臺北高等行政法院判決 九十三年度簡字第四八三號
原 告 甲○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）
訴訟代理人 乙○○
丙○○
右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月四日台內訴字第０
九二０００二０一四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分關於科處罰鍰新台幣六萬元部分均撤銷。訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告所有坐落臺北縣中和市○○街三三八號九樓之一號建築物 (以下稱系爭建 物)違規提供他人開設特種咖啡茶室使用，卻未辦理民國（下同）九十一年度建 築物公共安全檢查簽證及申報，已違反行為時 (下同)建築法第七十七條第三項 規定，被告乃依同法第九十一條第一項規定以九十一年十一月二十一日北府工使 字第０九一０六六一二八一號函處原告新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並限於九十 一年十二月三十一日前補辦手續。原告不服，對課處罰鍰部分提起訴願，經遭決 定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分關於罰鍰六萬元部分撤銷。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
⒈「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電、或申請營業登記及使用；非經 領得變更使用執照，不得變更具使用。」「違反第七十三條後段規定擅自變更 使用者，處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上二十萬元以下罰鍰，並 勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補 辦者得連續處罰」建築法第七十三條及第九十條有明文規定。惟「行政行為， 應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能 達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之 損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」行政程序法第七條明文規定。被告只 須對房屋真正違法使用人加以連續處罰甚或斷水斷電即可達到建築法所規定之 行政目的，然被告竟捨此不為，而處罰並未實際使用亦無稽查公權力且無任何 過失之出租人，不符合行政程序法之比例原則。 ⒉建築法第九十條規定為「處建築物所有權人或使用人新台幣六萬元以上三十萬 元以下罰鍰‧‧‧」，而非規定「處建築物所有權人及使用人新台幣六萬元以
上三十萬元以下罰鍰‧‧‧」，並非即謂立法者的原意是要賦予行政機關可自 行決定要處罰何人。部分實務認為建築法第九十條乃賦予行政機關依照行目的 自行決定要處所有權人或使用人，惟所謂裁量權乃是旨違反法令之人確定情形 下賦予行政機關決定應為如何之處罰，而非連欲處罰之人皆可自行決定。且如 果主管機關一直只處罰所有權人而不處罰使用人是否亦是主管機關之裁量權？ 此解釋明顯不合法理。且若出租人交付房屋於承租人時一切安檢皆符合政府法 令，但嗣後承租人破壞屋內裝潢以致不符政府法令，則是否要捨棄可處罰使用 人之種種行政處分而處罰無過失之出租人？由上述可知立法者對本條的立法原 意乃是要處罰真正有過失之違法使用人，而當無使用人或使用人不明時才處罰 所有權人。
⒊即使主管機關可自行決定欲處罰之所有人或使用人，惟按司法院釋字第二七五 號解釋，原告雖為建築物所有人，但該建物已於八十九年十二月十三日出租與 賴善昌，且亦於契約中特別明定出租營業項目為餐飲或小吃店（此時出租房屋 之使用目的皆符合政府法令），並再三要求承租人不得有違規及違法使用。但 原告因無公權力，難以稽查承租人，故並不知承租人嗣後又加以變更使用，故 難謂原告對此有任何故意或過失。且原告於九十一年九月十日始接獲第一封由 被告發出北府工使字第０九一０四九五八二二號函以副本告知原告有關承租人 違規使用房屋事由（同月二十三日始以正本告知），原告立即去電承租人賴善 昌先生查明原因，並依民法第四百三十八條規定要求其須於一個半月內限期改 善（即同年十月二十五日以前），回復原先使用目的，否則將解除租賃契約， 並獲承租人再三保證履行。嗣後原告發現承租人仍然非法使用，故即斷然決定 犧牲租金收入，立即向承租人提出解約，要求承租人須於一個半月內（即同年 十二月十五日前）搬遷，並將此事電告臺北縣政府相關人員。但被告卻於同年 十一月二十一日以原告違反建築法七十條，故依同法九十條科處原告罰鍰六萬 元。被告此種科處罰鍰之行為完全不顧原告事前因無公權力，難以稽查承租人 是否違法，且亦不顧原告解除契約所需之法律程序與時間，由上可知實難謂原 告有任何過失。
㈡被告主張之理由：
⒈按建築法第七十七條第二項規定：「供公眾使用之建築物，應由建築物所有權 人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，其檢 查簽證結果應向當地主管建築機關申報。非供公眾使用之建築物，經內政部認 有必要時亦同。」及同法第九十一條第一項規定：「違反第七十七條第一項、 第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰 鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止 其使用。必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」。 ⒉坐落臺北縣中和市○○街三三八號九樓之一建築物，前經目的事業主管機關（ 被告所屬建設局）認定現場經營「特種咖啡茶室」業，依「建築物公共安全檢 查簽證及申報辦法」第四條規定，係屬B類１組，其樓地板面積無最低規模限 制，其檢查申報頻率為每一年一次；申報期限為一月一日起至六月三十日止， 施行日期自八十六年一月一日起，本案原告應本於建築物所有權人地位辦理「
建築物公共安全檢查簽證及申報」作業，然原告未於上述之期間內（九十一年 一月一日至九十一年六月三十日期間）依法辦理該項作業，顯已違反「建築物 公共安全檢查簽證及申報辦法」及建築法第七十七條第三項之規定，被告於九 十一年八月二十七日派員至該址查察結果仍有營業情事，其違規事實洵勘認定 ，為維護建築物公共安全，被告爰依建築法第九十一條第一項規定，處原告六 萬元罰鍰，並限於九十一年十二月三十一日前補辦手續並無不合。 ⒊另有關原告辯稱：「‧‧‧原告於九十一年九月十日始接獲第一封由被告發出 北府工使字第０九一０四九五八二二號函以副本告知原告有關承租人違規使用 房屋事由，‧‧‧」乙節，惟經查該址建物前經被告於九十一年三月二十二日 以北府工使字第０九一０一一八五八四號行政處分裁罰建築物使用人賴善昌六 萬元罰鍰時，業已副知原告該址建物違規使用並要求原告應善盡督導之責，以 防違規情事再度發生，否則將依建築法及其相關規定處分，此與原告所述並不 相符，故原告所辯顯係推諉卸責之詞。再者本案原告本於建築物所有權人地位 ，自應負有維持建築物公共安全之義務，不得因出租他人致另有使用人而免其 責任，故其應重視公共安全重要性而主動辦理公共安全檢查申報。 理 由
一、行政訴訟法第二百二十九條第一項所定適用簡易程序之數額，業經司法院以九十 二年九月十七日院台廳行一字第二三六八一號令增至新台幣二十萬元，並定於九 十三年一月一日實施。本件原告爭執之金額未逾新台幣二十萬元，自應適用簡易 程序事件，爰不經言詞辯論為判決。合先敘明。二、本件原處分課處原告罰鍰六萬元，無非是以「建築物所有權人、使用人應維護建 築物合法使用與其構造及設備安全。」「供公眾使用之建築物，應由建築物所有 權人、使用人定期委託中央主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證、其檢 查簽證結果應向當地主管建築機關申報。‧‧‧。」「第三項之檢查簽證事項、 檢查期間、申報方式及施行日期，由內政部定之。」建築法第七十七條第一項、 第三項及第五項著有規定，又同法第九十一條第一項規定：「違反第七十七條第 一項、第三項規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以 下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，‧‧ ‧。」又建築物公共安全檢查簽證及申報辦法第二條第一項規定：「本辦法所稱 建築物公共安全檢查申報人，為建築物所有權人、使用人。」同辦法第四條規定 ：「建築物公共安全檢查申報期間及施行日期，如附表二。」附表二建築物公共 安全檢查申報期間及施行日期規定：「‧‧‧Ｂ類商業類：供娛樂、消費，處封 閉或半封閉場所。夜總會、舞廳、酒家、理容院、ＫＴＶ、ＭＴＶ、公共浴室、 三溫暖、遊藝場、茶室等類似場所。檢查申報期間頻率：每一年一次。期限：一 月一日起至六月三十日止。施行日期：八十六年一月一日起。」本件原告所有系 爭建物自九十年四月起，陸續被查獲違規提供他人開設特種咖啡茶室使用，而特 種咖啡茶室依照首揭規定無論營業面積大小，均應每一年辦理檢查簽證申報乙次 ，申報期限自一月一日至六月三十日，因原告未辦理系爭建築物九十一年度建築 物公共安全檢查簽證及申報，違反建築法第七十七條第三項規定，乃依同法九十 一條第一項規定處罰為據。
三、惟查建築法第九十一條第一項規定違反同法第七十七條第三項規定者，處建築物 所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰。該條條文中規定處罰之 對象既為建築物所有權人、使用人，參諸同法第九十條第一項之規定，應係指「 建築物所有權人或使用人」，意即行政機關究應處罰建築物所有權人或使用人， 應就其查獲建築物之使用及違反之情形為適當、合理之裁量，並非容許行政機關 得恣意選擇處罰之對象，擇一處罰，或兩者皆予處罰 (參照最高行政法院九十二 年判字第一三八號判決意旨)。而在建築物之所有權人與使用人不同之情形，由 於建築物之使用係由使用人為之，使用人對建築物之使用情形知之最稔，因而建 築物是否為作供公眾使用，而應依建築法第七十七條第三項規定，定期委託中央 主管建築機關認可之專業機構或人員檢查簽證，並將其檢查簽證結果向當地主管 建築機關申報，原則上應由使用人負最先及主要之責任，如此亦最能達到該規定 之立法目的。因而以違反建築法第七十七條第三項規定，依第九十一條第一項處 罰，應以先處罰使用人為原則，如處罰所有權人應具備充分合理之裁量理由，否 則該選擇處罰對象之裁量權行使，即屬濫用權力而違法 (行政訴訟法第二百零一 條參照)。
本件系爭建物經被告查獲為訴外人賴善昌違規變更使用為「特種咖啡室」，此有 台北縣政府九十一年三月二十二日北府工使字第０九一０一一八五八四號函附原 處分卷可稽，系爭建物之使用人為訴外人賴善昌，被告亦自承於稽查系爭建物時 ，有告知使用人要辦理公共安全檢查簽證但並未告知 (通知)所有權人。因而， 因系爭建築物使用為「特種咖啡室」，屬於供公眾使用，應辦理上述檢查簽證及 申報，原則上應由訴外人賴善昌負最先及主要責任，如未辦理上述公共安全檢查 簽證及申報，應先處罰使用人。詎被告並未處罰使用人，反而先處罰其並未告知 應就系爭建物辦理公共安全檢查簽證及申報之所有權人即原告，復未說明為何先 處罰原告之裁量理由，揆諸前揭說明，自有未合，訴願決定未予糾正，亦有未洽 。原告雖未指摘及此，惟行政處分是否具有違法事由，本院應依職權審查之，因 而訴願決定及原處分均於法未合，應併予撤銷。四、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行訴訟法第二百三十六條、第九十八條 第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 十五 日 臺北高等行政法院 第二庭
法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
本件以訴訟事件所涉及之法律見解具有原則性者為限，始得於本判決送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如已於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補具上訴理由（均按他造人數附繕本），且經最高行政法院許可後方得上訴。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 十五 日 書記官 李金釵