臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一五三五號
原 告 甲○○
被 告 財政部證券暨期貨管理委員會
代 表 人 丁克華（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
右當事人間因證券交易法事件，原告不服財政部中華民國九十二年二月十八日台財訴
字第○九一○○二二八三九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告係大華建設股份有限公司董事長，於民國（下同）九十年六月份及八月份在集中交易市場分別轉讓所屬公司股票一、六四○、○○○股及二、○○○、○○○股，未依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告以其違反證券交易法第二十二條之二第一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以九十一年二月七日（九一）台財證（三）字第一○五二九七號處分書，處原告新台幣（下同）三十八萬元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。二、陳述：
１、參照證券交易法第二十二條之二第一項第二款規定之文義，係指董事等人自己轉 讓股票前須踐行事前申報程序，不擴及非自己處分之情形。且依公司內部人預定 於集中交易市場或證券商營業處所轉讓持股申報書填表須知第五項「預定轉讓持 股情形」規定：「本次申報欲轉讓股票之數量，請於轉讓股數欄內填明，未填明 者，本會即予以退件。每次申報轉讓之有效期間為一個月；自本會收件日起算三 日後，即收件之日起第四日始得轉讓股票。」、同須知第八項規定：「本申報書 應申報事項未填明或申報錯誤，經本會退件者，視為未申報。」，質權人（債權 銀行）即使通知補足擔保物，惟未以書面正確告知欲於何時賣出質押股票若干， 而質權之效用，係為擔保債權，質權人是否實行質權究有自由選擇之權，故出質 人在無法確知下，實無從依規定申報，非不為，誠不能也。２、原告雖係大華建設股份有限公司董事長，因向銀行融資而質押之公司股票維持率 不足，致遭該等銀行斷頭賣出，惟就質權人實行質權，原告未必事先均能得知。 蓋原告與銀行間之授信契約皆有免除質權人實行質權前通知之約定，而得逕行處 分擔保物，縱原告欲設法清償債務或補充質物，亦難有迴旋之餘地。原告非自己 處分該股票，無從知悉質權人何時實行質權、處分若干數量，被告不查，逕援引 上開規定裁處罰鍰，揆諸該規定之立法目的，難謂公允。另授信合約書雖於第六 條約定於質物價值減少而欲行使加速條款（即逕向原告請求清償）時，銀行應事 先以合理時間通知或催告原告，然事實上銀行未必踐行此一程序，參照原告九十
年六月十八日（九○）亮字第○○一號函及台北中山郵局九十年五月三十一日第 一一○一號存證信函，可知原告當時遭斷頭處分後始接獲通知，故訴願決定認定 原告應該知悉銀行將處分其擔保物云云，顯屬率斷謬誤。３、參照原告與質權銀行簽訂授信約定書第五條第一款（大眾商業銀行）及短期授信 合約書第七條（台新國際商業銀行）內容，業已免除質權銀行於實行質權前之通 知義務，原告既無從事先得知，即無從向被告申報，被告仍據以裁罰，顯失公允 。復參照司法院釋字第二七五號解釋意旨，人民應受行政罰之行為，須以過失為 責任要件，原告無法依規定於股票轉讓前向被告申報，係因提供質押之股票遭債 權銀行斷頭賣出所致，非自己有故意或過失之情形可比，且原告於獲悉質權人實 行質權後即依法向股票所屬公司申報，被告不問具體情形如何，即逕予裁處，與 故意違法者同一，無分軒輊，難令原告甘服。原告絕非故意不申報，被告不應加 以處罰，如仍須處罰，亦應以法定最低罰鍰額度處罰，方屬公允。乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總 額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核 准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間 及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市 場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。 三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。 經由前項第三款受讓之股票，受讓人在一年內欲轉讓其股票，仍須依前項各款所 列方式之一為之。第一項之人持有之股票，包括其配偶、未成年子女及利用他人 名義持有者。」、「有左列情事之一者，處十二萬元以上六十萬元以下罰鍰：一 、違反第二十二條之二第一項．．之規定者。」、「法人違反本法之規定者，依 本章各條之規定處罰其為行為之負責人。」證券交易法第二十二條之二、第一百 七十八條第一項第一款及第一百七十九條分別定有明文。次按「人民違反法律上 之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須 以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而 不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無 過失時，即應受處罰。」司法院釋字第二七五號解釋在案。２、鑒於一般人對自有財產均應克盡善良管理人之注意，原告將其股票提供銀行作為 融資之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分而生損失。本 件設質標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對自有 財產管理之注意，應知其設質股票擔保價值不足，將遭債權人處分，且民法第八 百九十四條規定質權人應於拍賣質物前通知出質人，本件質權銀行亦與原告作相 同約定（大眾商業銀行於九十年八月三日寄發存證信函，台新國際商業銀行則於 九十年五月三十一日寄出），原告即屬「按其情節應注意並能注意而不注意」之 顯有過失，依上開解釋意旨，難諉稱其非出於故意或過失，致無法履行申報義務 而據以免責。
３、按證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須 向被告申報之立法目的，係健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公 司上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東權益及交易之公平。是其 立法意旨係強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平目的。而持股轉讓與持股 設質之意義不同，證券市場參與者判斷各該資訊之影響即有不同，且持股轉讓事 前揭露與事後申報之資訊內涵、時效亦不相同，故持股轉讓事前揭露義務並不因 已辦理持股設質申報或事後持股變動申報而得以免除。原告所提「內部人向公司 申報持股變動情形申報書」係依據證券交易法第二十五條規定申報，屬事後申報 ，而證券交易法第二十二條之二規定係指事前申報，上開申報書與本件並無直接 關涉，原告尚難執此免除其事前申報之義務。證券交易法第二十二條之二規定係 採預定轉讓申報制度，公司內部人就其設質股票遭質權銀行斷頭賣出時，應填具 轉讓持股申報書向被告申報預定轉讓股數，縱未於期限內全數轉讓，亦得再行填 具「公司內部人申報轉讓持股未於期限內轉讓說明書」向被告申報，故履行證券 交易法第二十二條之二規定之申報義務，對原告而言，應無困難。４、金融機構實行質權，依民法第八百九十二條規定，係以拍賣方式為之，且依民法 債篇施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前，係照市價變賣之方式為之，該 變賣方式亦為買賣方式之一種，則依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用以 清償出質人之債務，故出賣股票者即為提供股票質押之出質人。本案原告既為出 質人，依法即為出賣人，其於九十年六月份及八月份在集中交易市場分別轉讓所 屬公司股票一、六四○、○○○股及二○○○、○○○股，未依規定於股票轉讓 前向被告申報，經被告統合考量原告之處境及違法情節，衡酌證券交易法第二十 二條之二第一項第二款規定所擬維護之公益與本案處分之輕重，依同法第一百七 十八條第一項規定所為之處分，於法洵無不合，且屬適當。５、參照證券交易法第一百七十八條第一項第一款於八十九年七月十九日修正前：「 有左列情事之一者，處二萬元以上十萬元以下罰鍰」及修正後：「有左列情事之 一者，處新台幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」之規定，被告依該修正條文， 於九十年十月簽准違反證券交易法第二十二條之二第一項規定案件之「事前申報 處罰標準」之級距及金額。證券交易法於八十九年七月十九日修法後，被告雖未 隨之修正內部自訂之處罰標準，而遲至九十年十月以後始依據修正後證券交易法 第一百七十八條規定修正上開內部處罰標準，本件行為時為九十年六月及八月間 ，當時被告雖尚未修正內部處罰標準，惟被告就此類案件（證券交易法八十九年 七月十九日修正以後，被告九十年十月修正內部處罰標準前之案件）係於九十年 十月以後才開始處理（本件係於九十一年二月間作成處分），當時已有新的處罰 標準修正出來，被告行使裁量權時，即是以此作為考量，始據以裁處原告三十八 萬元罰鍰，亦係在法定裁處罰鍰額度範圍內，應無裁量不當情事。 理 由
一、按「已依本法發行股票公司之董事、監察人、經理人或持有公司股份超過股份總 額百分之十之股東，其股票之轉讓，應依左列方式之一為之：一、經主管機關核 准或自申報主管機關生效日後，向非特定人為之。二、依主管機關所定持有期間 及每一交易日得轉讓數量比例，於向主管機關申報之日起三日後，在集中交易市
場或證券商營業處所為之。但每一交易日轉讓股數未超過一萬股者，免予申報。 三、於向主管機關申報之日起三日內，向符合主管機關所定條件之特定人為之。 」、「有左列情事之一者，處新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰︰一、違反 第二十二條之二第一項、第二項．．之規定者。」行為時證券交易法第二十二條 之二第一項及第一百七十八條第一項第一款分別定有明文。次按「人民違反法律 上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍 須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務， 而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己 無過失時，即應受處罰。．．」復為司法院釋字第二七五號解釋在案。二、本件原告係大華建設股份有限公司董事長，於九十年六月份及八月份在集中交易 市場分別轉讓所屬公司股票一、六四○、○○○股及二、○○○、○○○股，未 依規定於股票轉讓前向被告申報，經被告以其違反證券交易法第二十二條之二第 一項規定，依同法第一百七十八條第一項第一款規定，以九十一年二月七日（九 一）台財證（三）字第一○五二九七號處分書，處原告三十八萬元罰鍰，原告不 服，提起訴願遭駁回之事實，為兩造所不爭執，並有內部人持股異動事後申報異 常資料表、保管劃撥戶明細分類帳（製表：臺灣證券集中保管公司）、質權設定 設質交付異動帳簿劃撥通知書、原告說明函、處分書、訴願書及訴願決定書附於 原處分卷、訴願卷及本院卷可稽，自堪信為真實。三、原告訴稱證券交易法第二十二條之二第一項第二款不及於非自己處分之情形，且 質權銀行僅通知原告質押之擔保品不足，於賣出股票時並未通知原告，原告對於 質權銀行賣出設質股票之時間及數量均無從得知，根本無從向被告申報，故原告 絕非故意不申報，被告不應加以處罰，如仍須處罰，亦應以法定最低罰鍰處罰， 方屬公允（詳如事實欄所載）云云。惟查：
１、證券交易法第二十二條之二規定公開發行公司內部人轉讓所屬公司股票前，須向 被告申報之立法目的，在健全證券市場發展，維持市場秩序，防杜內部人藉公司 上市或內幕消息轉讓持股，影響市場交易秩序、股東之權益及交易之公平；換言 之，其立法意旨即在強調藉由資訊之事前揭露，以達交易之公平等目的，而此一 資訊事前揭露之義務並不因股票是否設質，或是否由本人之帳戶賣出有所不同。 金融機構實行質權，依民法第八百九十二條之規定係以拍賣之方式為之，另依民 法債編施行法第二十八條規定，在拍賣法未公布前係以照市價變賣之方式為之， 該變賣方式亦為買賣方式之一種，且依民法第八百九十三條規定，賣得價金係用 以清償出質人之債務，故出賣股票者仍為提供股票質押之出質人，本件原告既為 出質人，依法即為出賣人。查原告所有之大華建設股份有限公司股票，雖因設質 擔保品不足，經質權銀行於九十年六月份及八月份予以賣出，惟原告所有之大華 建設股份有限公司股票既有轉讓之事實，且並未依前揭規定事前向被告申報，則 其違法事實，至為顯然。
２、原告雖主張質權銀行於處分股票前，未事先通知出質人之原告，致其無從事先向 主管機關申報云云。惟查金融機構處分質物時，其是否通知出質人，係屬當事人 契約責任問題，與本件行政處分無關，且審諸證券交易法第二十二條之二規定， 金融機構是否通知出質人賣出股票，本非公司內部人踐行申報義務之必要條件，
否則內部人將以此卸責而無法達到前揭規定之管理目的，並影響證券市場之健全 發展，故原告所辯，自無可採。況查，本件質權銀行—大眾商業銀行台北分行、 台新國際商業銀行於賣出原告持有之大華建設股份有限公司股票前，曾以存證信 函通知原告補足擔保品，則原告當知未補足擔保品，股票即將被賣出。且一般人 對自有之財產均應克盡相當之管理注意義務，原告既將其股票提供金融機構作為 債務之擔保，自應注意其擔保價值是否適足，以免其財產遭到處分，而生損失， 本件設質之標的物為上市公司股票，其市價每日均刊載於各大報紙，原告基於對 自有財產管理之注意，亦應知其設質股票擔保價值不足，勢將遭債權人處分之結 果，故本案原告實難諉稱事先不知情致無法依證券交易法之規定履行向被告申報 之義務，則其未依法事前申報轉讓持股，應屬按其情節應注意並能注意而不注意 ，而顯有過失，依司法院釋字第二七五號解釋意旨，自當論處，尚難諉稱其事先 不知情，或非出於故意或過失，致無法履行申報義務，據以免責。３、原告知其設質股票擔保價值不足，勢將遭債權人處分當時，並非不得事先依證券 交易法第二十二條之二規定，填具「公司內部人預定於集中交易市場或證券商營 業處所轉讓持股申報書」，以設質之股票股數作為預定轉讓之股票股數，向被告 提出申報，並得於次月就質權銀行未賣出之股票股數，以「公司內部人申報轉讓 持股未於期限內轉讓說明書」向被告申報之，倘嗣後質權銀行就剩餘股票再行賣 出，原告亦僅須事先再行填具上開申報書及說明書，故遵守證券交易法第二十二 條之二規定之申報義務，對原告而言，應無困難之處，惟其卻仍違反證券交易法 第二十二條之二規定，自當受罰。
４、行為時證券交易法第二十五條第二項固規定公開發行股票公司之董事、監察人、 經理人及持有股份超過股份總額百分之十之股東，應於每月五日以前將上月份股 數變動之情形，向公司申報；惟此一股數變動情形之事後申報義務，與股票轉讓 前應事前向主管機關申報之義務，二者並不相同，亦即，持股轉讓事前揭露義務 並不因事後向公司申報股數變動情形而得以免除。本件原告起訴狀所提原證四， 乃原告依行為時證券交易法第二十五條第二項規定，於事後向公司申報股數變動 之情形，是原告執此主張其設質股票無須於轉讓前申報乙節，尚屬誤會。５、被告為配合八十九年七月十九日總統令修正公布證券交易法第一百七十八條提高 罰鍰金額標準為「新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」之規定，乃自行訂定 違反證券交易法第二十二條之二規定之裁量基準（事前申報處罰標準），該處罰 標準分為六個級距，即未申報股數一萬股以上至二十萬股罰十二萬元（另規定有 例外情形）；超過二十萬股至四十萬股罰十八萬元；超過四十萬股至六十萬股罰 二十四萬元；超過六十萬股至八十萬股罰三十萬元；超過八十萬股至一百萬股罰 三十六萬元；以及超過一百萬股，視個案有無累犯、股價異常、掏空公司資產等 情事予以衡酌處罰四十八萬至六十萬元。有被告所提出「事前申報『處罰標準』 修正對照表」為憑。本件原告係於九十年六月份及八月份在集中交易市場分別轉 讓大華建設股份有限公司股票一、六四○、○○○股及二、○○○、○○○股， 而被告於九十一年二月七日作成原處分時，依行為時證券交易法第一百七十八條 「新臺幣十二萬元以上六十萬元以下罰鍰」之罰鍰規定，以及上開處罰標準，原 應處罰四十八萬至六十萬元間，惟經被告斟酌原告違規情節後，降低罰鍰金額為
三十八萬元，仍在法定處罰金額範圍內，核無原告所訴原處分裁量失當之可言。四、綜上所述，被告以原告於九十年六月份及八月份在集中交易市場分別轉讓所設質 之大華建設股份有限公司股票一、六四○、○○○股及二、○○○、○○○股， 未依規定於股票轉讓前向被告申報，乃處原告三十八萬元罰鍰，徵諸前揭規定， 並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告徒執前詞，訴請撤銷，為無理由 ，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二十九 日 書記官 方偉皓
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