最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第二二七號
上 訴 人 教育部
代 表 人 壬○○
訴訟代理人 黃旭田律師
被 上訴 人 庚○○
乙○○
己○○
子○○
甲○○
丙○○原名林
癸○○
丁○○
辛○○
共同訴訟代理人
林富村律師
被 上訴 人 戊○○
訴訟代理人 林富村律師
羅聖乾律師
右當事人間因私立學校法事件，上訴人不服中華民國九十二年三月二十五日臺北高等
行政法院九十一年度訴字第二一號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
原判決除確定部分外廢棄，發回臺北高等行政法院。 理 由
本件上訴人主張：一、原判決關於就被上訴人之訴有無訴訟利益之問題，有判決理由矛盾之違法：按判決理由矛盾者，判決當然違背法令，行政訴訟法第二百四十三條第二項第六款定有明文。被上訴人等人遭解除董事職務後，上訴人已於民國（下同）九十一年四月八日核定第五屆新董事會名冊。嗣後新董事會之董事並於同年五月六日接任，此在原判決已指明，則被上訴人顯然係對已執行完畢之處分為爭訟，顯無訴訟利益存在。乃原判決又認為「在董事未經改選前，其董事職務仍繼續存在。．．．」進而謂被上訴人之訴有訴訟利益，具備訴訟要件云云，顯然前後矛盾，有判決理由前後矛盾之違法。二、原判決認「私校問題之嚴重性完全取決上訴人之判斷」、「並無明確監督標準」云云，有判決不備理由之違法：原判決認為董事丙○○高價出售土地予學校，且抵押權未塗銷，及董事周本錡有造成款項流失，均係其個人行為，上訴人大可對其二人予以停職處分，解除全體董事職務欠缺依據云云，惟查：（一）丙○○之高價售地及拒不塗銷抵押權之行為的相對人乃是學校，而學校董事會之各董事（即被上訴人）明知此事卻拒不處理。原判決未見上訴人已一再請董事會全體處理，率認只需處分丙○○，卻未說明何以各董事不必負責，顯然有判決不備理由之違法。至周本錡之部分，董事會始終不加追究，各董事責任何以無庸追究，原判決同樣未說明理由，自有判決不備理由之違法。（二）有關「欠缺監督標準」部分，上訴人在解除職務前，一定會先經二次「停止職務」之處分，命受處分人有改善之機會，則此一作法究
竟有何不當？原判決亦未說明理由。（三）原判決認有關地價偏高，會計師報告有所謂「無從評定」云云，實則其稱價格偏高部分，會計師報告係明確載明「經核算每坪售價為新台幣（下同）七四、五○六元，與中華徵信公司鑑價之每坪五四、○○○元，顯有售價偏高之情」，則本件何來「無從評定」？原判決顯有判決理由矛盾之違法。（四）又有關抵押權未塗銷，董事會均未處理，何以不必負責？原判決亦未說明理由。三、原判決就董事會各董事欠缺共識乙節，有判決理由矛盾之違法：本件被上訴人董事會分成二派，相互攻擊，連校務改善計劃均提出二份，內容亦出入頗大，此上訴人在原審指訴甚詳，乃原判決仍謂有「全體董事共同呈報」之校務改善計劃書，明顯有判決不備理由（上訴人指訴有二份改善計劃書此一事實，如何不可採，其理由何在？）或判決理由前後矛盾（明明才引用上訴人之主張，且事實部分原判決第四頁中已說明，卻在判決最後又說明只有一份改善計劃書）之違法。四、有關校務困境仍存在，是否可謂學校情形並未重大急迫，原判決之認定有違反經驗法則之違法：按被上訴人等管理學校校務期間財務不斷惡化，遭上訴人接管後，雖從嚴查核應支付債務，凡有可疑者均暫停支付，但即使如此亦無法馬上解決學校財務困境，由此即可看出學校財務之困難。如此情形，自然可推出學校當初存有重大急迫情事，乃原判決反其道而行，認為可見得並無急迫情事。這就好像病重之人，換一個醫生，也沒有醫好，前一個醫生就說「你看，大家都醫不好，那可見得病不嚴重」，這種想法恐怕與一般經驗法則不符，蓋一般情形是認為病況更嚴重才是。則本案豈可認為是「難謂已存重大急迫情節」？原判決明顯有違反一般經驗法則之違法。五、被上訴人雖爭執學校情況並未重大急迫，不符私立學校法解除董事職務規定云云，惟查財務惡化非一朝一夕，且董事會依私立學校法第二十二條第七款負有監督學校財務之責，乃私立親民工商專科學校（下稱親民工商專校）第四屆董事會的董事們（即被上訴人）一再怠忽職份，才使學校一再發生弊端，而限入財務困境。被上訴人雖稱若只是董事長或某一個人行為，則不宜解除全體職務，但若全體董事坐視董事長或少數董事掏空學校，則顯然已使董事會完全失去功能，上訴人自有權解除其全體職務。六、被上訴人庚○○擔任董事長期間一再違法亂紀，且並有涉及董事周本錡、丙○○（土地捐贈後卻又讓學校高價價購），相關犯罪事證已經台灣苗栗地方法院檢察署以九十年偵字第一五五九號、九十一年偵字第三六二二號起訴書論述甚詳，被上訴人庚○○侵占學校金錢，金額高達四億餘元，這還不包括違法掏空金錢返還郭榮趙等人部分，如此龐大金額，其他被上訴人如何能謂全不知情？則上訴人斷然處置又如何能謂非？七、綜上所陳，本件原判決既有違誤，請廢棄原判決，並撤銷原處分及訴願決定等語。被上訴人則以：一、原判決認定被上訴人之訴有訴訟利益，並無理由矛盾：上訴人在原審稱親民工商專校第四屆董事會，因上訴人停止其全體董事之職務，屆期未能辦理改選，在董事未經改選前，其董事職務仍繼續存在等語。又親民工商專校董事會第一屆董事，由創辦人遴選適當人員，報經教育部核備後聘任之。第二屆起各屆董事改選時，現任董事均得為下屆董事之當然候選人。次按董事有選聘下屆董事之職權，親民工商專校董事會組織章程第五條前段、第十條第一款亦分別定有明文。即被上訴人等有為下屆董事之當然候選人之權利，及選聘下屆董事之職權，足見本件訴訟被上訴人等有其訴訟利益，原判決並無理由前後矛盾。上訴理由所稱各節，顯有誤會。二、原判決並無不備理由情事：（一）、上訴人指親民工商專校買賣土地價格偏高乙節，係
依據勤業會計師事務所八十八年二月二十六日之專案審查報告為依據，惟據卷附該會計師之報告記載，其審核中華徵信所之估價報告，發現契約所載面積與土地所有權狀所載面積不符，無從據以評定等語，則上訴人據以認定其買賣價格偏高部分，實屬無據。況該鑑價報告中並無每坪五四、○○○元之數據，上訴人指稱中華徵信鑑價所每坪五四、○○○元，顯然不實。（二）、查親民工商專校與地主丙○○間買賣土地，八十六年經教育部函同意備查後，尚未與丙○○簽訂土地買賣契約。學校迄今未支付任何買賣價款予出賣人，何來未能有效監督土地款項支付流程？何來給付價款？其理至明。至於塗銷抵押權，丙○○係第四屆董事，其已同意教育部於回復其董事職務時立即塗銷抵押權。（三）、工程款流失，係首屆董事長郭榮趙與創辦人周本錡私行研議後，並即開立該屆董事會支票支付，並非第四屆董事會之責任。試問發生在第一屆董事會之事情，第四屆董事會又如何監督？其理至明，顯見上訴人無能，認事不明，糊塗到此地步，夫復何言？又該工程流失款，上訴人已同意以分期償付方式補齊結案，並由第四屆董事長庚○○代為償付二千萬元。（四）、原判決以監察院九十二年一月二十三日（九二）院台教字第○九二二四○○○三四號函附調查意見亦認定：上訴人依私立學校法第三十二條之規定，對親民工商專校第四屆董事會全體董事停職、解職，但由於缺乏明確督導標準及配套措施之不足，以致造成爭議，有待檢討改進。認定對於發生問題之私立學校，如何就情節的嚴重性來判斷是否要對董事會全體董事停職或解職，則完全取決於上訴人之判斷裁量，並無判決不備理由。三、原判決就董事間之爭執，尚未達無法召開會議之情事，並無判決不備理由或理由矛盾：親民工商專校第四屆全體董事業於九十年六月八日依教育部台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號暨台（九○）技（二）字第九○○三三二○九號函，由董事長庚○○及全體董事共同呈報有關具體可行之「親民工商專校校務改善計劃書」報請上訴人備核，就過去之缺失加以檢討與責任釐清，及未來應興革事項與財務計劃，提出具體可行方案。原判決認其糾紛尚未達無法召開會議之情事，並無判決不備理由或理由矛盾。四、原判決認定親民工商專校難謂已存有情節重大情勢急迫之情事云云，亦無違反經驗法則。五、按私立學校法第三十二條第一項但書，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議，解除全體董事之職務或停止其職務二個月至六個月，必要時得延長之。私立學校若無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務（最高行政法院九十年度判字第一二四六號判決參照）。上訴人之上訴理由並未表明有何董事會因發生糾紛致無法召開會議；或有違反教育法令之具體情事；或有逾期不為改善或有整頓改善無效果之具體情事；或有情節重大且情勢急迫之情事，難認為符合私立學校法第三十二條之要件。退萬步言之，縱使原判決有不備理由或理由矛盾，亦不影響原判決之結果，依行政訴訟法第二百五十八條規定，亦不得廢棄原判決。上訴人並非表明原判決所違背之法令及其具體內容及依訴訟資料合於該違背法令之具體事實，其上訴為不合法，請判決駁回上訴等語，資為抗辯。
本件被上訴人等分別為親民工商專校第四屆董事，上訴人以該校董事間就有關營繕工程及校地處分等事項有所爭議，且該校長期存在財務、營繕工程、校地交換買賣、儀
器設備採購、借款及薪資制度等各項違失。於八十九年二月十一日以台（八九）技（二）字第八九○○七八二四號函親民工商專校董事會及各董事，略以有關親民工商流失金額七六、二六四、七六九元，該董事會同意分期償付方式補齊，依說明妥處後，同意備查。嗣於八十九年五月一日以台（八九）技（二）字第八九○四六三七一號函親民工商專校，稱償付流失金額第一期二千萬元納入創校基金同意備查，另請補送董事會議紀錄，並應確實按期限償付第二、三期款項等語。復於八十九年七月十九日以台（八九）技（二）字第八九○八五四一○號函親民工商專校及其董事會，略以該部八十九年五月三十一日查訪該校校務應改善各項情形應於文到一個月內執行完竣（包含九芎林小段四五─一地號應儘速辨理地目變更，並納入財團法人變更登記）並檢齊相關資料報部備查等語。再於八十九年十月十六日以台（八九）技（二）字第八九一二七四二七號函親民工商及其董事會，略以該部補助興建大樓之利息補助金額一七、八九八、○○○元應立即繳回，圖書及博物補助款相關憑證遺失部分，應依遺失教育部補助款憑證相關規定辦理，及切實依該校務具體改善措施辦理。及於八十九年十月二十三日以台（八九）技（二）字第八九一一五八五二號函親民工商專校，略以該校未依計畫及目的使用該部對學校行政大樓及圖書館利息補助款一七、八九八、○○○元應立即繳回；八十八年下半年及八十九年度獎補助款予以緩議。嗣再以該校財務困境日趨嚴重，未見該校董事會有積極改善之作為，影響校務正常運作甚鉅，於八十九年十一月三十日以台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號函停止該校董事會全體董事職務四個月（自八十九年十一月三十日起至九十年三月二十九日止）。停職期間，由張天津、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會代行董事會職權，由張天津擔任管理委員會召集人，並請全體董事於九十年二月二十八日前聯名報送有關具體可行之校務改善計畫。復於九十年一月十八日以台（九○）技字第九○○○九二○八號函親民工商專校及其董事會，略以該校自八十九年十一月三十日管理委員會成立至今，財務及經費收支未依管理委員會決議事項辦理，應予糾正。學校管理委員會成立之前所發生之債務，應重新查核其合法、合理性，並將相關資料提管理委員會審查後再支付；原董事長庚○○未依承諾於八十九年十二月底前繳回違失款三千萬元應予催繳。並於九十年二月二日以台（九○）技字第九○○一三六三三號函親民工商專校，略以應儘速追繳庚○○承諾補回營繕工程違法支付款之第二期三千萬元，以維護學校之權益。其間被上訴人等於九十年二月二十七日檢送「親民工商專科學校校務改善計畫書」，董事周本錡、柯彭玉春等二人於九十年二月二十八日亦檢送「財團法人私立親民工商專科學校校務改善計畫書」。上訴人於九十年三月十五日以台（九○）技（二）字第九○○三三二○九號函親民工商專校董事會及各董事，略以所送校務改善計畫書不符該部台（八九）技（二）字第八九一五五三六九號函示，請儘速補正。復於九十年三月二十九日以台（九○）技（二）字第九○○四四○一九號函親民工商董事會及各董事，繼續停止該校董事會全體董事職務四個月（自九十年三月三十日起至九十年七月二十九日止）；停職期間，由張文雄、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會代行董事會職權，並由張文雄擔任管理委員會召集人；該董事會所送改善計畫除不符聯名報送要求外，內容仍須審核改進是否具體可行等語。嗣就新報校務改善計畫書，以九十年五月七日台（九○）技字第九○○五八八五六號函核復，略以渠等仍未檢討過去缺失與釐清責任及計畫未來應革事項與財務計畫等，函中並
具體指明應限期辦理完成事項：（一）文到二星期內繳回工程流失款第二期三千萬元。（二）九十年六月二十日前將違失款繳回親民工商：溢價購買九芎林小段四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○地號四筆土地之三二、三七八、九七四元、利息補助款一、七○○萬元、八十三年購買之九芎林小段四五─一地號土地至今尚未過戶，應於文到一月內移轉產權或由董事會將購地價金及利息歸還學校。學校於八十八至八十九年換地（九芎林小段一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三地號三筆土地換入同小段一○四─三五、一○四─三六地號土地）損失二、六五八、九七五元，其損失應由董事會補回給學校。（三）請清查歷年私人借款明細表，並予以切結。（四）關於周本錡等二位董事說明各項校務回扣情事，應請各董事具體說明。（五）換入九芎林小段一○四─三五、一○四─三六地號土地其上設有抵押權應於一個月內塗銷。（六）儘速以直接式按學期別編列預計現金流量表等語。九十年六月二十六日並對該校前校長、前總務主任及前會計主任作行政調查，同年六月三十日復邀請全體董事到該部陳述意見後，於九十年七月四日台（九○）技字第九○○九五九三六號函親民工商專校董事會及各董事，略以該校第四屆董事周本錡等十四位九十年未署日期所提送校務改善計畫書，應於一星期內對第四屆董事會原承諾八十九年十二月底前償還工程流失款三千萬元立即繳回外，並補送籌設學校時招募董事之協議書、財務管理及採購之流程權限、修正預估財務報表及附有承諾捐資之證明文件等有關資料請於九十年七月九日前提出併案審查。復於九十年七月十三日以台（九○）技字第九○一○一一四四號函親民工商專校董事會及各董事限於同年七月十七日前補充資料及說明財務管理及採購之流程及權限；被上訴人庚○○指出學校未支付九芎林小段四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○地號四筆土地價金請提出說明及證明文件；關於興建民湖、行政大樓追加工程及九芎林小段一○四─三四、一○六─四二、一○六─四三地號交換同小段一○四─三五、一○四─三六地號土地處理過程之相關疑義。其間被上訴人等及其他董事雖迭次檢附陳情書及校務改善計畫等資料。惟逾期仍未見該校董事會有積極改善之作為，影響校務正當運作甚鉅，上訴人乃依第二屆私立學校諮詢委員會（下稱諮詢委員會）九十年七月十九日第十六次會議決議，以九十年七月二十七日台（九○）技（二）字第九○一○七五三八號函親民工商專校董事會及各董事，略以該校校務暨董事會違失及各董事所送改善計畫，經請該校董事會陳述意見，調查發現「董事會各董事對如何整頓改善校務無共識且無法確實提出具體可行改善計畫」「未補回行政大樓工程流失款三千萬元」「九芎林小段四五─一地號土地購地仍未完成產權移轉」「九芎林小段一○四─三五、一○四─三六地號土地上之抵押權塗銷仍未處理」「九芎林小段四五─一、一○四─三一、一○六及一○六─四○地號等四筆土地之購地流程及款項支付流程皆未有效監督」「董事長與校長權責不明，董事會未能善盡法定職責」「利息補助款一千七百萬元經被限期繳回，亦未改善完成」及「無法對學校財務缺口提出最有效之解決方法，學校財務情形明顯存在急迫情勢」，各項糾紛事由及限期八個月內仍無法整頓改善並提出具體可行之改善計畫，有違行為時私立學校法第二十二條、第三十二條及私立學校會計制度之一致規定等法令情事，乃依行為時私立學校法第三十二條第一項規定，解除該校第四屆董事會全體董事職務，並依行為時私立學校法第三十二條第三項規定，指定張文雄、黃俊英、法治斌、湯振鶴及李然堯組織管理委員會，代行董事會職權，並由張文雄擔任管理委員會召集
人。被上訴人等不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。原審以：依私立學校法第三十二條第一項但書之規定，須以私立學校董事會因發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令，而其情節重大且情勢急迫時，主管教育行政機關始得經諮詢委員會決議解除全體董事之職務或停止其職務；倘私立學校無董事會發生糾紛，致無法召開會議或有違反教育法令情事者，固無該條第一項前段之適用。又倘非其情節重大且情事急迫時，尤不得依該條第一項但書之規定停止全體董事之職務。本件原判決參酌司法院釋字第四八八號解釋意旨，認上訴人解除親民工商專校第四屆董事會全體董事職務，難認為合法，因將上訴人九十年七月二十七日台（九○）技（二）字第九○一○七五三八號函及訴願決定均予撤銷，私立親民工商專科學校董事會（第四屆）部分之訴予以駁回（此部分未經上訴人聲明不服），固非無見。惟查：親民工商專校董事會分成二派，相互攻擊，其校務改善計劃雙方主張不一，迭據上訴人指訴甚詳，原審認該校無董事會發生糾紛，其僅提出一份改善計劃書，上訴人以該校董事曾提出改善計劃書二份，其所稱為何不足採信；又被上訴人庚○○自七十九年九月間起，擔任該校第二、三、四屆董事會董事長，涉犯偽造文書罪嫌一案，業經台灣苗栗地方法院檢察署檢察官起訴在案，有九十一年偵字第三六二二號起訴書在卷可稽。其涉犯各節是否可認為個人行為，有無違反教育法令情事，此與得否適用私立學校法第三十二條第一項規定有關，均有待查明審認。再親民工商專校第四屆董事之任期至九十年一月十三日屆滿，被上訴人雖謂依其追加或變更備位聲明之確認原處分為違法之訴訟，而該董事會第一屆董事，由創辦人遴選適當人員，報經上訴人核備後聘任之。第二屆起各屆董事改選時，現任董事均得為下屆董事之當然候選人。且董事有選聘下屆董事之職權，親民工商董事會組織章程第五條前段、第十條第一款分別定有明文，其有為下屆董事之當然候選人權利存在，及選聘下屆董事之職權存在，即有受確認判決之法律上利益云云，惟查上訴人已於九十一年四月八日核定該校第五屆新董事會名冊，新董事會之董事並於同年五月六日接任，依司法院釋字第五四六號解釋意旨，第四屆董事會能否回復其法律上之地位，亦未據原審查明，難謂無判決理由不備之違法，上訴意旨指摘及此，其上訴非無理由，應由本院將原判決此部分予以廢棄，發回更為審理。
據上論結，本件上訴為有理由，爰依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日 最 高 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 徐 樹 海
法 官 鄭 淑 貞
法 官 高 啟 燦
法 官 吳 錦 龍
法 官 林 茂 權
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨中 華 民 國 九十三 年 三 月 四 日