指處罰違反第四十條第八款之行為人，而其行為人可能是 私立就業服務機構本身或是其從業人員。而被告及訴願決定機關將從業人員執 行業務之行為視為法人之行為，而一律處罰法人，不僅將法人之性質搞混，無 視法人實體之存在，且因此使法人之負責人將為大量之職員負擔行政上之責任 。且行政法上雖無同刑法之罪刑法定主義之規定，但依據憲法第二十三條法律 保留之精神，如欲剝奪人民之財產權，必須有法律之明文規定始得為之。而法 人在法律上具有如自然人般之權利能力，其為獨立之個體，如欲就法人財產作 相當程度之侵害，亦需有法律之明文規定，例如民法第二十八條、第一百八十 八條或公司法第二十三條等規定，均係就法人應連帶負損害賠償責任之規定明 文化。除此之外，法人並無需為其受僱人之不法行為負連帶責任，此亦有改制 前行政法院即現之最高行政法院五十年度判字第一一０號判例可參。同理，就 業服務法第六十五條並未明文將從業人員之行為視為法人之行為，並規定只處 罰法人，由此顯見該條文之處罰客體並不僅限於法人而已，只要是行為人均有 可能成為處罰客體。本件之行為人為原告之業務人員徐雅琪並非原告。被告所 為裁罰，顯然違反就業服務法之規定，亦有不合。（六）末查，「雇主聘僱外籍勞工申請書」之受委託私立就業服務機構名稱一欄固有 原告之印文，並載有專業人員甲○○（即原告代表人）等字樣，然此係因原告 負責人甲○○授權由原告公司內勤人員審查申請書，待資料齊全後，內勤人員 即本於其職務之行使，蓋上原告及負責人甲○○之戳章。雖然原告對於公司內 勤人員訓練均達相當專業程度，惟該診斷書若為技術高明之偽造，不論是原告 負責人或是內勤人員均難以辨識，是以被告僅以該資料上蓋有原告及原告負責 人甲○○之戳印，就率言原告對業務人員提供偽造診斷書有故意或管理不當之 過失，顯有違法之虞。
二、被告答辯意旨略以：
（一）本件原告接受雇主高錫卿委託以高林蕊為受監護人名義，辦理聘僱外國人之申 請許可等事項，於申請時提供由彰化基督教醫院出具之「雇主申請聘僱家庭外 籍監護工專用診斷證明書」，向勞委會申請聘僱外籍監護工；嗣彰化基督教醫 院於九十二年一月十七日以九二彰基病歷字第九二０一０五０號函復勞委會職 業訓練局前開診斷證明書非該院所開立，勞委會遂於九十二年三月十二日以勞 職外字第０九二０二０二０二三Ｂ號函移被告查處，嗣經被告訪談雇主高錫卿 及原告之業務人員徐雅琪，製有訪談紀錄在卷可稽。（二）原告之業務員徐雅琪於訪談中述及其經由原告所提供之資料，而聯絡李先生（ 應為張榮冠）帶訴外人高錫卿之受監護人高林蕊至醫院就診，之後曾打電話至 彰化基督教醫院求證，又稱有關李先生（應為張榮冠）之資料是原告所提供， 原告曾說若沒空可請李先生（應為張榮冠）帶受監護人至醫院就醫以開立診斷
證明書。原告既屬公司組織之私法人，其從業人員因執行職務所為之意思表示 及行為，效果應直接歸屬於原告。故原告對其從業人員執行業務行為，應直接 負法律責任。本件申請資料「雇主聘僱外籍勞工申請表」之受委託私立就業服 務機構名稱欄有原告之具名，並有專業人員甲○○之印文，則原告提供不實診 斷證明書向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工之客觀事實，足堪認定。（三）次查，本件受監護人高林蕊之診斷證明書雖非原告所偽造，惟既係原告以受託 私立就業服務機構名義，為訴外人高錫卿提出申請外籍家庭監護工時所附上， 且係其業務人員徐雅琪委託第三人李先生（應為張榮冠）代辦取得，原告對於 其業務人員徐雅琪及第三人李先生（應為張榮冠）應負有選任監督、必要抽查 等義務，原告未盡到該等義務，致取得偽造之診斷證明書，並經原告之業務人 員交與原告申辦外籍監護工引進業務，而發生提供不實診斷證明書之事實。原 告未能舉證證明其無過失，僅一昧推諉卸責，是原告之訴顯無理由。 理 由
一、按「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業務，不得有下列情事：．． ．．．．八、接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提 供不實資料或健康檢查檢體。」「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、 第五款、第三十四條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺 幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」就業服務法第四十條第八款、第六十 五條第一項分別定有明文。另「私立就業服務機構及其從業人員從事就業服務業 務，不得有『接受委任辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提 供不實資料或健康檢查檢體。』又依司法院大法官會議第二七五號解釋『人民違 反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必 要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為 義務，而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證 明自己無過失時，即應受處罰．．．．．．。』故私立就業服務機構違反第四十 條第八款規定，倘不能舉證證明自己無過失時，即應受罰。．．．．．．另依民 法第五百三十五條規定，受任人處理委任事務，應依委任人之指示，並與處理自 己事務為同一之注意。其受有報酬者，應以善良管理人之注意為之。倘已知受監 護人不符申請資格或雇主所提供之受監護人診斷證明書有疑義時，即不應接受雇 主委任提出申請。」勞委會九十二年四月二十九日勞職外字第０九二００七五０ 八五號函釋在案。查「為保障國民工作權，聘僱外國人工作，不得妨礙本國人之 就業機會、勞動條件、國民經濟發展及社會安定。」為就業服務法第四十二條所 明定；故對於申請聘僱外國人工作，我國係採申請許可制，主管機關係將申請者 之資格條件與外國人之工作類別、項目、人數、期間及工作地點均列為須經許可 內容；而私立就業服務機構，係受雇主委任，以協助其辦理聘僱外國人之申請許 可、招募、引進或管理等事項，並其機構經營之業務種類須依法規定，機構內並 須設有相關之專業人員，且應依規定備置及保存各項文件資料，以供主管機關檢 查等，為就業服務法第三十五條、第三十六條、第三十九條所明定，而為期達到 外國人就業符合立法管制之目的，同法第四十條並定有私立就業服務機構及其從 業人員從事相關業務之禁止規定。又因對於聘僱外國人，我國係採申請許可制，
亦即須經主管機關受理申請並審查是否符合法定要件後，始得許可聘僱，是私立 就業服務機關若受委任為申請人代為辦理申請時，即負有不得違反就業服務法第 四十條禁止規定之義務，乃當然之理，是上述勞委會之函釋，乃勞委會本於主管 機關之地位，所為闡明法規原意所為之釋示，核與就業服務法立法目的及該法第 四十條規定意旨相符，本院自得予以援用，合先敘明。二、經查，本件原告受訴外人高錫卿委任，以其母高林蕊為受監護人之名義，於九十 一年八月十六日檢附雇主聘僱外籍勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專 用診斷證明書等文件，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續；嗣經勞委 會調查發現原告申請時所提供之彰化基督教醫院診斷證明書係屬偽造，並非該院 所開立，乃於九十二年三月十二日以勞職外字第０九二０二０二０二三Ｂ號函移 被告查處；經被告審查原告違章屬實，乃以原告違反就業服務法第四十條第八款 規定，轉據同法第六十五條第一項規定，裁處原告三十萬元罰鍰之事實，有勞委 會九十二年三月十二日勞職外字第０九二０二０二０二三Ｂ號函、彰化基督教醫 院九十二年一月十七日（92）彰基病歷字第九二０一０五０號函、雇主聘僱外籍 勞工申請書、雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書及被告處分書等附原 處分卷可稽，且分經兩造陳明在卷，洵堪信實。三、原告主張本件係因業務員徐雅琪於辦理訴外人高錫卿委任辦理聘僱外籍監護工， 在原告不知情下，私自聯絡訴外人張榮冠，取得偽造診斷證明書，然係其業務員 徐雅琪之個人行為，原告並不知情，亦未提供訴外人李先生（即張榮冠）任何資 料給徐雅琪，被告僅聽信徐雅琪片面之詞，且未注意就業服務法並未規定從業人 員之行為視為法人之行為，即遽認原告有過失而予以處罰原告，顯有未合云云； 然查，本件原告係受訴外人高錫卿委任，向勞委會提出申請聘僱家庭外籍監護工 ，有前揭「雇主聘僱外籍勞工申請表」原告印文、代表人甲○○之印章可參，並 為原告所不爭，則依就業服務法第四十條之規定，原告於接受委任辦理聘僱外國 人之申請許可事項時，即負有提供真實資料之義務；而原告據以向勞委會提出申 請聘僱家庭外籍監護工之診斷證明書係屬偽造，並非彰化基督教醫院所開立之事 實，亦為兩造所不爭執，並有彰化基督教醫院九十二年一月十七日（九二）彰基 病歷字第九二０一０五０號函附原處分卷可稽，是訴外人徐雅琪既為原告之業務 人員，依民法第二百二十四條：「債務人之代理人或使用人，關於債之履行有故 意或過失時，債務人應與自己之故意或過失負同一責任。但當事人另有訂定者， 不在此限。」規定，原告自難解免過失之責；況原告對於業務人員提供之診斷書 並未盡查核之義務，揆諸司法院釋字第二七五號解釋意旨，自應受處罰。是原告 主張本件係業務員徐雅琪個人行為，非原告行為，被告僅聽信徐雅琪片面之詞， 且未注意就業服務法並未規定從業人員之行為視為法人之行為，即遽認原告有過 失而予以處罰原告，顯有未合云云，並不足採。四、至原告另主張行政秩序罰法草案第五條規定：「行政不法行為非出於故意或過失 者，不罰。過失行為之處罰，以法律有明文規定者為限，並依故意行為之處罰減 輕之。」其既未經立法院完成立法程序，僅屬草案階段，自無拘束本院之效力， 併予敘明。
五、綜上所述，原告之主張並無可採，則原告受訴外人高錫卿委任以高林蕊為受監護
人名義，向勞委會申請聘僱外籍家庭監護工等相關手續，所檢附受監護人高林蕊 之診斷證明書既屬偽造，且未能舉證證明其並無過失情事，業如前述，是被告以 其違反就業服務法第四十條第八款規定，依同法第六十五條第一項規定，裁處原 告三十萬元罰鍰，並無違誤；訴願決定予以維持，亦無不合；原告起訴意旨求為 均予撤銷，為無理由，應予駁回。本件事證明確，兩造其餘主張舉證對判決之結 果均不生影響，故無逐一論述之必要，併此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日 高雄高等行政法院第三庭
審判長法官 江幸垠
法 官 林石猛
法 官 戴見草
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日 法院書記官 嚴寶明
, 台灣公司情報網