臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四○六五號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）
訴訟代理人 丁○○
戊○○
乙○○兼送達
右當事人間因建築執照事件，原告不服內政部中華民國九十二年七月四日台內訴字第
○九二○○○四七二一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告於民國九十一年十二月十二日向被告陳情謂其所有坐落臺北縣深坑鄉○○○ 段深坑子小段三一、三一之一、三一之二號等三筆土地，原由起造人廣源建設股 份有限公司在八十二年間（容積管制實行前）申請建造執照，因系爭土地位處變 更深坑都市計畫案（第一次通盤檢討）住宅區與行水區之區界線（當時區界樁尚 未完成測設），致未獲准（分別經被告八十二年十二月三十日、八十三年四月六 日及同年五月二十一日退件），嗣經區界樁完成測定後，遞發九○定坑○一–○ 四二號建築線指示圖，併將系爭土地指定為住宅區。旋原告與廣源建設股份有限 公司終止合建契約，進而逕以原告名義作起造人，陳請援用原申請當時之法令， 續辦理本件建造執照，經被告以九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六 八四七號函復，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予台北縣深坑鄉○○○段深坑子小段三一、三一之一、三一之二號等 三筆土地核發建築執照。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告是否應准許原告之申請而核發系爭土地之建築執照？ ㈠原告主張之理由：
⒈被告所為之九○定–坑○一–四○二號建築線指定核下，與前所核准八○定– 坑○一–二三六二號建築線指定相同，區界線與地籍圖、第一次通盤檢討都計 圖及水利局河川樁位圖一致，該三筆土地劃定為住宅區，唯獨錯誤的是被告一
再堅稱依法套繪並無不當的八二定–坑○一–一九九一號建築線指定圖。被告 堅稱依法套繪並無不當是根據六十二年主要都市計畫圖，依該圖示，原告土地 幾乎不存在，且誤差之大明顯易見，比較地籍圖、第一次通盤檢討都計圖及水 利局河川樁位圖即可知。依都市計畫法「行水區之實際界線應以水利單位公告 圖為準」，該管單位省政府於七十四年即公佈「七四府建水字第一四九九○九 號河川區域圖」作為依循，而被告在八二定–坑○一–一九九一號建築線指定 圖原告土地上，另行劃設一條行水區界線，使原告土地被劃入河川行水區，使 該建築線指定圖同時出現兩條行水區界線的非法現象。 ⒉被告稱原告陳述案，其土地位處深坑都市計畫住宅區與行水區之分區界線，目 前尚未完成測定區界樁，原擬定都市計畫（深坑都市計畫於六十二年八月八日 發佈實施），係以地形及自然河道為區界。惟台灣省政府於七十四年即公佈七 四府建水字第一四九九○九號河川區域圖，並非以地形及自然河道為區界。據 台灣省政府查復書（三）：「．．．嗣於六十五年間依法辦理樁位測定時該處 之河川界樁部分未予包括在內，致新店地政事務所迄未能據以劃出河川區界線 於地籍圖內，造成區界不明為本案之肇因．．．」，惟新店地政事務所早於八 三年三月二日劃出河川區界線於地籍圖內，被告所稱顯然不實，上級機關亦未 察。依六十二年發佈實施之都市計畫圖，並非如被告所稱該處之河川界樁部分 未予包括在內，而是該都市計畫圖河岸完全沒有河川區界樁線，應依「水利單 位公告圖為準」。又依據深坑都市計畫第一次通盤檢討計畫書及九○定–坑○ 一–四○二號建築線指定圖示說明亦清楚載明：「依據深坑都市計畫第一次通 盤檢討案計畫書示，行水區之實際界線應以水利單位公告圖為準，故本區界線 據以水利單位提供之河川範圍圖予以套繪，至其實際區界位置應以水利單位公 告者為準，以符都市計畫之規定。
⒊據附件十五，查復書（三）：「．．．惟依據已公佈最接近該處河川區○○○ ○○道路樁位量測該陳情人之土地確實侵入都市計畫公佈之河川區域十公尺． ．．」。惟九○定–坑○一–四○二號建築線指定圖清楚顯示，被告違法另設 一條河川區界線侵入原告土地十餘二十公尺。據附件一五，查復書（三）：「 ．．．本府前核發之八二定–坑○一–一九九一號指定建築線，係依公告完成 法定程序之一／三○○○都市計畫圖依法套繪測定應無錯誤。諒該區界線測定 後，亦應無多大差異，本案在未依法定程序辦理變更都市計畫前，既屬河川地 ，依法不得建築應無置疑」。惟九○定–坑○一–四○二號建築線指定圖已釐 清上述問題，均是被告的假想。據附件一五，查復書（四）：「惟嗣後．．． 因省水利單位所規劃之河川行水區寬度較六二年間所發佈之都市計畫所規劃之 河川寬度狹小，發生甲○○先生陳述相差十公尺之誤解」。惟依水利課稱本案 土地一筆重合其他均未臨河川區域線，且河川區域線自八十年迄今並未有任何 變更記錄。本案八十一年申請至今被告尚在審理中，未見具體對策，原告提出 請求本案依法適用中央標準法規第十八條從新從優原則辦理，亦遲未得到答覆 。
⒋本案建照申請逾十年至今未終結，九十一年前被告處分理由為申請建築基地位 於河川區，故予限制建築；九十一年後處分理由為原告非原始起造人。依九十
一年處分理由，被告於本案申辦十年後以北府工建字第○九一○七二六八四七 號自行釐清，釐清的方法是：「．．．加會水利主管機關並依所提供之河川圖 籍辦理指定．．．」。該河川圖籍，早於七十四年公告，何不在本案申辦之初 即如此依法處分，本案被限制權利逾十年理由為何。依九十一年後之處分理由 ，原告認本案審理至今尚未終結，被告有義務提出本案申辦公文資料佐證，不 應捨本逐末的以建築師公會收發表件作為限制原告權利之證據。關於原告是否 原始起造人之舉證，依行政訴訟法第一百三十六條準用民事訴訟法第二百七十 七條規定，被告亦負有舉證責任，原告提本案原申辦人（曹雲生建築師事務所 ）證明函為證，廣源建設與曹雲生建築師事務所係因合建契約關係而代辦建照 申請案，且原告及家人計八名確為共同起造人，本案申辦期間，被告亦認定原 告為權利人，均散見於各函及各會議記錄。
⒌被告以否認原告是共同起造人，拒絕適用中央法規標準法第十八條規定辦理， 被告沒有明確證據，違法剝奪原告權利。被告承認本案二十二米面前道路指為 建築線，卻拒絕原告主張該建築線為面前道路，被告拒絕理由矛盾，原告無法 理解。可知被告違反行政程序法上之誠信原則、利害兩權原則，致使原告付出 十一年代價並因此而巨額負債。
⒍原告認為九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函說明第四 點針對曹雲生建築師事務所說明部分為行政處分，因事務所是替原告及廣源建 設股份有限公司申請的，所以原告是起造人之一，所以認為對於該行政處分依 法可以提起訴願。但原訴願決定機關並沒有就第四點行政處分部分為說明。對 於原處分第二、三點的部分為事實的說明原告不爭執，但與事實不符。原告九 十一年十二月十二日的陳情書，爭議是主張原告為系爭土地申請建造執照的起 造人之一，因此請求被告因為原告是起造人之一，所以應為該三筆土地的建築 執照准予核發之處分。
⒎系爭三筆土地於八十一年底申請建造執照，被告認定該三筆土地為河川用地所 以不核發建造執照，之後經過公文的往返，後來被告又改認定系爭三筆土地為 建築用地，但仍不准許核發建造執照，被告處分沒有理由。三筆土地申請建造 執照的始點為八十一年十二月二十二日，當時申請只有此三筆土地，原來的申 請文件沒有留存，原告是根據八十一年十二月二十二日的申請文件為請求。當 時是以原告及其家人共八人及廣源建設公司為申請名義人，建築師的函文可以 證明，八個申請人分別為原告甲○○，林張玉青、林志龍、丙○○、林志同、 林志安，林明燕，林玎憶，而九十一年是以原告個人身分來申請陳情。依照被 告給原告的資訊，原來的申請案一直在協商中，並沒有註銷，九十一年九月十 八日的會議記錄可資證明，被告處理過程中沒有按照法律規定依法行政。 ㈡被告主張之理由：
⒈原處分純屬事實之敘述，非屬行政處分，業經訴願決定審認無訛，故本件依法 為不受理之決定，應無疑問。按行政訴訟法第一百三十六條規定準用民事訴訟 法第二百七十七條，原告就本件主張之事實有舉證責任，亦即原告自應就本件 爭點即是否為原始起造人負證明責任，其僅憑空言主張原申請建築執照法定權 益云云，殊無理由。被告仍否認原告係原建照之原始起造人，原告之訴應予駁
回。
⒉原處分說明第四點的效力不及於原告，因原告非原始起造人，原始的起造人為 廣源建設股份有限公司。被告根據向臺灣省建築師公會調閱的資料，本件建照 的申請係由廣源建設股份有限公司，非原告，所以否認原告為起造人之一，該 資料於訴願時有附卷。當初申請建築執照的資料因為需要補正，所以原卷由曹 雲生建築師領回，目前還沒有申請，該卷宗建築師表示已經遺失。九十二年二 月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函為拒絕原告九十一年十二月十 二日陳情書中表示原告為共同起造人之一的表示，因該陳情書的證據資料不足 。
⒊依照被告的存檔資料，該三筆土地為廣源建設股份有限公司申請建造執照，並 非原告所稱有八個人，因此無法依照原告八十一年十二月二十二日的申請資料 為核准。該案目前已結案，因為有補正的事項，所以被告依照建築法第三十六 條規定通知補正，本件逾期六個月沒有補正所以結案，申請資料已於通知補正 時一併退還。另外會議記錄並不表示沒有結案的意思，反而可以證明原始的申 請人為廣源建設股份有限公司。
理 由
一、原告於九十一年十二月十二日向被告陳情謂其所有坐落臺北縣深坑鄉○○○段深 坑子小段三一號等三筆土地，起造人係包括原告及廣源建設股份有限公司等人， 在八十二年間（容積管制實行前）申請建造執照，因系爭土地位處變更深坑都市 計畫案（第一次通盤檢討）住宅區與行水區之區界線（當時區界樁尚未完成測設 ），致未獲准（分別經被告八十二年十二月三十日、八十三年四月六日及同年五 月二十一日退件），嗣經區界樁完成測定後，遞發九○定坑○一–○四二號建築 線指示圖，併將系爭土地指定為住宅區。旋原告與廣源建設股份有限公司終止合 建契約，進而逕以原告名義作起造人，陳請援用原申請當時之法令，續辦理本件 建造執照，經被告以九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函 復，原告不服，提起訴願，訴願決定以被告九十二年二月十日北府工建字第○九 一○七二六八四七號函係就原告陳情書各節疑義部分，告知分區認定、河川區界 疑點、容積率適用疑點及法規之適用原則，純屬事實之敘述，非屬行政處分，而 認訴願為不合法，應不予受理，有原告陳情書、被告九十二年二月十日北府工建 字第○九一○七二六八四七號函、訴願決定書附卷可憑。二、經查被告九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函主旨業已載 明：「有關台端（即原告）陳請准予所有本縣深坑鄉○○○段深坑子小段三一等 三筆地號土地申請建造執照案，得適用容積管制前規定乙案，：：。」顯然被告 九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函文係針對原告申請就 其所有台北縣深坑鄉○○○段深坑子小段三一號等三筆土地申請建造執照案，得 否適用容積管制前規定所為之答覆。其中關於說明「二、有關台端所陳分區認定 及河川區界線指定乙節：（一）本府九十定｜坑○一｜○四二號建築線指定案內 有關『河川區』界線指定：：均依規定辦理。：：（二）查本府九十定｜坑○一 ｜○四二號建築線指定案之『河川區』區界線已於申請書圖上加註：『依據深坑 都市計畫第一次通盤檢討案計畫書示，行水區之實際界線應以水利單位公告圖為
準：：以符都市計畫之規定』：：。三、有關台端所陳「容積適用」疑義乙節？ （一）查本節疑義因事涉當時申請時之起造人究為「廣源建設股份有限公司」或 「廣源建設股份有限公司及台端等八人」尚未釐清，故本府業以九十一年十一月 十五日北府工建字第○九一○五六四二三九號函結論（四）函復台端在案，並以 副本抄送廣源建設股份有限公司及曹雲生建築師事務所，提供建照申請案原卷供 參，俾利本府釐清本案當時之起造人。惟至今台端等尚未提供相關資料佐證本建 照申請案之起造人如台端所聲稱：『起造人為廣源建設股份有限公司及台端等八 人』，：：本案台灣省建築師公會台北縣辦事處已於九十一年六月七日台建師北 字第○八四號函檢送本案建造執照相關退件資料載明起造人為『廣源建設股份有 限公司』。是倘台端等仍主張：『起造人為廣源建設股份有限公司及台端等八人 』則請台端等惠予提供相關圖說及佐證資料：：俾利本府憑處。（二）另有關台 端陳情書說明二敘及本案建造申請案，因中央法規標準法第十八條『從新從優原 則』：：本府業以九十一年十一月十五日北府工建字第○九一○五六四二三九號 函結論（三）函復說明在案。」等語，固均係針對原告陳情書各節疑義部分，告 知分區認定、河川區界疑點、容積率適用疑點及法規之適用原則，經核係屬事實 之敘述，非屬行政處分，原告對上開函文說明第二、三點部分為事實說明，並非 行政處分亦表明不爭執（九十二年十二月二十四日準備程序筆錄參照）。三、但查，原告九十一年十二月十二日之陳情書，係主張原告為上開土地申請建造執 照的起造人之一，因此請求被告應就該三筆土地的建築執照為准予核發之處分。 被告亦陳明其九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函為拒絕 原告九十一年十二月十二日之陳情書主張原告為共同起造人之一的表示，因該陳 情書的證據資料不足（九十二年十二月二十四日準備程序筆錄參照）。因此，被 告於九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號說明四部分記載， 將該函正本答覆原告之申請，副本抄送曹雲生建築師事務所，並載明該案自容積 管制前已掛號申請至今延宕多年，主因在於分區界線、河川區界線及樁位等廣義 ，：：為避免肇致建照審查延宕，請逕依最後一次退件理由並自文到後依上開規 定：：改正，倘未依上開規定辦理，：：得依建築法第三十六條規定，註銷本申 請案等語，實質上否認原告為共同起造人之一，對原告主張其為共同起造人之一 申請被告應就前述三筆土地的建築執照為准予核發處分之申請，已發生否准原告 申請之法律效果，被告九十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號 函此部分之內容應為行政處分。
四、再查，原告雖主張就上述三筆土地申請建造執照的始點為八十一年十二月二十二 日，當時是以原告及其家人共八人與廣源建設公司為起造人名義申請等等。但查 ，依被告所提台灣省建築師公會台北縣辦事處九十一年六月七日台建師北字第０ 八四號函所檢附廣源建設公司就系爭三筆土地申請建造執照相關資料顯示，起造 人僅有廣源建設（公司），並無原告所主張尚有原告及其家人共八人亦為起造人 ，而原告所提掛號申請建築執照之台灣省建築師公會台北市連絡處八十三年度申 請執照登記卡，所載業主亦為廣源建設（公司），原告雖提出曹雲生建築師回覆 函表明有關上述三筆土地起造人部分，除以廣源股份有限公司為代表外，尚有甲 ○○等八人皆包括在本案之起造人內，而建照申請原卷部分，因年度已久，已無
保留等語。但查，卷附曹雲生建築師上述回覆函與前開原告所提掛號申請建築執 照之台灣省建築師公會台北市連絡處八十三年度申請執照登記卡，及台灣省建築 師公會台北縣辦事處九十一年六月七日台建師北字第０八四號函所檢附廣源建設 公司就系爭三筆土地申請建造執照相關資料並不相符，不足信實。且曹雲生建築 師上述回覆函亦載明建照申請原卷經被告退件後，因年度已久，已無保留等情， 則原告既未能提出相關原申請卷證以供查核，而上開附曹雲生建築師上述回覆函 與前開系爭三筆土地所提掛號申請建築執照登記資料不符，自難僅以建築師嗣後 出具之函文此一單方之聲明即認原告亦為起造人之一，原告所提證據不足以證明 就上述三筆土地申請建造執照原告及其家人共八人亦為起造人。因此，原告主張 其為上開三筆土地申請建造執照的起造人之一，請求被告應為該三筆土地的建築 執照應准予核發之處分，核屬無據。又原告既不能證明其為系爭三筆土地之共同 起造人，則系爭三筆土地建築執照申請適用法律是否應依中央標準法規第十八條 從新從優原則辦理，已與本件判斷結果無關，爰不予論述，併此敍明。五、綜上所述，被告以原告非系爭三筆土地之建築執照起造人之一，對原告九十一年 十二月十二日之陳情書主張原告共同起造人之一，請求准予核發建築執照，以九 十二年二月十日北府工建字第○九一○七二六八四七號函為否准之意思表示，於 法並無不合。訴願決定雖未由實體審酌，而認九十二年二月十日北府工建字第○ 九一○七二六八四七號函為非行政處分不受理之決定，其理由雖未臻妥適，但對 原處分仍予維持之結論則尚無不合。本件原告之申請因不能證明其為系爭三筆土 地之建築執照起造人之一，事證已臻明確，本院依卷內證據資料已足以判斷，故 不另撤銷訴願決定由其另為實體之決定。從而原告請求撤銷訴願決定及原處分， 並請求被告應准予台北縣深坑鄉○○○段深坑子小段三一、三一之一、三一之二 號等三筆土地核發建築執照，為無理由，應予駁回。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十五 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 二 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟
法 官 陳國成
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 二十六 日 書記官 王英傑
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