最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二五三號
上 訴 人 高發灌裝股份有限公司
代 表 人 丙○○
上 訴 人 益群化工股份有限公司
代 表 人 丁○○
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 乙○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人對於中華民國九十一年十二月十日臺北高等行
政法院九十年度訴字第五七一四號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人起訴主張：被上訴人以高屏地區煤氣分裝場業者包括上訴人高發灌裝股份有限公司（下稱高發公司）及益群化工股份有限公司（下稱益群公司）等十九家分裝場業者就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，依同法第四十一條前段規定，以民國九十年一月二十日（九十）公處字第○二三號處分書，命上訴人等自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，對於上訴人高發公司處罰鍰新臺幣（下同）一千五百萬元；對於上訴人益群公司處罰鍰四百萬元。惟原處分書並無任何具體事證，足以證明上訴人有與北誼興業股份有限公司等分裝業者聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變換提氣之聯合行為。倘認上訴人確有違反公平交易法第十四條前段之聯合行為，被上訴人分別處上訴人罰鍰一千五百萬元、四百萬元，亦有裁量逾越或濫用之違法等情，爰請判決將訴願決定及原處分均撤銷。被上訴人則以：本件據被上訴人調查所得事證，其中十二家業者於接受調查時，完全坦承或部分坦承歷次聚會之合意內容及配合行為。原處分認定上訴人與其他被處分人等高屏地區分裝場業者，有藉聚會方式，達成聯合調漲價格及約束瓦斯行之合意，已合致聯合行為之構成要件，並無違誤。被上訴人審酌本案一切情狀後，於裁量權範圍內對上訴人所為之處分，並無違反比例原則等語，作為抗辯。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以被上訴人以上訴人等為高屏地區煤氣分裝廠業者，經人檢舉於八十八年十一月底至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興業股份有限公司分裝場聯合南部地區分裝場有集體調漲分裝費用等情事。案經被上訴人調查結果，以高屏地區煤氣分裝場業者包括上訴人等十九家分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，均立足於高屏地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件。渠等組成地區性分裝同業聯誼會方式，達成共同協議繳交保證金、聯合調高運裝費用及相互約束不得接受其他瓦斯行之任意變更提氣之合意，以要求下游瓦斯行業者及公會反映末端售價，進而調漲運裝費用。就高屏地區之煤氣分裝聯合調高運裝費用、互不
搶客戶及限制桶裝瓦斯分銷商選擇提氣自由等不為競爭之相互約束事業活動行為，嚴重影響高屏地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人高發公司罰鍰一千五百萬元、益群公司罰鍰四百萬元。經查，依據同案其他被處分人在被上訴人機關接受調查時陳述之內容，足認上訴人高發公司總經理張福安確有出席南部地區分裝業者之聚會，及於會中提出其公司成本試算表及運裝費用為二元，供與會者參考。於同月間聚會時，高屏地區業者同意一致調高為二元。再由上訴人等與同案其他被處分人提供之運裝費用變化情形資料顯示，除鴻利分裝廠因位於旗津島、地處一隅、依法須經船運過程，致成本及調漲運裝費用後之售價有所差異外，其餘分裝業者（包括上訴人等），在八十九年三月以前運裝費用售價並不相同，惟渠等自四月一日起至五月間均調漲大多數之運裝費用至每公斤二元，足證上訴人與同案其他被處分人確有配合協議一致調高下游瓦斯行運裝費用之情形，上開情事均有十九家分裝業者陳述紀錄及各業者所提供之運裝費用漲價資料、繳交之市場安定基金帳冊等資料附於原處分卷可參。是上訴人等與同案其他被處分人並未依各自個案運距、交易數量、信用等成本因素訂定運裝費用，卻透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，導致市場機能扭曲，並增加下游瓦斯行成本負擔，所為共同調漲運裝費用等相互約束事業活動之行為，足以影響高屏地區桶裝瓦斯市場機能之正常運作及用戶權益，已違反公平交易法第十四條聯合行為之禁制規定。又依上訴人等自行提供之資料觀之，高發公司自八十九年四月起有高達四十家客戶之運裝費用已上漲至每公斤二元，核與系爭合意調漲之運裝費用每公斤二元一致；益群公司於八十九年九月七日接受被上訴人調查時，已坦承配合同業調高運裝費用至每公斤二元，核與其提出八十九年一至八月之運裝費用異動價格資料表內載四月起運裝費用上漲至每公斤二元相符。另上訴人等均坦承繳交市場安定基金一百萬元，是被上訴人以上訴人等與同案其他被處分人所為，違反公平交易法第十四條之規定，予以處分並無違誤。又查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟上訴人等與同案其他被處分人等十九家業者，未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以反映成本為名聯合調漲運裝費用，損及為數眾多之瓦斯行及廣大數百萬民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，上訴人等與同案其他被處分人所為，業已合致公平交易法聯合行為之構成要件。被上訴人依上訴人等於調查時所提資料，上訴人高發公司未從事聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤平均為○．四五元，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤至少一．八元，每個月灌氣數量夏日約為一千七百噸，冬日為二千噸，平均每月一千八百五十噸，每月獲利約二百五十萬元，從八十九年四月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其參與聯合行為違法限制競爭可預期獲得之利益超過一千五百萬元，經被上訴人考量上訴人高發公司係本案之主導者，且事後所為陳述與事實不符，配合調查之態度不佳等一切情狀，裁處一千五百萬元罰鍰，並命其自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為；上訴人益群公司於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤平均為○．八至一．四元，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤二元，每月提氣數量約為七百噸，從八十九年四月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其參與聯合行為違法限制競爭所獲取之利益超過四百萬元，並佐以其配合調查態度較佳等一
切情狀，並不以獲利額為唯一依據，裁處四百萬元罰鍰，並命其自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，業已審酌系爭個案相關情狀，並無逾越公平交易法第四十一條前段裁量規定之範圍，亦無裁量濫用之違法。本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，因將上訴人之訴駁回。上訴人高發公司上訴意旨略謂：本件係市場參與者各自出於經濟理性，為求本身最大利益而採取「跟漲」、「跟跌」，不可據以推定有聯合行為之意思聯絡，如認有聯合行為之合意，亦應由被上訴人負舉證責任。上訴人確因成本增加，為反映成本，因此調整運費，此與中油公司同時期調漲之家庭用液化石油氣及分裝場氣源牌價相較，均無明顯偏高，顯無所指有共同決定商品或服務內容之行為。上訴人既無公平交易法第七條所定「對交易內容為共同決定或限制」之行為，被上訴人遽以聯合行為相繩，其處分自與法律構成要件有間，難謂適法。縱認確有分裝同業提出二元成本之提議，亦僅為「建議」價格，各分裝業者仍視自己與客戶間之距離、信用、交易數量等因素，個別調整，欠缺聯合行為之合意。另上訴人繳交之公安事故安定基金，係為保障分裝業者之公共安全而設，並得提撥部分基金作為警義消人員搶救公安事故之慰問金，被上訴人以此作為聯合行為之證據，亦有不當。原判決未查及此，驟認上訴人與其他業者有聯合行為，顯有判決不備理由之違法。又依中油公司指定之前液化氣經銷單位行政院退輔會液供處八十年對分裝業者所為之成本分析每公斤運裝費即已達一．九一元，九年期間物價上漲，縱上訴人將運費調漲至每公斤二元，仍不敷成本，何況上訴人並非將運費全部調漲至二元，仍有部分客戶之債信良好、距離等因素，上訴人並未調漲，或調漲幅度較小，自為合理成本之反應。被上訴人僅以調整前後之價格與灌氣數量為據，認上訴人獲有超過一千五百萬元利益，完全未考量上訴人之成本，其核算之違法所得利益已有不符。原判決未慮及此，仍認上訴人可預期獲利超過一千五百萬元，顯有理由不備之違法。被上訴人以上訴人為主導者，事後配合態度不佳，為科處重罰之理由，既未見被上訴人舉證，上訴人如何主導？又上訴人總經理確未提出試算成本及參加四、五月餐敘，如何承認？豈能謂配合態度不佳？且本件其他分裝業者，規模與上訴人相同者（如乾惠公司），僅因被上訴人認上訴人事後配合態度不佳，罰鍰金額相差將近一倍，豈非有違公平原則。被上訴人對罰鍰之金額縱有裁量權，行使裁量權有違法或不當，亦有違誤。本件處罰十九家業者，各家業者之罰鍰與個別情況，被上訴人是否有分別考量？十九家業者彼此間之罰鍰數額相較，是否有違平等原則、公平原則或比例原則？原判決未予調查認定，有判決理由不備之違法。又上訴人前均未曾受主管機關處分，縱有聯合行為，此次亦為初犯，依公平交易法第四十一條規定，被上訴人得限期命停止、改正行為或採取必要之更正措施，均為被上訴人得採用之行政處分。依被上訴人對各行業之導正，均曾提出規範說明，何獨對於瓦斯分裝廠有不同之高標準，於未有任何行業導正、說明、輔導之情況下，不願先命瓦斯分裝業者更正行為，率以高額罰鍰殺雞儆猴，既未先盡主管機關之教導、教示義務，顯然構成權力之濫用云云。
上訴人益群公司上訴意旨略謂：本件係市場參與者各自出於其經濟理性，為求其本身最大利益而採取「跟漲」、「跟跌」，不可據以推定有聯合行為之意思聯絡，如認有聯合行為之合意，亦應由被上訴人負舉證責任。上訴人固坦承有分裝同業提出二元成本之提議，亦僅為「建議」價格，各分裝業者仍視自己與客戶間之距離、信用、交易
數量等因素，個別調整，欠缺聯合行為之合意。另上訴人繳交之公安事故安定基金部分，係為保障分裝業者之公共安全而設，並得提撥部分基金作為警義消人員搶救公安事故之慰問金，被上訴人以此作為聯合行為之證據，亦有不當，原判決未查及此，驟認上訴人與其他業者有聯合行為，顯有判決不備理由之違法。又依中油公司指定之前液化氣經銷單位行政院退輔會液供處八十年對分裝業者所為之成本分析每公斤運裝費即已達一．九一元，九年期間物價上漲，縱上訴人將運費調漲至每公斤二元，仍不敷成本，何況上訴人並非將運費全部調漲至二元，仍有部分客戶之債信良好、距離等因素，上訴人並未調漲，或調漲幅度較小，自為合理成本之反應。被上訴人僅以調整前後之價格與灌氣數量為據，認上訴人獲有超過四百萬元利益，完全未考量上訴人之成本，其核算之違法所得利益已有不符。原判決未慮及此，仍認上訴人可預期獲利四百萬元，顯有理由不備之違法。又被上訴人對罰鍰之金額縱有裁量權，行使裁量權有違法或不當，亦有違誤。本件處罰十九家業者，各家業者之罰鍰與個別情況，被上訴人是否有分別考量？十九家業者彼此間之罰鍰數額相較，是否有違平等原則、公平原則或比例原則？原判決未予調查認定，亦有判決理由不備之違法。又上訴人前均未曾受主管機關處分，縱有聯合行為，此次亦為初犯，依公平交易法第四十一條規定，被上訴人得限期命停止、改正行為或採取必要之更正措施，均為被上訴人得採用之行政處分。依被上訴人對各行業之導正，均曾提出規範說明，何獨對於瓦斯分裝廠有不同之高標準，於未有任何行業導正、說明、輔導之情況下，不願先命瓦斯分裝業者更正行為，率以高額罰鍰殺雞儆猴，既未先盡主管機關之教導、教示義務，顯然構成權力之濫用云云。
經查，原判決以同案其他被處分人東儀公司等接受被上訴人調查時陳述之內容，上訴人等業者之運裝費用變化情形資料顯示，自八十九年四月一日起至五月間均調漲大多數之運裝費用至每公斤二元，另上訴人等均坦承繳交市場安定基金一百萬元，有相關陳述紀錄及各業者所提供之運裝費用漲價資料、繳交之市場安定基金帳冊等附卷可參。足認上訴人等與同案其他被處分人並未依各自個案運距、交易數量、信用等成本因素訂定運裝費用，卻透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，導致市場機能扭曲，並增加下游瓦斯行成本負擔，渠等所為共同調漲運裝費用等相互約束事業活動之行為，足以影響高屏地區桶裝瓦斯市場機能之正常運作及用戶權益，已違反公平交易法第十四條聯合行為之規定，並就上訴人高發公司否認參與系爭聯合行為及上訴人等所主張係配合中油調漲液化石油氣價格，並佐以物價指數調整成本云云，詳予說明不可採之理由，經核原判決取捨證據、認定事實，並無違背論理法則或經驗法則，亦無判決不備理由之違背法令情事。上訴人否認有聯合行為之合意，主張此部分事實應由被上訴人負舉證責任云云，殊無足採。至於上訴人等所稱繳交市場安定基金，則屬系爭聯合行為事後執行或配合程度，尚與聯合行為構成要件無涉。次按公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」依此規定，被上訴人對於違反公平交易法規定之事業，除得限期命其停止行為或採取必要之措施外，並得處以罰鍰。上訴人主張依被上訴人對於瓦斯分裝廠於未有任何行業導正、說明、輔導之情況下，率以高額罰鍰殺雞儆猴，顯然構成權力之濫用云云，尚無可採。又查本件業經被上訴人依行為時公平交易法施行細則第三十三條規定
綜合上訴人之違法動機、目的、預期之不當利益、對交易秩序危害程度、所得利益及事業之規模等各項因素考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內，科處上訴人高發公司罰鍰一千五百萬元、上訴人益群公司罰鍰四百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則或平等原則可言，亦無判決不備理由之違法。另查系爭桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，惟上訴人與同案其他被處分人等十九家業者，卻透過人為合意方式，強制各業者之售價一致，藉此獲取不當利益，足以影響桶裝瓦斯市場機能之正常運作，業已違反公平交易法第十四條之規定。上訴人主張本件分裝業者調整費用，在於反應成本，維持企業之生存，並無違反公平交易法第十四條之行為云云，亦無可採。本件原判決維持原處分及訴願決定，於法並無違誤，上訴論旨，執前開理由，並就原審取捨證據、認定事實之職權行使事項，任加指摘原判決違誤，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第一百零四條、第九十八條第三項前段、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 三 月 十一 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 伍 榮 陞中 華 民 國 九十三 年 三 月 十一 日
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