最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二六○號
上 訴 人 新聯企業有限公司
代 表 人 乙○○
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 甲○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年十二月三十一日臺北高
等行政法院九十年度訴字第六一○八號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
被上訴人以上訴人為高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於民國（下同）八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興業有限公司（下稱北誼公司）高雄分裝場聯合高屏地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被上訴人調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括上訴人等十九家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用；該十九家業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反行為時（下同）公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處罰鍰上訴人新臺幣（下同）四百萬元，上訴人不服，提起訴願遭駁回，遂提起行政訴訟。
上訴人於原審起訴主張：按公平交易法施行細則第五條第二項規定，聯合行為之合意要件縱使可欠缺法律上之拘束力，仍須有意思聯絡之合致為必要。經查，上訴人負責人乙○○於陳述紀錄中真正之意思應為「其他」高屏地區分裝場業者似有提高運裝費用之合意，並不包含上訴人在內，原處分及訴願決定逕以之認定上訴人有聯合調漲運裝費用之合意，殊有未洽。而依行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處（下稱液供處），所研提之「零售成本價格分析表」，於八十年間南部分裝場應得之收入為每公斤一．九一元。倘依相同之基準，上訴人調高運裝費用自屬反映成本而調高價格之行為。而上訴人繳交之基金係公安災害互助基金，並非所謂用作市場安定之相互保證基金，且該基金僅係補償金之性質，故並無事故發生支出標準可言。其次，被上訴人對於違反公平交易法禁止之聯合行為者，應優先選擇對被上訴人損害最小之方式為之；亦即被上訴人需先「通知」命上訴人限期停止聯合行為，倘上訴人屆期仍無停止改正，始得科處上訴人罰鍰；因此，縱認上訴人有為聯合行為，被上訴人亦需先行通知上訴人限期改正或停止，詎其未先行通知，即科處上訴人四百萬元罰鍰，原處分違反比例原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。被上訴人則以：依被上訴人調查結果，本案被處分之十九家業者中，計有包括上訴人等十二家完全坦承或部分坦承歷次聚會合意內容及相關配合行為。復據本案上訴人及
其他被處分人到會時所提供之今年一至八月運裝費用變化情形資料顯示，十九家業者中除鴻利分裝場外，其餘十八家分裝業者，在三月以前運裝費用售價並不相同，卻於八十九年四月有調漲運裝費用至每公斤二元之一致行為，依市場機制正常運作而言，在上訴人未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡。況依上述，本案上訴人與同案其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證亦已明確，被上訴人予以處分，應無違法之處。又按公平交易法實施後，被上訴人業已認定中油獨家指定液供處獨家經銷液化石油氣業違反公平交易法之精神，液供處並經裁撤在案，有關該處核定之液化石油氣成本分析表，在公平交易法實施後亦已失其效力，上訴人顯係假借反映成本之名，行聯合漲價之實。而依被上訴人調查結果，可知原處分所提上訴人等十九家同業以市場安定基金作為配合聯合行為之相互保證，為達成上述目的，必須繳交保證金，雖本案被處分人偽稱此基金係作為同業公安事故之風險分攤，然風險可用自行投保方式降低，且所有分裝同業均不知有基金章程、用途範圍及一旦事故之支出標準，並排除上下游業者加入，臺南地區分裝同業在被上訴人調查時亦證明此筆款項係屬保證金，顯見此基金應屬為確保協議約束同業之用。且被上訴人業依公平交易法施行細則第三十三條規定，審酌系爭個案相關情狀，原處分自無上訴人訴稱違背比例原則之情事等語，作為抗辯。
原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依上訴人及同案其他被處分人之陳述紀錄，被上訴人認定上訴人與同案其他被處分人等十九家事業藉聚會方式，達成聯合調漲價格及約束瓦斯行之合意，並無違誤。而系爭運裝市場價格應係由市場競爭機制決定，本件上訴人與本案其他被處分人等十九家業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復為同一地理市場具水平競爭關係之事業，其等不依各自成本差異調整運裝費用，反透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，足以影響高屏地區桶裝瓦斯運裝市場功能。其次，分散瓦斯分裝業風險，並無須藉由與同業成立災害安定基金之方式，而可用自行投保之方式降低，且所有分裝同業均不知有基金章程、用途範圍及支應事故發生之標準，並排除上下游業者加入。另依乾惠公司以及台南地區分裝同業在接受被上訴人調查時之陳述，亦證明此筆款項係屬保證金，顯見上訴人等十九家競爭同業以市場安定基金作為配合聯合行為之相互保證，該基金具有確保協議、約束同業之用，上訴人訴稱此基金係作為同業公安事故之風險分攤，顯與事實有間。且上訴人限制瓦斯行轉換分裝場之自由均有相關陳述記錄及檢舉書可參，是上訴人以少數客戶之異動辯稱未限制提氣，亦非事實。再者，上訴人八十九年三月未漲價前之運裝費用約為一公斤五角，調漲後平均價位為二元，價差約一元五角，上訴人八十九年一至八月之平均灌裝數量約八百噸，平均每月獲取限制競爭之不當利益約超過一百二十萬元；又本案認定聯合行為期間係自四月起算，調查資料迄八月底，並推估至十一月底，經粗估上訴人違法所得利益已高於八百萬元；復經審酌公平交易法施行細則第三十三條規定，針對個案被處分人違法情狀之不同，作為量處罰鍰之依據，裁處上訴人四百萬元罰鍰，經核其裁量均無逾越權限或濫用權力情事，亦無違反比例原則，於法並無違誤。另本件上訴人自八十九年四月起，即實施系爭違法聯合行為，則被上訴人於九十年一月處分時，除限定上訴人於處分書送達之次日起立即停止系爭聯合行為外，並同時為罰鍰處分，於法均無違誤等由，乃駁回上訴人
在原審之訴。
上訴意旨略謂：查被上訴人於九十年一月二十日曾針對荷蘭皇家飛利浦電子股份有限公司、日本新力股份有限公司及日本太陽誘電股份有限公司在台之ＣＤ─Ｒ可錄式光碟專利技術授權行為，以違反公平交易法第十四條、第十條第二、四款之規定，分別處荷蘭皇家飛利浦電子股份有限公司八百萬元罰鍰、日本新力股份有限公司四百萬元罰鍰、日本太陽誘電股份有限公司二百萬元罰鍰，然此三家公司均為世界知名大型企業，依其違法情節，被上訴人分別僅處八百萬元、四百萬元及二百萬元，然本件上訴人之事業規模及違法程度均不及該案件，卻科以四百萬元罰鍰，顯然違背比例原則。又被上訴人曾於八十九年五月十六日認淡水煤氣有限公司等因聯合行為，違反公平交易法第十四條前段規定，依同法第四十一條規定各處被處分人十萬元罰鍰，並自處分書送達之次日起，應立即停止聯合調漲桶裝瓦斯價格之行為；另於八十八年四月二十日對北誼興業股份有限公司等因聯合調漲液化石油氣分裝價格，以違反公平交易法第十四條前段規定處被處分人自處分書送達之次日起，應立即停止聯合調漲液化石油氣分裝價格之行為。由此二案例與本件相較可知，本件竟處上訴人四百萬元罰鍰，顯違平等原則。末查被上訴人對於認定上訴人之聯合行為之不當利益，其判斷標準僅以從事聯合行為前之運裝費用與參與聯合行為後之費用調幅相比較，惟此項證據根本無法判斷出不當利益之處，應查明上訴人該年度之報稅額，再與前相較，可見被上訴人指摘上訴人獲有不當利益，未具充足證據，其判斷於法無據等語。本院按：行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條定有明文，此即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，就行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡。又公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」以及行為時公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案被上訴人所為之行政處分，係經九位學者專家組成之委員會決議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之證據經過充分討論，審酌相關違法情節。再依上開施行細則之規定，就上訴人是否居於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等予以考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內裁處罰鍰，即於其違章獲利之範圍內，科處罰鍰四百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均勻，自無違比例原則。至於上訴人所舉有關荷蘭商皇家飛利浦電子股份有限公司、日本新力股份有限公司及日本太陽誘電股份有限公司違反公平交易法第十四條規定之處分案，依前揭說明，自無從作為判斷本件原處分是否違反比例原則之依據。又行政行為，非有正當理由，不得為差別待遇，行政程序法第六條定有明文，此為行政法上之平等原則，亦係憲法第七條規定保障人民平等權之具體要求。平等原則之基本要件，在要求行
政行為對本質相同之事物，應為相同之處理，對於本質不同之事物，亦須為不同之處理；惟為防平等原則之濫用，對事物本質是否相同，應依客觀標準認定之。被上訴人處理之淡水煤氣有限公司、北誼興業股份有限公司二案例，與本件原處分雖均屬違反公平交易法第十四條之聯合行為，惟其聯合行為事項性質，因其影響市場機能正常運作情形、獲益情形以及當時法令規定等情，依被上訴人答辯提出之淡水煤氣有限公司處分案即被上訴人（八九）公處字第○七五號處分書，其處分理由（四）略謂：「．．．經考量被處分人等均係以勞力提供商品，經營規模小且屬初犯．．．」爰該案被處分人各處十萬元；北誼興業股份有限公司處分案，被上訴人（八八）公處字第○四一號處分書，則因該案行為時點發生於公平交易法八十八年二月五日修正生效前，而行為時之公平交易法第四十一條規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止或改正其行為；逾期仍不停止或改正其行為者，得繼續限期命其停止或改正其行為，並按次連續處新台幣一百萬元以下罰鍰，至停止或改正為止」客觀上應認與本件本質不同，不得作為判斷原審判決是否違背平等原則之依據。上訴人另指摘原審判決維持被上訴人認定上訴人聯合行為違法限制競爭不當利益，未具充足證據，於法有違乙節，係涉及原審判決事實認定與證據取捨，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上訴意旨為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 十一 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 張 雅 琴中 華 民 國 九十三 年 三 月 十二 日
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