公平交易法
臺北高等行政法院(行政),訴字,91年度,2556號
TPBA,91,訴,2556,20040303,1

臺北高等行政法院判決　　　　　　　　　　　　　　九十一年度訴字第二五五六號
　　　　　　　　　　　　　　　
　　原　　　告　順盛工程有限公司
　　代　表　人　甲○○
　　原　　　告　捷一工程股份有限公司
　　代　表　人　乙○○
　　原　　　告　立鵬工程有限公司
　　代　表　人　丙○○
　　原　　　告　宇力工程有限公司
　　代　表　人　丁○○
　　原　　　告　明泉水電工程有限公司
　　代　表　人　戊○○
　　原　　　告　昇泉工程有限公司
　　代　表　人　己○○
　　原　　　告　信東工程技術顧問有限公司
　　代　表　人　庚○○
　　原　　　告　飛龍水電股份有限公司
　　代　表　人　辛○○
　　原　　　告　聯欣水電工程有限公司
　　代　表　人　壬○○
　　原　　　告　錦源工程有限公司
　　代　表　人　癸○○
　　原　　　告　和興水電工程有限公司
　　代　表　人　丑○○
　　共　　　同
　　訴訟代理人　呂榮海律師
　　複　代理人　許志嘉律師
　　原　　　告　祥泰水電股份有限公司
　　代　表　人　子○○
　　訴訟代理人　辰○○
　　　　　　　　呂榮海律師
　　複　代理人　許志嘉律師
　　被　　　告　行政院公平交易委員會
　　代　表　人　黃宗樂（主任委員）
　　訴訟代理人　寅○○
　　　　　　　　巳○○
　　　　　　　　卯○○
右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年四月十九日院臺訴
字第○九一○○一四○三四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
　　主 文




原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
　　事 實
一、事實概要：本件被告以原告順盛工程有限公司（下稱順盛公司）、捷一工程股份 有限公司（下稱捷一公司）、立鵬工程有限公司（下稱立鵬公司）、宇力工程有 限公司（下稱宇力公司）、明泉水電工程有限公司（下稱明泉公司）、昇泉工程 有限公司（下稱昇泉公司）、信東工程技術顧問有限公司（下稱信東公司）、飛 龍水電股份有限公司（下稱飛龍公司）聯欣水電工程有限公司（下稱聯欣公司） 、錦源工程有限公司（下稱錦源公司）、和興水電工程有限公司（下稱和興公司 ）、祥泰水電股份有限公司（下稱祥泰公司）等十二家公司與訴外人今道企業工 程有限公司（下稱今道公司）、昱丞工程有限公司（下稱昱丞公司）、齊得水電 企業有限公司（下稱齊得公司）、樺宏工程有限公司（下稱樺宏公司）、景久實 業有限公司（下稱景久公司）、春元工程有限公司（下稱春元公司）、大德工程 行、加亦水電工程行、春生水電工程行，於民國（下同）八十八年五月十三日召 開「協助台北自來水事業處（下稱自來水處）擴大內需工程承商座談會」（下稱 系爭座談會），會中為相互約束不參標自來水處及其工程總隊招標工程之行為， 已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，違反行為時公平交易法第十四 條規定，於九十年十月十二日以（九十）公處字第一六七號處分書（下稱原處分 ），命原告等二十一事業自處分書送達之次日起，應立即停止前開違法行為，並 各處罰鍰新臺幣（下同）十萬元，原告等不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定 駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：
　㈠原告聲明求為判決：
　　⒈訴願決定及原處分均撤銷。
　　⒉被告應返還原告等各十萬元。
　　⒊訴訟費用由被告負擔。
　㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
三、兩造之爭點：
原告等是否有為行為時公平交易法第七條所稱之聯合行為？　㈠原告主張之理由：
⒈按原告等所受處罰之十萬元已遭執行完畢，是被告於原處分經撤銷後，其受領 之罰鍰，即無法律上原因，或為公法上之不當得利，或基於公法上回復原狀之 義務，被告都有返還該罰鍰之義務，原告等爰追加給付之訴請求被告給付系爭 罰鍰。今倘原告等無追加給付之訴，而被告於原處分撤銷後，怠於返還系爭罰 鍰，原告等將須另行提起一給付訴訟，始能取得執行名義，基此，為達訴訟經 濟及確保原告等之程序及實體利益，原告等於本案合併追加公法上給付之訴， 請求被告返還該罰鍰，如訴之聲明第二項。
⒉自來水處八十八及八十九年度之水管工程需求量大於市場之供給為工程流標主 因查台北市議會議員周威佑提供之資料，自來水處八十七年至九十一年其水管 工程之預算總額分別為一‧八億、六‧七億、十五億、四‧八億、四‧七億，



顯見八十八年及八十九年之預算分別為八十七年之三‧七倍及八‧三倍，從此 數據吾人得知，八十八年及八十九年自來水處水管工程之需求量擴增數倍，市 場供需失調，應是工程流標之主因。何況該資料第二、㈠點亦載明「本處八十 七年至九十一年自來水管線新設與汰換工程共計發包一二五案，開標一九八次 ，流標七三次，平均每案流標不到一次。」等語，足見縱使流標，流標情形亦 非嚴重，職是之故，原處分認定原告等業者聯合抵制自來水處工程之說法，誠 屬主觀之臆測，並無理由。
　　⒊系爭座談會，本件原告中有六位並未發言，原處分不僅無理由亦失公允：查該 座談會，發言者僅九家水管工程業者，其餘同業僅單純出席會議，並未表示意 見，亦有未全程參與者，而本件十二位原告中捷一公司代表人乙○○、昇泉公 司代表人己○○、聯欣公司出席人呂長佑、錦源公司代表人癸○○、和興公司 代表人丑○○等並未發言，順盛公司代表人甲○○亦僅以主席身分做報告，是 以被告逕自認定全部與會水管工程業者有聯合抵制自來水處水管工程之合意， 自應負舉證之責任，證明全部業者皆有表態聯合抵制，並達成合意，否則原處 分不僅無理由，對於單純與會或未發言之業者，更有失公允，應予撤銷。　　⒋廢土問題未解決，本不得投標，原處分之認定明顯有誤： 再查原告等於系爭陳述記錄中一再強調廢土問題，蓋廢土問題未解決，廢土無 處可倒，若亂倒廢土可能涉及刑事責任，就算得標亦無法承做，則原告等如何 去投標，自然會流標，此乃無須抵制即可預見之結果，顯見原處分之認定有所 違誤，然被告不僅不察，且對此有利於原告等之陳述與證據，完全未斟酌，其 偏頗至為明顯，原處分應予撤銷。
　　⒌被告認定原告等之聯合行為所採之證據與推理過程不僅違法且不當：　　　⑴就原告等之陳述記錄採為證據部分，該陳述紀錄無證據能力或證據資格： ①查被告於八十九年十一月間曾通知原告等及其他關係人至被告陳述說明並 做成陳述記錄，然雖名為陳述說明，但實際上卻為詢問、訊問有如刑事偵 查，完全由被告主導，且於詢問之初並未確實踐行告知義務，即未真實告 知詢問事由、詢問目的、可主張之權利（如請求律師協助）而虛稱為市場 訪查或其他無關之調查，雖原告等事實上並無聯合行為，但因被告未告知 詢問事由確實使原告等遭受突擊，蓋殺人放火都要告知罪名，使違犯者有 防禦機會與權利，何況本件僅是行政罰，被告之行政程序已違反行政程序 法第八條所明訂之誠信原則，以此所取得之陳述記錄，欠缺證據能力、證 據資格，自不得採為行政處分、訴願決定之依據。何況被告亦曾與水管工 程工業同業公會舉辦座談會，座談會僅是單純意見陳述、意見交流，所做 成之紀錄無拘束力，既然被告於本件到會陳述前未告知訊問事由、訊問目 的，則原告等到會之陳述應如同座談會之意見交流，該陳述紀錄無拘束力 ，不得作為認定他人違法之證據。
②次查，被告之詢問方式係採誘導、套話方式為之，所謂誘導詢問乃發話寓 含問話者所希望之答案，如此，不問被詢問者如何回答都將掉入詢問者的 陷阱。如八十九年十一月十三日立鵬公司黃枝益之陳述記錄中，第五個問 題，其問話者問話內容為「您們承作水處工程的同業，有無認定水處的合



約規定不合理，而召開協調會彙整意見，並與水處協商，您們承作水處的 同業抵制而不願參標的理由為何？」被告在受詢問人還沒回答之前，就已 先入為主認定有抵制行為，而以誘導、套話方式使受詢問者掉入被告設計 好的圈套，職是之故，被告實已違反行政程序法第四條依法行政原則、第 八條誠信原則，足證以此所取得之陳述記錄欠缺證據能力、證據資格，自 不得採為行政處分、訴願決定之證據。
　　　③何況，本件欠缺陳述記錄以外之補強證據，堪認被告以不正當方法取得陳　　　　　述記錄，並以此為唯一證據而認定原告等違法，無足可採。　　　⑵以全無工程招標成功反推原告等之聯合抵制行為存在部分： 被告於其九十一年八月二十八日行政訴訟答辯狀第十三頁、第十四頁仍一再 辯稱「水處及其工程總隊於八十八年六、七月間全無工程招標成功，於八月 之後（包括八月）方有工程經多次流標之後始或成功招標，：：：依經驗及 論理法則，水處及其工程總隊之工程經多次流標後始招標成功之事實，與原 告等於該次座談會中達成抵制參與水處及工程總隊標案之共識，係有若干關 連：：：」、「原告等八十八年五月十三日之後首次參標之時點及水處及其 工程總隊於該日座談會後始於八月招標成功之時間兩相比較，原告等與其他 關係人為聯合抵制參標足以影響交易秩序之違法行為，事證至為明確：：： 」云云，然經市議會提供之自來水處八十七年至八十九年關於工程移送發包 資料，可以明確看出八十八年五月十四日至八十八年八月一日自來水處移送 發包的工程僅七件，且確實公告投標日期可能更晚，是在上開期間內可投標 的工程必定少於七件，其招標成功件數不多，可想而知，被告不察，一再指 稱無工程招標成功乃原告聯合抵制行為之明證，是被告昧於事實的推論，違 背經驗及論理法則，實無足採。
⑶以順盛公司代表人甲○○至現場監看業者參標情形反推原告等之聯合抵制行 為存在部分關於水處工程總隊於八十八年五月二十六日招標「南京東路五段 二十三巷、九十五巷配水管改善工程」乙案，被告認為「參與五月十三日會 議的原告等，不但皆未參標，且原告之一還至現場監看業者參標情形」云云 ，實與事實嚴重不符，蓋甲○○根本未至現場監看業者參標情形，何況以不 正當方法取得之陳述記錄業經前開說明，不可作為證據，被告一再以陳述記 錄為唯一依據，認定甲○○至現場監看業者參標情形，已有失公允，以此不 存在事實反推原告等之聯合抵制行為存在，更屬無稽，為此請被告提出陳述 記錄以外之證據，以實其說。
　　⒍行政機關並未就當事人有利情形為注意，顯然於法不合： 按行政程序法第九條明文規定「行政機關就該管行政程序應於當事人有利及不 利之情形，一律注意。」同法第三十六條更規定「行政機關於調查證據時對當 事人有利及不利事項一律注意。」本案被告對於原告與其他關係人等至被告所 為之陳述，其陳述記錄之內容僅就不利於原告之部分為記載，而忽略其他有利 於原告之陳述，於做成處分時更是僅採不利於原告陳述，有利證據完全不加斟 酌，如就捷一、景久、春元、和興等公司有利於原告之陳述，置若罔聞，是被 告之偏頗明確，且已違反上開法律條文之規定，其所為之處分自屬違法。



⒎晁翎工程有限公司（下稱晁翎公司）向被告之說法全為卸責之詞： 再按晁翎公司因借牌參標八十八年五月二十六日「南京東路五段二十三巷、五 十九巷配水管改善工程」乙案，經被告要求到會說明，竟謊稱其借牌參標，全 因同業抵制未免再次流標，不得已而借牌參標云云，惟晁翎公司於八十八年五 月二十日同樣借牌參標「陽明區○○路給水管汰換工程、陽明區○○路配水管 汰換工程」，倘若如其所述，係未免流標而借牌參標，為何五月二十日仍會流 標？足見其目的並非未免流標，而係先故意造成流標，如此下次招標底價自然 會抬高，第二次再得標價錢會較高，然因五月二十六日已被發現借牌參標，其 遂未參與六月二十九日之二次投標，基上，足見晁翎公司向被告辯稱其借牌參 標之理由，全為卸責之詞，要無足採。
⒏再查被告於其九十二年七月三十日行政訴訟補充答辯狀第五頁復辯稱，其所為 之調查程序，係本於公平交易法所賦予之職權，誠於法有據云云，惟查原告等 爭執者並非被告有無調查之權限，而係該調查程式、取證過程是否違法，首先 為被告發函通知原告等到被告陳述說明，係謊稱市場調查、廠商營運等情事， 並未確實告知詢問事由、詢問目的，係原告等被檢舉或涉嫌違反公平交易法， 此與檢舉人晁翎公司，所受待遇不同，由晁翎公司之陳述記錄可以明確得知， 晁翎公司於陳述意見通知函中，已明確被告知其係被檢舉違反公平交易法，而 被通知前往接受調查，並於陳述時知由律師偕同到場，其權利已受完全之保障 ，並未遭受突襲，惟反觀原告等，被通知前往陳述意見時，並不知道係涉嫌違 反公平交易法，不知由律師偕同到場，並因此遭受突襲，同樣係涉嫌違反公平 交易法且為相關事件，為何有不同待遇？是以，被告對於原處分之取證過程， 存有明顯重大瑕疵，其要求陳述意見時未真實告知詢問目的、詢問事由，詢問 過程誘導等實已違反誠信原則，此其一；對於與晁翎公司之處理待遇不同則違 反平等原則，此其二，足見被告之行政行為已違反行政程序法第四條依法行政 原則、第六條平等原則、第八條誠信原則等規定，該違法取得之證據，無證據 能力、證據資格，至為灼然，而系爭行政處分之作成時間為九十年十月十二日 ，係行政程序法施行之後，該行政處分之行政程序自有行政程序法之適用，併 予敘明。
⒐雖被告辯稱本件無行政程序法之適用，然系爭行政處分之作成時間為九十年十 月十二日，係行政程序法施行之後，業如前述，縱使被告原處分之一部分程序 其時間係在行政程序法施行前，但於本件仍無影響，蓋前揭依法行政原則、平 等原則、誠信原則等原則，於行政程序法施行前即為學說與實務所公認的行政 法之基本原理原則，為行政法之不成文法源。查行政程序法為規範行政機關行 政程序、行政行為之法，此由該法第一、二條規定可知。而行使權利、履行義 務，應依誠實及信用之方法，是為誠信原則，係基於法律社會成員之共識，無 須另有其他社會條件即可導出之「一般法律原則」，為各法律領域所共通適用 ，不僅學說無異論，實務上行政法院（八十九年七月一日改制為最高行政法院 ）早年即已承認誠實信用原則在公法有其適用（五十二年判字第三四五號判例 、七十年判字九七五號判決），是學說與實務之見解一致認為行政程序法第八 條規定「行政行為，應依誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴



。」僅是將誠信原則條文化而已，於條文化前行政法上誠信原則即已存在。既 然行政程序法為規定行政機關行政行為、行政程序之法，而該法第八條僅是將 誠信原則條文化而已，職是之故，在未條文化前之行政行為、行政程序本即有 誠信原則之適用，並非以實體法為限，學說亦同此見解，蓋誠信原則誠為帝王 條款，如同交通警察躲在樹叢後面，伺機取締交通違規者，其行政程序、行政 行為不合乎誠信原則，早為社會大眾所責難、詬病，基上所述，足證原處分不 論行政程序法有無施行，同樣都違反誠信原則重大而構成違法。再查，平等原 則是從憲法第七條而來，為憲法明定之原理原則，也稱為「禁止差別待遇原則 」，意指行政權之行使，不論在實體上或程序上，不得為不合理之差別待遇， 此為學說所公認，亦為實務所承認（五十二年判字第三二一號判例、司法院釋 字第二○五號、第二一一號、第三四○號、第四一二號、第四三八號、第四六 ○號等解釋），足見行政程序法第六條之規定，同樣僅是將行政法上多年慣行 ，且為學說實務共同承認之原理原則條文化而已，是以，平等原則並不因行政 程序法之施行與否，而有任何影響。申言之，被告於本件行政處分之調查、取 證過程，對原告等為不合理之差別待遇，自違反憲法層次之法律原則即平等原 則，為違法之行政處分無庸置疑。再者，依法行政原則，為法治國家之基本原 則，亦為一切行政行為必須遵循之首要原則，行政程序法第四條稱「行政行為 應受法律及一般法律原則之拘束。」即為依法行政原則，此依法行政原則本不 待法律條文規定，惟行政程序法為使此行政法上重要原則，有其實定法之依據 ，乃將其納入條文規定，可知有無條文明文規定並不影響依法行政原則對於行 政機關其行政行為之拘束，是被告原處分之行政程序違反誠信原則、平等原則 已如前述，則該行政程序當然同時違反依法行政原則而構成違法，自不待言， 應予撤銷。
⒑復查被告於其九十二年七月三十日行政訴訟補充答辯狀再辯稱「廢土棄置成本 價格及棄置地點，業經臺北自來水事業處估算後於相關招標文件明確揭露在案 ，參標廠商儘可自行考量獲利與否自行決定是否參標，豈可以此為理由召集有 競爭關係之同業，協議及約定聯合抵制參標臺北自來水處事業處及其工程總隊 之工程標案」云云，惟查：被告之說法，似有誤會，蓋系爭八十八年五月十三 日之座談會，係每年例行性之業者協調會，乃水管公會與自來水處召開協調會 之會前會，目的為使同業會員藉此管道將工程上遭遇之問題與困難彙整反應予 公會，再統一由公會出面與自來水處進行協調解決，並非如被告所言係為達成 聯合抵制行為之目的而召開；而該座談會係由台北辦事處委員甲○○依職權通 知同業召開，並於會後彙整該次會議內容提呈予公會，再由公會以公會名義發 函，將會議反應事項函知自來水事業處，俾利業務協調會之召開，關於此部分 詳參訴願書附件三、四，即八十八年五月十三日、八十八年六月十四日會議記 錄，對照前後兩次會議討論的議題與內容幾乎完全一致，可得證明，是以，本 件系爭座談會之性質與目的確為年度例行性會議，並非出於特定目的而臨時召 開，於此須再次澄清。況且參標與否本來即由廠商考量獲利、廢土問題及本身 施工能力等因素而決定是否參標，其決定權在各個廠商本身，乃當然之理，被 告豈可以此個別廠商內心保留、自我考慮因素，恰巧相同，逕認定原告等違法



，蓋此乃一般健全、有智識能力之人，皆會如此判斷並得此結論，因虧錢生意 無人做，自無庸抵制，何來聯合抵制之說。
⒒承蒙鈞院於九十二年八月十三日以（九二）院百平股九一訴字○二三○五字第 一八六七號函，向台北自來水事業處查詢自八十七年十一月一日起至八十八年 九月底止，自來水處及其工程總隊所有招標工程投標、得標及流標情形，而台 北自來水事業處業於九十二年八月二十八日以北市水物字第○九二三一二三三 三○○號函，檢附自八十七年十一月一日起至八十八年九月底止，自來水處及 其工程總隊所有招標工程投標、得標及流標情形彙整資料到院。經詳細檢閱該 等投標資料，得以明確看出，絕大部分工程都是一次招標成功，僅有極少數工 程為第二次或第三次始招標成功，況且由該資料亦可得知參與自來水處及其工 程總隊工程投標之廠商，絕非僅受處罰之十數家業者，人人皆可投標，殊不知 原告等及其餘受罰業者如何抵制參標，足見被告原處分認定原告等業者聯合抵 制自來水處及其工程總隊之工程投標，顯屬誤會。 ⒓次查，被告於其九十二年十二月十八日之行政訴訟補充答辯狀，對於台北自來 水事業處提供鈞院之資料略事爭執，並自行彙整認為八十八年五月十四日至同 年九月三十日所發包之工程屬於管線工程者僅十八件，而提出被證二號，惟其 依據為何？如何認定？有待敘明。其次，被告對於自來水處所提供之資料，其 中工程總隊部分編號三十、三十七、四十一等三項工程招標次數，認為有所疑 義，就此原告等尊重自來水處之資料，應以自來水處資料為準。退一步言，縱 使自來水處提供之資料有所疏漏，然依被告補充答辯狀所述（假設其所述為真 ），吾人可知：
　　　⑴自來水處資料工程總隊部分編號三十「擴大內需計畫總清一幹線維修第三標　　　　工程」，該工程顯係限制投標資格之工程（工程顧問公司），原告等資格不　　　　符無法參標，其流標自與原告等無關。　　　⑵自來水處資料工程總隊部分編號三十七「配合洲美快速道路（第一期）配水　　　　管拆遷工程」，該工程第一次招標原告和興公司確實有去投標，第二次招標 更有原告及訴外人共計六家廠商投標，倘有聯合抵制行為，為何第一次要去 投標，直接以無人參標流標即可，何須多此一舉，而第二次有六家廠商投標 亦與聯合抵制情形有殊，顯示有多家廠商願意施做，足證被告之說詞全為主 觀之推論，並無理由。
⑶自來水處資料工程總隊部分編號四十一「陽明區○○路配水管線汰換工程」 ，該工程原告昇泉、立鵬及和興公司分別於第一次及第二次參標，倘有聯合 抵制行為，為何要去投標，直接以無人參標讓其無限次流標致自來水處出面 解決即可，何須多此一舉，同可證明被告之說詞全為主觀之推論，並無理由 。
⒔被告於其九十二年十二月十八日之行政訴訟補充答辯狀另提出被證三號辯稱， 除上述三項工程標案公開招標次數尚屬有間外，亦顯見業者抵制參標情形嚴重 ，原告等除確有於會後抵制參標，造成自來水處工程流標情形，自來水處因而 不得不提高工程單價，且業者亦因自來水處調高施工單價後即行參標外；另一 方面，即便自來水處改善施工單價後，原告等仍有抵制參標之事實，甚而多項



工程因無廠商投標而流標云云，惟查：被告之說法，顯與經驗法則相悖，蓋倘 原告真有聯合抵制行為（純屬假設），而其目的為要求自來水處調高單價，則 於調高單價後，目的即達成，怎會自來水處改善施工單價後，仍有抵制參標之 情事？反之，若原告之目的非調整單價，則所謂「配合洲美快速道路（第一期 ）配水管拆遷工程」因原告等於會後抵制參標，自來水處不得不調高工程單價 ，而改善施工單價後業者即參與投標，則自來水處調高單價並非原告等之目的 ，目的尚未達成，業者怎會參與投標？顯見被告之說詞，全為主觀推論，違反 常理，無足可採。
⒕再者，被告九十二年十二月十八日之行政訴訟補充答辯狀，被證三號第九十二 頁之函文明確指出『˙˙˙，經檢討後數量、單價等均合理，而三次流標之原 因，係廠商對擴大內需開口合約「區塊施作」及「全程錄影」有疑慮，˙˙˙ 』等語，足見流標之主因為新工程之「區塊施作」及「全程錄影」要求，而「 區塊施作」承商需承擔之風險非常大，成本難以估算，「全程錄影」更是自來 水處工程新要求，以致承商對於此類工程，不敢貿然參與投標，職是之故，原 處分認定原告等業者聯合抵制自來水處工程之說法，誠屬主觀之推測，並無理 由。
⒖依據台北市議會議員提供之資料，台北市議員蔡秋凰於九十一年七月間，曾函 詢台北自來水處關於八十八年間之工程究否有無同業抵制情事，該處明確指出 於八十八年間之工程並無因同業抵制導致無法招標成功情事，堪以證明被告原 處分認定原告等業者聯合抵制參標之說法，全屬主觀臆測，明顯違誤。 ⒗末查憲法第十五條規定，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障。財產權 乃人民之基本權，為憲法保障之範圍。原告於訴願時早已主張不投標實另有原 因，即虧錢的生意沒人做，任何一個理性的廠商，於衡量成本與利益後，若根 本無利可圖自然不會參與投標，何況，八十八年間因擴大內需汰換計畫，此時 之工程較一般工程為大，其金額動輒二、三千萬，對於平時僅能投標二、三百 萬小工程之原告等而言，根本就無法投標，蓋可能連押標金都繳不起，如何能 投標？被告一再主張原告等之行為屬於聯合抵制行為，無異要求廠商從事虧損 的工程，實已侵害憲法所保障之財產基本權，企圖減損人民之財產，影響企業 之生存。依此，倘依被告之主張將造成原告投標虧錢、不投標罰錢的不合理現 象，足證其主張並無理由。
　　⒘綜上所述，足證被告原處分之行政程序，違反行政法上誠信、平等、依法行政　　　等重要原理原則，為重大明顯之瑕疵，並與事實不符，應予撤銷，為此，懇請　　　鈞院明鑑，賜與如聲明之判決，實感德便。 ㈡被告主張之理由：
　 ⒈被告就原告等違反公平交易法第十四條規定之聯合行為予以處分並無違誤。 ⑴按「事業不得為聯合行為。」為公平交易法第十四條所規定。所謂「聯合行 為」，依同法第七條規定，係指「事業以契約、協議或其他方式之合意，與 有競爭關係之他事業共同決定商品或服務之價格，或限制數量、技術、產品 、設備、交易對象、交易地區等，相互約束事業活動之行為而言。」又「本 法第七條之聯合行為，以事業在同一產銷階段之水平聯合，足以影響生產、



商品交易或服務供需之市場功能者為限。本法第七條之其他方式之合意，指 契約、協議以外之意思聯絡，不問有無法律拘束力，事實上可導致共同行為 者。」復為公平交易法施行細則第五條第一項及第二項所明定。揆諸前開條 文之立法意旨，乃因事業彼此間以契約、協議或其他方式之合意，對事業活 動為相互足以影響市場功能之約束，將導致市場競爭機能之減損，爰於公平 交易法第十四條明文予以禁止。故具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事 項為相互之約束，而足以影響市場供需功能者，即為違反前開公平交易法第 十四條之規定，並不以該等事業間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象 ，方構成違反聯合行為。
⑵卷查本件原告與其他關係人等共計二十一家事業，因多係以承作自來水事業 處之給水管裝置工程為主要業務，渠等應屬同一產銷階段之事業，具有水平 競爭關係。上開二十一家事業於八十八年五月十三日，於台灣區水管工程工 業同業公會（下稱公會）台北辦事處會議廳召開「協助台北自來水事業處擴 大內需工程承商座談會」以解決長久存在之廢土證明、單價、及工程總價底 價之訂定等問題。該次座談會中，原告等與其他關係人除就前開議題予以討 論外，並一致達成在問題未獲自來水處解決前，渠等將抵制參標迫使自來水 處提高工程各項單價之共識。且為落實渠等抵制參標之共識，原告之一，亦 即順盛公司之負責人甲○○，乃親自於後續自來水處工程總隊所辦理「南京 東路五段二十三巷、五十九巷配水管改善工程」之招標案現場監視。故原告 等與其他關係人共計二十一家具有同一產銷階段競爭關係之事業，藉由八十 八年五月十三日召開之座談會，達成相互約束不參加自來水處及其工程總隊 招標案決議之行為，已限制市場競爭機能，影響相關市場之交易秩序，核屬 違反前開公平交易法第十四條規定之聯合行為，被告就此予以處分並無違誤 ，合先敘明。
　　⒉綜合原告等與其他關係人之陳述說明，在該次座談會中渠等確已達成共同抵制　　　參與自來水處標案之共識，故違反公平交易法第十四條規定之聯合行為，洵堪 認定。
⑴按行政機關對人民之處分，應以事實為依據，而事實係從證據認定之。所謂 證據，係指直接、間接足以證明犯罪行為之一切人證、物證而言。故認定犯 罪事實所憑之證據，並不以直接證據為限，間接證據亦包括在內，間接證據 如非違背一般經驗法則及論理法則，並非法所不許，最高行政法院迭有判例 可循。
　　　⑵查本案原告等與其他關係人等共計二十一家事業，於八十八年五月十三日召 開之座談會中，達成共同抵制參與水處標案之共識，此可從該次座談會之與 會者至被告所為下列陳述紀錄，獲得證明：
①原告順盛公司負責人甲○○承稱：「：：：會中乃決議請公會出面協助解 決，同時也建請在場同業自我約束，等到自來水事業處改善相關不合理情 形後，再行投標，否則同業勉強投標，也是虧本、不敷成本：：：」。 ②原告立鵬工公司負責人黃枝益承稱：「在八十八年五月中旬，我們互相熟 識的二十餘家同業，在水管公會委員甲○○的召集下，先行召開同業協調



會（當時除了同意抵制參標而未出席的昇泉公司外，其餘的同業幾乎都有 到），並於隔月向水處進行座談（同業之代表由公會出面，本人並未獲邀 ）時，水處同意將我們意見拿回去研究，但我們這二十餘家同業認為水處 缺乏改善誠意，故決定一起抵制參標，直至水處改善不合理的規定為止． ˙．」。
③原告宇力公司代表陳述人鄧宏義自承：「會中同業雖然有提到棄土、回填 砂品質、保險內容及期間、路面加鋪柏油施工數量少、工程污染等等問題 ，但據我所知台北自來水事業處到現在也還沒有完全解決上述的問題，雖 然同業間曾有暫不參與台北自來水事業處工程標案之看法．．．」。 ④原告明泉公司負責人戊○○亦自承：「會中有業者提議暫時先不要參與台 北自來水事業處的工程標案，看台北自來水事業處能否幫業者解決前述的 問題，此項做法也獲得與會同業的認可．．．」。 　　⑤原告昇泉公司負責人己○○復指稱：「所以會中作成決議，在未取得合法 之棄土證明前，乾脆不要去投標，否則投了也開不了工：：：」。 ⑥原告信東公司實際負責人楊金波亦指稱：「．．˙該次會議之召開主要是 針對單價的合理性及棄土之處理，大家認為都不合理且有問題，經同業於 會中交換看法後，業者均認為在沒有獲得解決前，業者去投標承做的話， 業者也難以經營，所以在會中同業是認為在台北自來水事業處未改善前， 暫時不參與投標．．˙」。
⑦原告聯欣公司負責人壬○○指承：「．．在會議中同業提到棄土、砂石級 配及柏油單價不合理等情形，都是同業間相同的困擾，一直沒有辦法解決 ，雖然同業間有台北自來水事業處若不改進，就暫時不去參標的看法，但 是在公司員工須有工作及台北自來水事業處並無改善之情形下，我們這些 水管工程公司也不得不再參與工程標案．．」。 ⑧原告祥泰公司復指承：「．．這項議題主要是針對廢土合法證明無法取得 ，在未取得合法之廢土場之棄土證明前不要去投標，否則會違法，當時就 有部分業者建議就不要投標了，請政府正視這項問題，但是也有業者認為 如果能夠自行處理棄土的問題，也可以自行去參標，由於棄土處理其證明 的問題無法解決，加上單價不好，一般業者都不標．．」。 ⑨大德工程行（另案原告，為本案其他關係人）負責人謝德勝復指稱：「． ．在這次會議中有參與的同業有以下幾點共同決議，．．事實上自八十七 年底同業就已有不去投標之共同看法，至八十九（為八十八年之誤植）年 四、五月間情況更為嚴重，所以在五月十三日集會時，同業在會中再就不 去投標之做法凝聚共識及再確認，希望可藉此提高各項單價的成本．．」 。
⑩春生水電工程行（為本案其他關係人）之負責人李春生自承：「．˙當時 同業因考量台北自來水事業處的工程要求須附合法的棄土證明，但是當時 規定必須是棄土場，砂石轉運站還不可以，而合法的棄土證明取得不易， 同時自來水事業處所訂的棄土處理費的單價底價也太低而不符成本，．． ，所以會中就作成決議在未取得合法之證明前乾脆不要去投標，否則投了



也沒有用。．˙」。
⑪齊得公司（另案原告，為本案其他關係人）負責人陳文得亦自承：「．． 部分同業才於八十八年五月間在公會召開座談會，同意表達我們的同業心 聲，在水處未回應我們同業要求前，我們同業決定抵制不去參標．．」。 ⑫樺宏公司（另案原告，為本案其他關係人）至被告陳述意見之李崑池承稱 ：「．．會中同業希望台北市政府能解決棄土問題，並且合理反應工程單 價，會中同業有共識，在自來水處沒有解決上述問題情況下，暫時不去投 標，否則難以經營下去．．」。
⑬今道公司（為本案其他關係人）之負責人簡堂亦承稱：「．．會中主要是 討論廠商共同面臨的問題，大致就如會議紀錄上所記載的內容，當時大家 的共識是把這些意見提供給水管同業公會出面為同業協助解決，同時自八 十七年底同業已有默契暫時不要去投標，所以很多工程雖有公告，但同業 都沒有去投標，希望水處儘快改善相關不合理的情形，但是水處一直都沒 有調整其單價及規定，所以這次會議大家也有共識，等到水處改善這些不 合理的單價及規定之後，再去投標，否則大家勉強去標也是做不下去，像 有一些新進的廠商盲目去標了一件之後，也不敢再去標了，大致的情形是 這樣˙˙」。
⑭昱丞公司（為本案其他關係人）之代表出席者陳文龍亦承稱：「．．而發 表意見大都是比較常承作總隊工程的廠商，這些廠商因為長期須面對總隊 要求要拿到合法的棄土證明才可以開工，而事實上棄土證明難以取得，以 致開不了工，就認為去投標亦無用．．」。
⑶另原告捷一公司、飛龍公司及和興公司等，雖辯稱該次座談會之與會業者並 未針對不要去投標達成共識，與會業者應自行斟酌是否參標；惟據前揭所引 ，該次座談會主席，亦即原告順盛公司之負責人甲○○暨出席業者，包括原 告立鵬公司、宇力公司、明泉公司、信東公司、聯欣公司，及本案其他關係 人大德工程行、今道公司、春生水電工程行、齊得公司、樺宏公司等代表出 席者至被告所為陳述紀錄，均證稱於該次座談會中一致達成同業暫時抵制參 與水處招標工程，直至水處改善棄土、單價等規定為止之共識。復據原告昇 泉公司、錦源公司及祥泰公司表示，該次座談會中雖係決議同業在未取得合 法之廢土場之棄土證明前不要去投標，恐有違法之虞，倘業者認為可自行處 理棄土問題，則可自行去參標，惟原告錦源公司及祥泰公司亦證稱事實上因 業界皆存有棄土處理及證明問題，故該項決議形成業者大都不去參標之情形 ，而部分業者為維持公司基本營運，亦僅選擇性投標承做少數工程，此依事 後水處工程總隊於八十八年五月二十六日招標「南京東路五段二十三巷、五 十九巷配水管改善工程」為例，該次座談會出席業主皆未參標，惟原告順盛 公司之負責人甲○○卻至現場監看業者參標情形亦可明證。 ⑷另據原告立鵬公司亦證稱同業抵制初期，原告順盛公司之負責人甲○○出面 察看並勸導業者不要去投標。是以，顯見原告捷一公司、飛龍公司及和興公 司辯稱其未達成抵制投標共識之說，核不足採。故本案綜合前揭原告等與其 他關係人之陳述說明，依論理及經驗法則為合理之推斷，已足以顯示原告等



與其他關係人樺宏公司等共計二十一家水管承裝業者，於八十八年五月十三 日之座談會中，形成聯合抵制參與水處及其工程總隊之工程招標案之合意事 實，原告等所為未於該次座談會中作成聯合抵制參標決議之辯詞，即顯非可 採。
　　⒊被告並未就該次座談會之召集目的為例行性同業交流與反應工程困難等提出質　　　疑，原告等所訴，核無足採：
⑴原告等訴稱於八十八年五月十三日假公會台北辦事處召開之「協助台北自來 水事業處擴大內需工程承商座談會」，係屬例行性同業交流與反應工程困難 與問題，非專為特定目的而臨時召開，且會中未作成任何拘束與會各廠商抵 制參標之決議，被告認定事實與實情不符，顯有誤會云云。查被告就原告等 違反公平交易法第十四條規定之聯合行為予以歸責，係著眼該聯合抵制參標 之行為，除限制事業依其條件自由從事競爭之權利外，並將導致市場競爭機 能之減損，斲傷市場藉由充分競爭以獲致最大利益之機制。被告並未就原告 等所參與座談會之召集目的及其反映意見之機會提出質疑，原告等自得依其 自由意志舉行同業間之會議，以為意見之溝通，此非法所不許，原告等主張 ，「系爭座談會之召開實屬合法且具高度正當性」，被告處分理由並未駁斥 此一觀點，惟被告強調，要不能藉由該會議之舉行，以意見交流之名而行違 反公平交易法聯合行為禁制規定之實。
⑵而聯合行為合意之認定方式，並不限於該合意事實以書面文字行之方可認定 ，倘事實上足證事業間有形成合意之事實，亦即具有競爭關係之事業間有足 以導致共同行為之意思聯絡者，即構成聯合行為。本案經綜合前揭原告等及 其他關係人之陳述說明，原告等與其他關係人共計二十一家事業違反公平交 易法第十四條規定之聯合行為，洵堪認定，原告等所訴核無足採。 ⒋具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市場供 需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業間需存 在一致性配合限制競爭之內容或現象，方認為構成違反聯合行為： ⑴原告等復訴稱該次座談會後廠商仍積極參標各項自來水處工程，原告等就若 干工程未參標或因招標工程設計不良或因工程供給量增加所致，被告依參與 座談會個別廠商到會說明認定「與會廠商有在會中達成抵制共識或決議」， 恐為斷章取義，而有偏頗；且由八十八年五月十三日座談會之會議紀錄或被 告之訪談紀錄，均可以發現與會者對於是否要抵制投標意見分歧；且與會廠 商各需考慮其經營成本及員工生計，故與會廠商間要形成共識實際上亦屬不 可能；被告及訴願決定機關引據黃枝益之陳述紀錄，而認原告等與其他與會 同業等於八十八年五月十三日之座談會中已形成聯合抵制參標之共識，實嫌 速斷云云。
⑵按具有競爭關係之事業間，如對於競爭之事項為相互之約束，而足以影響市 場供需功能者，即為違反前開公平交易法第十四條之規定，並不以該等事業 間需存在一致性配合限制競爭之內容或現象，方認為構成違反聯合行為。本 案原告等二十一家事業參與聯合行為合意之具體違法事證，有渠等至被告所 為陳述紀錄附原處分卷可稽，並不因原告等主觀上認為係同業聚會所為言論



對同業並無拘束力，而得免除違反公平交易法聯合行為禁制規定之責任。且 據本案各關係人於被告所為陳述紀錄，顯證原告等與與會之競爭同業間，業 已於該次座談會中形成抵制參與標案之共識，縱原告等辯稱於該次座談會後 業者仍有積極參標各項水處工程之情事，惟此並無礙原告等為參與聯合行為 之合意，而違反公平交易法第十四條規定之違法事實。否則，倘參與聯合行 為合意之事業，以其未配合合意之事實或其他特殊現象，以規避外觀形式行 為之一致性，而得免除違反聯合行為之可非難性，則將使公平交易法對於聯 合行為禁制規定之適用產生窒礙難行之處，無法達到嚇阻為合意聯合行為之 事業，攫取不當違法利益之立法目的。
⑶況據原告等於訴願階段所提供之廠商參標一覽表所示，原告等與其他關係人 於八十八年五月十三日該次座談會後首次參與水處標案之日期，顯然大都集 中於同年八月及九月或其之後，佐以「台北自來水事業處工程總隊八十七年 至八十九年二月招標流標之工程」表所載，自來水處及其工程總隊於八十八 年六、七月間全無工程招標成功，於八月之後（包括八月）方有工程經多次 流標之後始獲成功招標，比較前開二表資料，依經驗及論理法則，自來水處 及其工程總隊之工程經多次流標後始招標成功之事實，與原告等於該次座談 會中達成抵制參與水處及其工程總隊標案之共識，係有若干關連；且依原告 立鵬公司之負責人黃枝益所承稱：「我們同業抵制初期，包括昇泉公司也都 未前去投標，而且主事者甲○○先生也曾出面查看並勸導不要投標，不過事 隔數個月後，同業覺得不堪長期沒有工程可作，因此，再度由公會幹部與甲