臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一六二一號
原 告 金帥股份有限公司
代 表 人 甲○○○董事長
訴訟代理人 丙○○
被 告 臺北市政府
代 表 人 乙○○（市長）
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因都市計畫法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月三日台內訴字
第○九一○○○九○○六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告於臺北市○○區○○街一四二號七、八樓建築物都市計畫第四種商業區內 ，開設「金帥大飯店」，於民國（以下同）九十一年六月六日經查獲從業人員媒 介女子與男客從事性交易，違規作為性交易仲介場所，並經查報為「正俗專案」 之執行對象，臺北市政府警察局乃以九十一年九月三日北市警行字第○九一三九 九九一五○○號函檢附九十一年六月六日實地檢查（查訪）紀錄表及偵訊（調查 ）筆錄影本等資料，請被告所屬都市發展局依法卓處，被告審認系爭建築物違規 使用為性交易仲介場所，原告業已違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北 市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十四條規定，乃依都 市計畫法第七十九條，以九十一年十月八日府都一字第○九一○八一八○二○○ 號函處原告新臺幣（以下同）二十萬元罰鍰，並勒令停止使用。原告不服，提起 訴願，遭駁回後，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：求為判決如主文所示。
二、被告聲明：求為判決
１、原告之訴駁回。
２、訴訟費用由原告負擔。
叁、兩造爭點：
原告是否有將系爭建築物違規使用為性交易仲介場所？被告以原告違反都市計畫 法第三十五條、都市計畫法臺北市施行細則第十條之一及臺北市土地使用分區管 制規則第二十四條規定，而依都市計畫法第七十九條規定科處原告罰鍰，有無理 由？
一、原告陳述：
１、依行政訴訟法第三十三條準用民事訴訟法第二百七十七條規定：「當事人主張有 利於己之事實，就其事實有舉證責任。」與本件相關之妨害風化乙案經移送臺灣 臺北地方法院檢察署偵查結果，檢察官認定係服務生郭○戀個人所為，與原告無
關，乃就郭○戀聲請簡易判決處刑，經臺灣臺北地方法院判處郭○戀有期徒刑五 月確定，此有聲請簡易判決處刑書及判決書可證，足證原告並未涉入該妨害風化 乙案，依改制前行政法院三十九年判字第二號判例：「行政官署對於人民有所處 罰，必須確實證明其違法之事實，倘不能確實證明違法之存在，其處罰即不能認 為合法。」該妨害風化乙案歷經警、檢之調查，並經司法審判，確認原告並未涉 案，則原告並無違法，事至明確。
２、被告應負舉證責任：
按「犯罪事實應依證據認定之，無證據不得推定其犯罪事實。」為刑事訴訟法第 一百五十四條所明定，且「認定不利於被告之事實，須依積極證據，茍積極證據 不足為不利於被告事實之認定時，即應為有利於被告之認定，更不必有何有利之 證據。」最高法院三十年上字第八一六號著有判例。本件被告未能證明原告有何 違法之處，即遽然處罰原告，經訴願後，內政部復未能指出原告之有利證據有何 不可採之處，即駁回原告之訴願，如此「判決不備理由」，原告不服。３、按民、刑事判決所認定之事實及其所持法律上之見解，並無拘束行政訴訟之效力 ，然其認定之事實，亦得作為行政訴訟之重要證據。本件內政部對臺灣臺北地方 法院之判決視若無睹，且未說明不採之理由，此有違採證原則。４、本件之發生乃係原告所雇用之服務生郭○戀之個人行為，業經司法單位確認，與 原告無關，事至明確，如因此而受罰，且勒令停止使用，則孰敢投資動輒需資數 千萬至數億元之旅館業？政府保障人民投資安全之政策又何在？服務於政府機關 之公務員尚且難免有害群之馬發生，則民間所雇用之從業人員亦難免良莠不齊， 本件涉案之服務生於到職時即簽署切結書，保證不得有媒介色情或其他違反法令 之行為發生，原告實已盡告知與監督之責，並無過失，若其私下偷偷摸摸之行為 即牽扯無辜，應非立法之原意，更甚者若係同業競爭或遭嫌隙者買通構陷，而政 府卻成為幫兇，則原告何辜？㮀
５、綜上所述，被告未待司法機關之判決，亦未能舉證原告觸法，即遽爾處罰原告， 而內政部之駁回理由書中，除將被告之處分書內容重複抄錄外，並未就被告所提 出之有利證據有隻字片語之辯駁，或舉證說明原告有何違失，如此認事用法顯有 違誤，爰請判決如原告訴之聲明。
二、被告陳述：
１、按都市計畫法第三十五條規定：「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築 物之使用，不得有礙商業之便利。」都市計畫法臺北市施行細則第十條之一：「 ．．．二、商業區：以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙 商業之便利、發展或妨礙公共安全、衛生之使用。．．．」臺北市土地使用分區 管制規則第二十四條：「在第四種商業區內得為左列規定之使用：一、允許使用 （一）第二組：多戶住宅。．．．（三二）第五十一組：公害最輕微之工業。二 、附條件允許使用（一）第七組：醫療保健服務業之精神病院。．．．（六）第 五十二組：公害較輕微之工業。」都市計畫法第七十九條規定明揭：「都市計畫 範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更地形，違反本法或內 政部、直轄市、縣（市）（局）政府依本法所發布之命令者，當地地方政府或鄉 、鎮、縣轄市公所得處其土地或建築物所有權人、使用人或管理人新臺幣六萬元
以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停止使用或恢復原狀。不拆除、改 建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除 或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建築物所有權人、使用人或管理人 負擔。前項罰鍰，經限期繳納，屆期不繳納者，依法移送強制執行。」２、對於原告起訴之理由，被告論駁如左：
⑴、原告所使用臺北市○○區○○街一四二號七、八樓建築物（金帥大飯店），位於 都市計畫第四種商業區內，未經許可，即於系爭建築物內媒介從業女子與男客從 事猥褻性交易，違規使用為性交易仲介業場所，案經臺北市政府警察局於九十一 年九月三日以北市警行字第○九一三九九九一五○○號函查報在案，按刑事案件 移送書及實地檢查紀錄表內容所示：「警方人員於九十一年六月六日臨檢金帥大 飯店，經警方表明來意及出示證件，由飯店服務生郭○戀（綽號黃姐）陪同實施 查訪，並於同址七樓七二一室發現男嫖客布○鵬和大陸女子寧○華衣物不整．． ．，經男嫖客坦承於同日十六時餘進入七二一室，由飯店女服務生郭○戀媒介大 陸女子寧○華與其從事性交易，價格每次新台幣叁仟伍佰元（己交由郭○戀）， 另住房費用䦉佰䦉拾元（性交易完成後再與櫃臺結帳），．．．經訊大陸女子寧 ○華坦承右情，．．．性交易代價每次叁仟伍佰元，由服務生郭○戀抽取貳仟伍 佰元，其本人實得壹仟元，．．．經由大陸女子寧○華、林○霞及眭○光帶至同 址九樓十二室屋內，由渠等主動交付與金帥飯店聯絡用之對講機乙台（另一台則 於金帥飯店七樓毛巾、雜物櫃查獲）．．．。」案經女服務生郭○戀、大陸女子 寧○華、林○霞及○光及現場客人布○鵬坦承不諱，錄供在卷並簽章表示無誤。⑵、原告所負責之系爭建築物，位於都市計畫第四種商業區內，使用組別及使用項目 ，自應符合臺北市土地使用分區管制規則第二十四條之規定，然該條內並無規定 土地或建築物可允許使用或有條件允許使用為性交易仲介業，故今查獲於系爭建 築物內從事媒介性交易，已明屬違反臺北市土地使用分區管制規則之規範。觀諸 原告之違法情節既已明確，被告援引都市計畫法第七十九條之規定，以九十一年 十月八日府都一字第○九一○八一八○二○○號函，處使用人（原告）二十萬元 罰鍰，並無違誤。
⑶、行政罰乃維持行政上之秩序，達成國家行政之目的，對違反行政上之義務者，所 科之制裁，其為違反法規義務或行政秩序之行為，不具有倫理的非難性；而刑事 犯則屬反道德及反倫理之行為，兩者之法規規範目的、處罰目的、客體、舉證法 則及證明程度皆不同，之間並無從一重處或吸收之問題，而並行不悖，各有其適 用，從而，原處分並無不合。
⑷、系爭建築物內「金帥大飯店」之負責人為原告本身並無疑義，負責人對於其使用 之建築物應負保管及合法使用之責，雖原告用女服務生郭○戀陪侍客人，並告知 禁止媒介不法行為，此乃為其內部約定，並不影響其為實際負責人之事實。⑸、按行政程序法第十九條規定：「行政機關為發揮共同一體之行政機能，應於其權 限範圍內互相協助。行政機關執行職務時，有下列情形之一者，得向無隸屬關係 之其他機關請求協助．．．。」又行政機關相互間有指揮監督關係，已屬指示權 範疇，被指示機關或人員應依指示辦理，而無須藉助行政協助制度。．．．再者 如請求機關所要求協助之行為，係屬被請求機關依法應執行之職務上行為，被請
求機關依法既有義務執行該項職務，則其性質亦非屬行政協助，此有法務部九十 年九月五日法九十律字第○三一四○○號解釋函可供參酌。又依被告執行正俗專 案停止及恢復供水供電工作方案第六項分工事項規定，由臺北市政府警察局負責 取締非法經營，媒介性交易、毒品及賭博性電動玩具案件及查報，再由被告所屬 都市發展局負責對違反都市計畫法規之處分事宜，緣此被告以臺北市政府警察局 查報之臨檢紀錄資料及違規事證，續辦違法處分事宜，應無違誤。⑹、臺北市土地使用分區管制規則係屬「正面列舉」方式規定其各使用組別內之允許 使用項目或附條件允許使用項目，本件系爭建築物位於第四種商業區內，依前揭 規定其允許使用及附條件允許使用項目，皆無可供「色情場所」（性交易仲介業 場所）之項目，再查都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則等對「商業區」之 規定係屬原則性、一般性之廣義規範，而臺北市土地使用分區管制規則係依據都 市計畫法母法，以地方自治精神訂定之詳細管制規定，對臺北市之土地使用作詳 細性規範，其間係屬由上而下之一致性規範，故違反臺北市土地使用分區管制規 則，被告援引都市計畫法、都市計畫法臺北市施行細則之相關規定，裁處原告， 其間並無疑義。
⑺、依司法院釋字第二七五號解釋所示：「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行 為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但 應受行政罰之行為，僅須違反『禁止規定』或作為義務，而不以發生損害或危險 為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰 ．．．。」緣此被告認定原告即已違反臺北市土地使用分區管制規則第二十四條 ：第四種商業區內容允許使用及附條件允許使用之項目時，即應屬明確違反「禁 止規定」，故被告之處分應無違誤。
⑻、行政機關對人民不履行行政法上義務時，進一步以強制力迫其履行義務或督促使 其與履行義務同一狀態時，所採取之實力強制方式與程度，均應符合比例原則， 於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之，不得逾必要之程度 。故原告使用之系爭建築物違反都市計畫法規定，業如前述，依法自應適用該法 規定予以處分之。且為阻遏系爭建築物繼續供違規使用，暨貫徹都市計畫法規定 ，並保護公共利益，端正社會風氣，被告依都市計畫法第七十九條所賦予行政裁 量範圍內，處使用人二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，且副知建物所有權人督促 改進，核與比例原則相符。
３、綜上所述，本件原告之訴為無理由，請判決如被告答辯之聲明。 理 由
一、按「商業區為促進商業發展而劃定，其土地及建築物之使用，不得有礙商業之便 利。」、「都市計畫範圍內土地或建築物之使用，或從事建造、採取土石、變更 地形，違反本法或各級政府依本法所發布之命令者，處其土地或建築物所有權人 、使用人或管理人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令拆除、改建、停 止使用或恢復原狀。不拆除、改建、停止使用或恢復原狀者，得按次處罰，並停 止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或建 築物所有權人、使用人或管理人負擔。」都市計畫法第三十五條、第七十九條第 一項分別定有明文。又按「前條各使用分區使用限制如左：．．．二、商業區：
以建築商場（店）及供商業使用之建築物為主，不得為有礙商業之便利、發展或 妨礙公共安全、衛生之使用。」、「本府得依本法第三十二條第二項規定將使用 分區內建築物及土地之使用再予劃分不同程度之使用管制，並另訂土地使用分區 管制規則管理。」都市計畫法臺北市施行細則第十條之一第二款、第二十六條亦 各有明文。又都市計畫第四種商業區內之建築物或土地，依臺北市土地使用分區 管制規則第二十四條規定，並無允許使用或附條件允許使用作為性交易場所之組 別。
二、本件原告於臺北市○○區○○街一四二號七、八樓建築物都市計畫第四種商業區 內，開設「金帥大飯店」，於九十一年六月六日經查獲從業人員媒介女子與男客 從事性交易，違規作為性交易仲介場所，並經查報為「正俗專案」之執行對象， 臺北市政府警察局乃以九十一年九月三日北市警行字第○九一三九九九一五○○ 號函檢附九十一年六月六日實地檢查（查訪）紀錄表及偵訊（調查）筆錄影本等 資料，請被告所屬都市發展局依法卓處，被告審認系爭建築物違規使用為性交易 仲介場所，原告業已違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北市施行細則第 十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十四條規定，乃依都市計畫法第七 十九條，以九十一年十月八日府都一字第○九一○八一八○二○○號函處原告二 十萬元罰鍰，並勒令停止使用，固非無見。
三、惟查，原告於本件行政訴訟中訴稱，本件原告所僱用之女服務生郭○戀於到職時 即簽署切結書予原告，保證不得有媒介色情或其他違反法令之行為發生，原告實 已盡告知與監督之責，並無過失，郭○戀私下偷偷摸摸媒介女子與男客從事性交 易，乃係郭○戀之個人行為，與原告無關，凡此歷經警、檢之調查並經司法審判 確認原告並未涉案，則原告並無違法。詎被告未舉證證明原告有何違法之處，即 遽然處罰原告，而訴願決定機關無視於臺灣臺北地方法院檢察署檢察官聲請簡易 判決處刑書及臺灣臺北地方法院判決書等有利於原告之重要證據，又未能指出各 該證據不可採之處，即駁回原告之訴願，原告自難甘服等語。本院觀諸原處分卷 附之刑事案件移送書及實地檢查（查訪）紀錄表等影本記載：「警方人員於九十 一年六月六日臨檢金帥大飯店，經警方表明來意及出示證件，由飯店服務生郭○ 戀（綽號黃姐）陪同實施查訪，並於同址七樓七二一室發現男嫖客布○鵬和大陸 女子寧○華衣物不整（男只穿內褲，女則未穿內衣褲，只以毛巾包住身體），經 詢男嫖客坦承於同日十六時餘進入七二一室，由飯店女服務生郭○戀媒介大陸女 子寧○華與其從事性交易，價格每次新臺幣叁仟伍佰元（己交由郭○戀），另住 房費用䦉佰䦉拾元（性交易完成後再與櫃臺結帳），．．．經詢大陸女子寧○華 坦承右情，並表示．．．性交易代價每次叁仟伍佰元，由女服務生郭○戀抽取貳 仟伍佰元，其本人實得壹仟元。．．．經由大陸女子寧○華、林○霞及眭○光帶 同至同址九樓之十二室屋內，由渠等主動交付與金帥飯店聯絡用之對講機乙台（ 另一台則於金帥飯店七樓毛巾、雜物櫃查獲）．．．。」而原告所僱用之女服務 生郭○戀於警訊中供稱：「（問：應召所得飯店有無抽成？）答：沒有，只有我 與應召站、應召女子共同分得。（問：你使用無線電對講機與應召站聯絡，飯店 是否知情？）答：飯店內沒有人知情。」另大陸女子寧○華、林○霞及眭○光於 警訊中均未供稱原告有何媒介女子寧○華與男嫖客布○鵬在系爭建築物從事性交
易之行為，凡此有渠等之偵訊（調查）筆錄等影本附於原處分卷可稽。此外，被 告並未舉出其他積極證據證明原告有媒介女子與男客在系爭建築物從事性交易之 行為，是被告徒以原告僱用之員工郭○戀擅自在系爭建築物即原告所經營之「金 帥大飯店」內媒介女子與男客從事性交易，遽認原告違規使用系爭建築物作為性 交易仲介場所，於法自有未合。
四、綜上所述，本件既無確切證據足資證明原告有違規使用系爭建築物作為性交易仲 介場所，被告未予查明，徒以原告僱用之員工郭○戀擅自在爭建築物即原告所經 營之「金帥大飯店」內媒介女子與男客從事性交易，逕認原告違規使用系爭建築 物作為性交易仲介業場所，違反都市計畫法第三十五條、都市計畫法臺北市施行 細則第十條之一及臺北市土地使用分區管制規則第二十四條規定，而依都市計畫 法第七十九條規定科處原告二十萬元罰鍰，並勒令停止使用，尚嫌率斷，訴願決 定未加糾正，而予維持，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，為有理由 ，應予准許。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 李得灶
法 官 吳慧娟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三十一 日
書 記 官 劉道文
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