臺中高等行政法院判決 九十二年度訴字第八九三號
原 告 甲○○
被 告 苗栗縣南庄鄉公所
代 表 人 乙○○
訴訟代理人 丙○○
右當事人間因有關農業事務事件，原告不服苗栗縣政府中華民國九十二年十二月三十
一日，九二苗府訴字第四六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文
原處分及訴願決定均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告於民國九十二年三月三日，就坐落苖栗縣南庄鄉○○段九○○─四九二地 號土地，向被告機關申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用─農機具室， 經被告機關以九十二年七月八日南鄉建設字第○九二○○○六一四六號函，否准 原告之請求，原告不服於九十二年七月十四日自苖栗縣政府提起訴願，以經提起 訴願逾三個月苖栗縣政府未為決定，提起行政訴訟，請求撤銷被告上開否准之處 分，嗣苖栗縣政府於九十二年十二月三十一日作成訴願駁回之決定，原告乃追加 請求撤銷訴願決定。
二、兩造聲明：
（一）、原告聲明求為判決：撤銷原處分及訴願決定。（二）、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
（一）、原告起訴意旨略以：
１、原告於九十二年三月三日（交付郵寄日）申請非都市土地農牧用地作農業設 施容許使用之農機具室，惟該所以計畫過於簡略為由，要求補正，原告依其 規定辦理將資料補陳後，該所通知會勘，原告至現場會勘時，承辦人又以計 畫太簡略為由要求原告如有誠意應私下向縣府承辦人請教計畫書寫方式，始 有機會，又稱承辦此類案件，計畫書僅有一張者，其看一眼都不看，該所承 辦人並以廢棄物之處理，質問原告如何處理？原告謂無廢棄物，承辦人竟說 盆栽之枯枝就是廢棄物，原告不知如何是好，會勘後，原告等了近兩個月無 任何訊息，乃去函查詢，其答復如附件四，原告立即依其指正項目補陳修正 後之計畫書，該所又要原告第二次會勘，原告不服其如此欺民於六月二十三 日去函，請求被告應依法將申請案轉陳縣府，其來文（原告收件日為七月十 日如附件七），告知處分仍以前文辦理（即附件四）。經原告向苗栗縣政府 提起訴願，該府逾三個月未決定。
２、原告依法申請非都市土地農牧用地作農機具室容許使用，依「申請非都市土 地農牧用地作農業設施容許使用審查作業要點」第三點之規定山坡地保育區 由縣（市）政府核定，次依第六點之規定容許使用案件，如有實地查證必要
時，核定機關應會同有關機關實地勘查，該所僅為初審機關，應報縣政府審 查核定，其屢次要求原告領勘，已明顯違反上述規定。 ３、被告九十二年六月五日南鄉建設字第０９２０００５１５０號函（即附件四 ）答覆，原告所提之計晝與現況明顯不符，僅原告原計畫書現況述說不妥， 並不影響本案件之正當性且已補正，又原告於四月十六日實地會勘後，五十 一天未接獲任何訊息，始去函查詢。依上開要點第四點規定，鄉（鎮、市、 區）公所受理申請後，應即查核文件是否齊全，不齊全者，應通知補正；申 請內容不符合規定者，應敘明理由，退還申請人，該所消極不作為，罔顧人 民權益，已違反第四點規定。
４、依行政院農業委員會函示（如附件九）人民申請四十五平方公尺以下農業設 施，為便民免附計畫書，如人民未依規申請容許使用者，村里幹事應協助其 補辦申請容許手續，南庄鄉公所明顯違反此令。 ５、依行政程序法第九十六條第一項第六款之規定，處分機關應有教示行為，告 知原告如不服該處分時之救濟方式、期間及受理機關，該所並末遵循，顯示 其漠視人民權利之心態。
６、該所第二次領勘通知，發文日期為六月十九日，交付郵寄日為二十日（二十 一、二十二日為週休假日），原告在六月二十三日晚返回住所才收到，該通 知指示原告須於二十四日至該所領勘，行政機關如此匆促通知果真糟蹋百姓 ，或意圖製造民不願配合領勘之假象，以便其行退件之實。 ７、原告申請如此簡易單純之農機具室容許使用，耗時四個月餘，接獲該所做成 之處分九十二年七月八日南鄉建設字第０９２０００６１４６號函（即附件 七），駁回案件的理由，乃原告原送計畫書第七項排水現況，依現有地勢經 前側道路排水溝匯出，僅是現況說明不妥，即遭該所以此理由駁回申請，原 告收至該所公文後即行改正，按現況說明為依現有地勢經前側道路向右邊排 水溝匯出。原告申請之農機具室內部並無排水問題，建造後外部之排水亦與 未興建時相同，會勘時該所承辦人亦明暸，但卻以此點作為駁回理由，令人 不解其審查之標準究竟為何。
８、原告於九十二年七月十四日交寄苖栗縣政府提起訴願，但至具狀日止未收到 該府訴願決定書，苖縣政府違反法定決定時間，漠視人民行政救濟權利，在 鈞院通知其答辯時，始再行通知延長二個月決定期限，依法原告不須受其拘 束，有權逕行提起行政訴訟。
９、苖栗縣政府違法之訴願決定書，其駁回之理由讓人不服：該府以標的所在地 為該府八七府環二字第八七０８０００４３１號公告為水源保護區，管制區 不得新設事項，確然有所抵觸為由，認定南庄鄉公所合法行政處分，駁回訴 願。查飲用水管制條例第五條第一項水源水質保護區不得有污染水質之行為 ，該府依同條第四項公告標的所在地為保護區。但苗栗縣政府誤用法令，依 同條第二項所謂污染水源行為，係指一、非法砍伐林木或開墾土地；二、工 業區之開發或污染性工廠之設立；三、．．．等十二項，原告所申請之行為 均未有上開之水質污染行為，該府明顯誤解法令，不知水質保護區內只要無 水質污染行為是可以合法利用的。
１０、苖栗縣境內有很多水庫，其水源保護區遍及全縣，如依該府及南庄鄉公所之 曲解法令之程度，全縣應全部封縣不得居住或更甚依第五條第五項辦理全縣 所有建築物之拆除及所有土地禁止使用並辦理遷縣等語。（二）、被告答辯意旨略以：
１、本件原告蘇美容與訴外人劉安彬就其共有坐落苖果縣南庄鄉○○段九之四九 二地號山坡保育區農牧用地林地目土地，共同具名於九十二年二月二十七日 ，向被告機關苖栗縣南庄鄉公所申請非都市土地農牧用地農業設施使用案件 ，依申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用審查作業要點第三點第一 項規定，其核定機關為苗栗縣政府，被告機關對該案件應進行初審之工作； 因原告提出之申請內容過於簡略，乃經被告機關於九十二年三月二十五日， 以南鄉建設字第０９２０００１８９５號函通知原告應依申請非都市土地農 牧用地作農業設施容許使用審查作業要點內容辦理。 ２、之後，原告於九十二年三月三十一日，再度提出申請書，經被告機關於九十 二年四月三日，以南鄉建設字第０９２０００３０４１號函，通知原告訂同 年月十六日上午十時前來領勘，會勘結果經被告機關於九十二年六月三日， 以南鄉建設字第０９２０００５１５０號函，通知原告「所提﹃農業設施使 用計畫書﹄內第七項排水現況：依現有地勢經前側道路排水溝匯出，所提之 計畫與現況明顯不符」，原告接獲上開函知後，於同年六月十一日提出修正 後之農業設施使用計畫書請求辦理，經被告機關指定九十二年六月二十四日 上午十時二度會勘，會勘結果被告機關於九十二年七月八日，以南鄉建設字 第０９２０００６１４６號函通知原告仍請依南鄉建設字第０９２０００５ １５０號規定辦理。
３、原告不服上開通知內容，旋向苗栗縣政府訴願審議委員會提出訴願，並經該 訴願審議委員會於九十二年十一月十日函知原告延長訴願決定二個月，詎原 告竟於九十二年十月三日向鈞院提起本件行政訴訟，之後，苖粟縣政府訴願 審議委員會於九十二年十二月二十六日，以九十二年苖府訴字第四十六號駁 回原告之訴願，有原告機關受理本件申請案卷，及苖栗縣政府九十二年十一 月十八日函影本可稽。
４、關於實體部分：
（１）、苖栗縣政府於八十七年九月十五日，依飲用水管制條例第五條第四項規定 ，以八七府環二字第８７０８０００４３１號公告，畫定南庄鄉東河村、 南江村、蓬萊村、東村、西村全部區域及田美村、南富村、郋林村、獅村 山部分區域為飲用水源水質保護區，於保護區內管制不得污染水源水質之 行為。
（２）、本件原告申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用地點位於上開保護 管制區內，且其提出申請之計畫目的：栽培木苖、花苖，提高土地經濟價 值，搭建簡易農機室存放農機器具、肥料及有關物品等項目，於水源水質 保護管制區不得新設事項顯有牴觸，被告機關做出初審不合格之決定，否 准其申請，應無違法之處，並經苖栗縣政府訴願審議委員會予以維持，應 認原告之主張為無理由等語。
理 由
一、查本件原告與訴外人劉安彬於九十二年三月四日提出本件非都市土地農牧用地農 業設施容許使用申請後，經被告以所提申請、計畫書等資料過於簡略，而以九十 二年三月二十五日以南鄉建設字第０９２０００１８９５號函通知原告應依申請 非都市土地農牧用地作農業設施容許使用審查作業要點內容辦理。之後，原告於 九十二年三月三十一日，再度提出申請書，經被告機關於九十二年四月三日，以 南鄉建設字第０９２０００３０４１號函，通知原告訂同年月十六日上午十時前 來領勘，會勘結果經被告機關於九十二年六月三日，以南鄉建設字第０９２００ ０５１５０號函，通知原告「所提﹃農業設施使用計畫書﹄內第七項排水現況： 依現有地勢經前側道路排水溝匯出，所提之計畫與現況明顯不符」，原告接獲上 開函知後，於同年六月十一日提出修正後之農業設施使用計畫書請求辦理，經被 告機關指定九十二年六月二十四日上午十時二度會勘，會勘結果被告機關於九十 二年七月八日，以南鄉建設字第０９２０００６１４６號函通知原告仍請依南鄉 建設字第０９２０００５１５０號規定辦理。有上開函文影本在卷可憑。本件原 告係對被告九十二年七月八日南鄉建設字第０９２０００６１４６號函（原處分 ）不服，提出訴願，請求行政救濟。查苖栗縣政府係於九十二年七月十五日，有 訴願書影本在卷可稽，而訴願機關苖栗縣政府，未於收到本件訴願書三個月內為 決定，原告於九十二年十月三十一日，提起行政訴訟，合與行政訴訟法第四條第 一項之規定，並無不符，雖苗栗縣政府訴願審議委員會於九十二年十一月十日函 知原告延長訴願決定二個月，然此並不影響原告提起本件行政訴訟之合法性，先 予說明。
二、又查，本件被告機關前開九十二年七月八日南鄉建設字第０９２０００６１４６ 號函，對原告就坐落苖栗縣南庄鄉○○段九○○－四九二地號土地，向被告機關 申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用─農機具室一案，係於原告另提出 修正後之農業設施使用計畫書，且經被告進行勘驗現場後所為，自為一新處分， 其答復：請原告依被告九十二年六月三日南鄉建設字第０９２０００５１５０號 函規定辦理；而被告機關九十二年六月三日以南鄉建設字第０９２０００５１５ ０號函，係認原告上開申請所提「農業設施使用計畫書」內第七項排水現況：依 現有地勢經前側道路排水溝匯出。所提之計畫與現況明顯不符。是被告機關所為 九十二年七月八日南鄉建設字第０９２０００６１４６號函，實質上，自有否准 原告上開申請之意思，而有行政處分之性質。原告依行政訴訟法第四條之規定請 求救濟，尚無不合。
三、按區域計畫公告實施後，不屬於區域計畫法第十一條之非都市土地使用管制，其 管制規則，依區域計畫法第十五條第一項之規定，由主管機關定之，而依此規定 所訂定之非都市土地使用管理規則，於第六條規定非都市土地經劃定使用分區並 編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用，而依同條第四項所 發布之「申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用審查要點」（九十二年十 二月十五日廢止）於第三條第二款之規定，山坡地保育區、森林區、風景區之各 種使用分區農牧用地作農業設施容許使用之核定權限，由縣（市）政府核定；而 「鄉（鎮、市、區）公所受理申請後，應即查核文件是否齊全，不齊全者，應通
知補正；申請內容不符合規定者，應敘明理由，退還申請人。並依下列審查程序 辦理：．．．（二）由直轄市、縣（市）政府核定同意者，經鄉（鎮、市、區） 公所初審，報直轄市、縣（市）政府，審查核定。」，亦為該要點第四點第一項 第二款所規定。又按「有關農業用地上建有農業生產設施申請農業用地作農業使 用證明書案，請依說明二、三辦理，請查照轉行。說明：．．．二、有關「申請 非都市土地農牧用地作農業設施容許使用如何簡化作業程序和協助農民取得容許 使用核准案」，本會中部辦公室曾於去（八十九）年八月十六日召開會議研商， 其決議如次：（一）農業設施建築面積在四十五平方公尺以下，高度在三‧五公 尺以下者，申請容許使用，僅需檢附申請書、土地登記簿謄本、地籍圖謄本。． ．．」，亦為行政院農業委員會以九十年十月三日（９０）農企字第９０００１ ０３６０號函，函示在案。
四、本件原告與訴外人劉安彬就其二人所有之前開土地提出非都市土地農牧用地農業 設施容許使用申請時，已檢具申請書、土地登記簿謄本、地籍圖謄本農牧用地申 請農業設施使用計劃書、使用計畫配置圖、位置示意圖，與當時有效之「申請非 都市土地農牧用地作農業設施容許使用審查要點」第二點之規定，已屬相符。而 依同要點第五點規定農業設施使用計劃書應敘明下列事項：（一）計畫目的（二 ）申請使用地點與地號及面積（三）現耕農地地號、面積與作物種類及年產量（ 四）農積種類及數量（五）農業設施建設方式、結構（六）用水計畫（七）排水 現況（八）廢棄物處理計畫（九）其他。查原告提出申請後，經被告機關於九十 二年六月三日，以南鄉建設字第０９２０００５１５０號函，通知原告「所提﹃ 農業設施使用計畫書﹄內第七項排水現況：依現有地勢經前側道路排水溝匯出， 所提之計畫與現況明顯不符」，原告接獲上開函知後，於同年六月十一日提出修 正後之農業設施使用計畫書請求辦理，經被告機關指定九十二年六月二十四日上 午十時二度會勘，會勘後，被告機關於九十二年七月八日，以南鄉建設字第０９ ２０００６１４６號函（本件原處分）通知原告仍請依南鄉建設字第０９２００ ０５１５０號規定辦理。是本件被告機關為否准之原處分，應係據其九十二年六 月二十四日上午十時二度會勘之結果作成，然本件被告機關原處分卷內，並無該 次會勘之紀錄；其所指「與現況不符」，係何所指，非僅於上開原處分中未能敘 明其不符之事實，亦未就所認不符之理由，予以記載。且本件審理時被告代理人 對此所指「與現況不符」，係稱：「．．因為計畫書裏有排水設施，而現場沒有 施作任何排水設施，所以否准原告之請求，．．」。按原告本件係擬於上開土地 上興建農機具室，而向被告機關申請非都市土地農牧用地農業設施容許使用，既 尚未為農具室之興建，自不可能已對所擬興建之農機具室設有排水設施，是被告 所為原處分就作成否准處分之理由，顯然有語意說明未詳之情形，自與上揭「申 請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用審查要點」第四點第一項之規定不符 ；又原處分對原告之申請，僅稱：有關台端之申請仍依南鄉建設字第０９２００ ０５１５０號函規定辦理，此參諸原處分所指之南鄉建設字第０９２０００５１ ５０號函之內容，亦難認原處分對否准之理由，有明確之說明及法令依據之記載 ，與行政程序法第五條「行政行為之內容應明確」之規定，及同法第九十六條第 一項第二款所規定行政處分以書面為之者，「主旨、事實、理由及其法令依據」
，為應記載事項之規定不合。
五、況查，本件原告與訴外人劉安彬提出本件非都市土地農牧用地農業設施容許使用 申請時，所提出申請之系爭農業設施─農機具室，其面積為四十五平方公尺，所 坐落之土地為被告所轄之山坡地保育區農牧地，有該申請書及上開土地登記簿謄 本在卷可證。依上開行政院農業委員會以九十年十月三日（９０）農企字第９０ ００１０３６０號函之意旨，本件申請僅需檢附申請書、土地登記簿謄本、地籍 圖謄本，則被告機關為初審機關，未依該函文之規定，就所應提出之資料，進行 初審，而要求原告提出詳細之農業設施使用計劃書，並以原告農業設施使用計劃 書所載有與現況明顯不符為據，否准原告之申請，亦有未依主管機關行政院農業 委員會就本件申請事項所為程序規定辦理之可議。六、至被告於答辯時稱：原告申請非都市土地農牧用地作農業設施容許使用之地點， 已經苖栗縣政府於八十七年九月十五日，依飲用水管制條例第五條第四項規定， 以八七府環二字第８７０８０００４３１號公告，為飲用水源水質保護區，且原 告提出申請之計畫目的：栽培木苖、花苖，提高土地經濟價值，搭建簡易農機室 存放農機器具、肥料及有關物品等項目，與於水源水質保護管制區不得新設事項 顯有牴觸，認被告機關做出初審不合格之決定，否准其申請，應無違法之處云云 。惟按「在飲用水水源水質保護區或飲用水取水口一定距離內之地區，不得有污 染水源水質之行為。前項污染水源水質之行為係指：一、非法砍伐林木或開墾土 地。二、工業區之開發或污染性工廠之設立。三、核能及其他能源之開發及放射 性核廢料儲存或處理場所之興建。四、傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污 泥、糞尿、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。五、以 營利為目的之飼養家畜、家禽。六、新社區之開發。但原住民部落因人口自然增 加形成之社區，不在此限。七、高爾夫球場之興、修建或擴建。八、土石採取及 探礦、採礦。九、規模及範圍達應實施環境影響評估之鐵路、大眾捷運系統、港 灣及機場之開發。一○、河道變更足以影響水質自淨能力，且未經主管機關及目 的事業主管機關同意者。一一、道路及運動場地之開發，未經主管機關及目的事 業主管機關同意者。一二、其他經中央主管機關公告禁止之行為。前項第一款至 第九款及第十二款之行為，為居民生活所必要，且經主管機關核准者，不在此限 。第一項飲用水水源水質保護區之範圍及飲用水取水口之一定距離，由省（市） 或縣（市）主管機關於本條例修正公布後一年內擬訂，報請或層轉中央主管機關 核定後公告之。其涉及二縣（市）以上者，由省主管機關於本條例修正公布後一 年內擬訂之；涉及二省（市）以上者，由中央主管機關於本條例修正公布後一年 內逕行訂定並公告之。．．．」，為八十八年十二月二十二日修正前之飲用水管 理條例第五條第一、二、三、四項所規定；而苖栗縣政府於八十七年九月十五日 ，依該條例第五條第四項所為之上開公告，其公告二所示之管制項目內容，亦與 上開飲用水管理條例第五條第二項之內容大略相同，有上開公告影本在卷可憑。 然查本件原處分，對於何以否准原告之申請，被告除未於原處分中載明被告機關 答辯時所提出之此一理由，已敘之如前外；本件被告於本院審理時對於原告之申 請，如何認「於水源水質保護管制區不得新設事項顯有牴觸」一節，並未能對有 何事證及如何牴觸等情，予以說明，僅稱：原告所為違反公告管制項目第二項（
筆錄記載為第一項，應係誤植）（一）、（四）款，即係稱原告有：（一）非法 砍伐林木或開墾土地、（四）傾倒、施放或棄置垃圾、灰渣、土石、污泥、糞尿 、廢油、廢化學品、動物屍骸或其他足以污染水源水質之物品。惟查被告上開所 指之兩項行為，均係該公告所指污染水源水質之行為。然本件原告為申請時，既 尚未就所申請之農機具室，加以興建，且被告亦未提出實據，用以認定原告已有 上開污染水源水質之行為，自不得遽認原告有上開污染水源水質之行為，作為原 處分否准原告申請之依據。是縱認本件申請為初審之被告，得對被告機關所主張 之此一事項為審酌，亦難認被告此一答辯，為有理由，而為其有利之認定依據。七、綜上所述，本件原處分既有上開可議，自有違誤，而訴願決定未能予以糾正，仍 為維持原處分之決定，亦有不合。原告指摘原處分及訴願決定違法，為有理由， 應由本院將原處分及訴願決定均撤銷，另由被告機關另為適法之處理。至兩造其 餘之主張及舉證，經核，均不足以影響本件判決之結果，爰不一一指陳，併此敘 明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項前段、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日 臺 中 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 沈 應 南
法 官 黃 淑 玲 法 官 許 武 峰右正本證明與原本無異。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須依對造人數附具繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票三九○元（三十四元及五元郵票各十份)。中 華 民 國 九十三 年 三 月 三 日 法 院 書 記 官 廖 倩 慧