臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一四○三號
原 告 甲○○
訴訟代理人 郭令立律師
被 告 臺北市立中崙高級中學
代 表 人 乙○○校長）
右當事人間因有關教育事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
事實概要：緣原告參加被告民國（下同）九十一學年度教師甄選，經初選及複選後 錄取為高中部英文教師，被告於九十一年七月九日晚間十點放榜公告錄取，原告未 依甄選簡章規定於同年七月十日下午四時前辦理報到，依該簡章規定，以棄權論， 原告遲至同年七月十二日要求補行報到，未獲允許，於同年七月二十三日復申請補 報到，經被告之教師遴選委員會以九十一年七月三十日中崙遴選字第九一○○一號 函復無法接受，原告不服，向台北市政府提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行 政訴訟。
兩造聲明：
㈠原告聲明：請命被告與原告訂定英文教師初聘契約。 ㈡被告聲明：駁回原告之訴。
兩造之爭點：
原告主張其參加被告九十一學年度英文教師甄選，通過初選、複選後錄取，被告放 榜卻未個別通知送達，顯不合法，放榜公告與報到時間相距過短，違反常情，致其 遲誤報到，被告應同意其補報到，並訂定英文教師初聘契約，是否可採？ ㈠原告主張：
⒈被告九十一學年度教師甄選簡章（下稱系爭甄選簡章）關於錄取通知之送達並 非適法：
⑴按「送達由行政機關自行或交由郵政機關送達」、「送達，除第六十八條第 一項規定交付郵政機關或依第二項之規定辦理者外，不得於星期日或其他休 息日或日出前日沒後為之」、「行政機關對於不特定人之送達，得以公告或 刊登政府公報或新聞紙代替之」行政程序法第六十八條第一項、第八十四條 、第七十五條定有明文，足見行政機關行政處分之送達除非係對不特定人外 ，應對個別當事人為送達，且不得以公告代送達，亦不得於日沒後為送達。 ⑵經查本件被告對於原告錄取為高中部英文教師之通知，並未個別送達於原告 ，而係違反行政程序法之規定於九十一年七月九日日沒後之晚間十時以公告 之方式為之，揆諸前述規定，其送達並非合法，在送達不合法之情形下，錄 取之報到時間顯無法開始計算，被告竟稱報到時間已於於九十一年七月十日 下午四時終止，並據以否准原告之報到，顯非適法。 ⒉被告之錄取公告內容全未提及報到期限之附款，亦顯於法有違：
⑴按「行政機關做成行政處分有裁量權時，得為附款。無裁量權者，以法律有 明文規定或為確保行政處分法定要件之履行而以該要件為附款內容者為限， 始得為之。前項所稱之附款內容如下：一期限」、「行政處分以書面為之者 ，應記載下列事項‧‧‧三有附款者，附款之內容」行政程序法第九十三條 第一項、第二項第一款、第九十六條第一項第三款分別定有明文，足見行政 處分如有期限等附款，乃為行政處分之應記載事項，自應記載方屬適法。 ⑵經查本件被告對於本次教師甄選之報到，固於甄選簡章上訂有「報到時間： １、高中部請於91.7.10下午16:00前。」期限之附款，此自屬行政處分應為 記載之事項，於行政處分送達於原告時，就此部分自應一併記載以臻適法， 惟查被告將甄選錄取結果加以公告時，對於應予記載之期限附款，竟全未有 任何記載，則該項公告之內容於法自屬有違。而參酌行政程序法第九十八條 第一項、第三項「處分機關告知之救濟期間有錯誤者，應由該機關以通知更 正之，並自通知送達之翌日起算法定期間」、「處分機關未告知救濟期間或 告知錯誤未為更正，致相對人或利害關係人遲誤者，如自處分書送達後一年 內聲明不服時，視為於法定期間內所為」之規定意旨，對於因公告上未載明 報到期限之附款而於九十一年七月十一日與被告聯繫報到事，並於同年七月 十二日上午已前往報到之原告，自應認仍屬於期限前報到者方屬適法。被告 一方面於錄取公告中全未敘明報到時間，一方面又否准原告於相當期間內所 為之報到，自非適法。
⒊被告所定報到之期限僅不到一日，與一般社會通念有違，與其行政目的無正當 合理之關連，且不符比例原則，應屬違法：
⑴按「行政行為，應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。 二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡」、「前條之附 款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」行 政程序法第七條、第九十四條分別定有明文，學說上稱之為「比例原則」及 「不當結合禁止原則」，足見行政行為應符合比例之原則，並與處分之目的 有正當合理之關聯，否則其行為即難謂為適法。而被告辦理九十一年度教師 甄選，其行政目的應係在透過公開之甄試以選用最適合之人擔任教師，則初 複試所得之結果，應為是否進用該教師之最重要考量，至於錄取教師之報到 時間，除非有急迫之緊急需要，本應有符合一般社會通念之合理時間（至少 應有三天以上），始為適法，如恣意訂定苛刻之報到期限，足使錄取教師無 合理考量期間而即使其喪失錄取資格者，該等苛刻之期限附款應不生效力， 而應對於在相當期限內為報到之教師仍准其報到，或給予錄取資格之保留， 方與被告甄選教師之行政目的相一致，方能謂為於法無違。 ⑵經查本件被告辦理九十一年教師甄選，其錄取公告時間為九十一年七月九日 晚間十時，其報到時間為九十一年七月十日下午四時前，而查不論高中部， 國中部，七月間乃屬暑假期間，而係於八月底九月初始為開學，因此經過初 複試甄選而錄取之教師，其報到時間並無急迫之緊急需要壓縮其期限，否則 該等苛酷期限，其與教師甄選缺乏正當合理之關聯，且用不合理之報到期間
強迫錄取教師「被迫棄權」，明顯恣意剝奪錄取教師服公職擔任教師之權利 ，亦剝奪被告高中部學生接受合格教師施教之權利，明顯違反比例原則甚明 。惟被告對於此次教師甄選，如前所述竟於簡章中定高中部錄取榜單於九十 一年七月九日下午二十二點公告，而限於九十一年七月十日下午四時前報到 ，否則以棄權論，核其報到期間竟尚不滿一日，若扣除晚上不上班之期間， 充其量竟僅有八小時之時間，以原告而論，白天原告就讀於國立台北師範學 院暑期教學碩士班，但是居住於台中市，縱於九十一年七月十日早上得知悉 公告結果，而得前往居住處準備報到相關文件、證件，然是否能於當日十六 時完成報到，亦顯有疑義，足見該報到之苛酷期限顯不相當而非適法。尤以 被告訂定該等苛酷期限並無任何正當合理之事由，遽行訂定如此倉促苛刻之 期間，並片面科以錄取報到人逾時未報到者以棄權論之重大權益喪失，其手 段與目的間顯不成比例，更無正當合理之關聯，則該等苛酷期限應不能生其 效力，被告否准原告之報到顯非適法，應准原告之報到，或將原告錄取之資 格保留至次年度，方為適法之行政。
⑶按「當事人不在行政法院所在地住居者，計算法定期間，應扣除其在途之期 間」行政訴訟法第八十九條第一項本文定有明文，此乃因當事人如住居所較 遠而期間未予較長，其地位將明顯不利，故而於民事、刑事及行政訴訟均有 類此扣除在途期間之規定，司法院亦發佈「法院訴訟當事人在途期間表」， 俾有統一之標準。本件被告辦理教師甄試，固非訴訟，但應將應考人居住於 國內各地之因素予以考量始為適法，以前述在途期間表為例，如居住於台中 市，其到台北市為訴訟行為，其在途期間為七日，而本件之報到期間含夜間 竟僅十八小時，如扣除不上班之夜間，竟僅有八小時，就原告居住於台中市 ，而被告在台北市而言，該等苛酷期間根本連在途之期間都不夠，且無任何 訂定苛酷期間之正當事由存在，即據以剝奪原告擔任公立學校教師之資格， 該等苛酷之報到期間顯然違反「比例原則」及「不當結合禁止原則」，實非 適法。
⑷查被告所定甄選簡章為被告所片面訂定，報考人無事先磋商、修改之可能， 亦無任何異議之機制，屬被告之定型化約款，依定型化契約不得有依正常情 形顯非相對人所得預見之「異常條款」原則（消費者保護法第十四條參照） ，本件異常苛酷之報到期間，顯非一般報考教師所得預見，而屬「異常」之 條款無疑，應認該異常條款不生效力，否則無異將應考教師之錄取聘用與否 ，取決於知否該異常條款之存在，顯與「比例原則」及「不當結合禁止原則 」均屬相悖，實非適法。再者，一般應考人重在考試內容之準備，故而對考 試之內容固應知之甚稔，但並非對應考簡章知之甚稔，以本件為例，因招考 機關為台北市公立學校，反使應考人認為其必有公正公開之程序，不致有異 常之條款，而未必會細究簡章之全部內容，故而被告以原告為應考人應對簡 章全部內容知之甚稔，並非實情，且與常情不符。 ⒋尤有進者，被告竟於上次庭訊時誆稱本件英文科教師缺額另經公開甄選遴用， 明顯與事實不符，按本件被告於九十一年七月間否准原告報到後，曾向原告表 示近日內將專為該英文科教師之缺額另行招考，請原告靜候，詎料嗣後原告主
動向被告探詢時，被告竟稱：該英文科教師缺額業由一位該校之主任占去，該 主任原欲升任他校校長，但因故無法如願，仍回校任職，故該英文科教師缺額 已為該主任占用，不會再行招考云云，令原告深感不平，蓋被告將否准原告報 到之缺額私相授受由學校內部人員占用，而非另行公開甄選，除於法不符外， 且令人懷疑被告訂定本件苛酷報到期間是否係刻意安排，以該等苛酷期間阻絕 合格錄取人任職之路，並將該缺額私相授受於內部人員，如此顯與公開甄選條 件最佳、最合適教師之甄選目的背道而馳，且使教師甄選之公平性蕩然無存， 於法顯屬不合！
⒌關於給付之訴之要件及聲明內容：
⑴按請求被告為締結行政契約之意思表示，屬行政訴訟法第八條「行政處分以外 之其他非財產上給付」，為學界通說之見解，有李建良、李惠宗等學者之著作 可稽。又依教師法第十一條之規定，高級中學以下學校教師之聘任，除依師資 培育法分發者外，固應經教師評審委員會審查通過後由校長聘任之，惟依高級 中學法第十二條第一項之規定，高級中學置校長一人，綜理校務，故關於教師 之聘任，雖由校長為之，但校長仍係綜理校務代表學校聘任，並非其自身聘任 ，故仍以學校為被告，僅表明由校長聘任之意旨。 ⑵依「高級中等以下學校教師評審委員會設置辦法」第一條、第五條之規定，評 審委員會辦理第二條第一款有關教師初聘之審查事項時，應以公開甄選。辦理 公開甄選時，得經本會決議成立甄選委委員會，新設立學校無法依規定組成評 審委員會前，得組成遴選委員會辦理有關事項。因被告教師遴選委員會拒絕接 受原告報到為教師，則原告請求被告依約聘任原告，係以該拒絕處分之撤銷為 前提，故依行政訴訟法第八條第二項前段，於第一項請求撤銷前述處分及訴願 決定，並於第二項併為給付訴訟之請求。
⒍關於請求被告締約之理由：公立學校與教師間之聘任關係，為公法上之行政契 約業如前述，按「各級學校教師之聘任，應本公平、公正、公開之原則辦理， 其程序如左：一、高級中學以下學校教師除依法令分發者外，由校長就經公開 甄選之合格人員中，提請教師評審委員會審查通過後聘任」教育人員任用條例 第二十六條第一項第一款定有明文，而查「行政契約當事人之一方為人民，依 法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，行政機關應事先公告應具之資格 及決定之程序。決定前，並應予參與競爭者表示意見之機會」、「行政契約， 本法所未規定者，準用民法相關之規定」亦有行政程序法第一百三十八條、第 一百四十九條可稽，足見學校教師之聘任程序，應經公平、公正之合法程序公 開甄選，對於參與公開甄選並經評定為合格之人員，學校即有與其締結聘任契 約之義務，蓋甄選程序寓有預約之性質，合格人員即取得請求學校與其締結本 約（即聘任契約）之權利，且「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保 護人民正當合理之信賴」亦為行政程序法第八條所明定，則參與公開甄選並經 評定為合格之人員取得請求學校與其締結聘任契約之權利，亦為誠信原則及人 民信賴利益保護原則之要求及具體實現。
⒎關於行政契約及其相關程序亦有「比例原則」及「不當連結禁止原則」之適用 ，且為行政法院之審查範圍：
⑴按行政契約之基本規範訂定於行政程序法第三章中，而行政契約之締結更為 該法第二條所明定之行政程序，則本件被告甄選教師之相關行政程序，自有 行政程序法之適用，而「比例原則」規定於行政程序法總則中之法例（第七 條），「不當連結禁止原則」則於行政契約章中之第一百三十七條第一項第 三款「人民之給付與行政機關之給付應相當，並具有正當合理之關聯」亦有 特別規定，則該二原則於本件行政契約自有其適用。 ⑵且查就行政契約法院之審查範圍而言，司法院釋字第三四八號解釋對於國立 醫學院與自願接受公營醫學教育學生訂立之行政契約，亦強調因相關學生應 負擔之義務及限制，係「為達成行政目的所必要」，亦「未逾越合理之範圍 」，故肯認該行政契約之合法性，準此，行政契約所附加人民之義務或限制 ，是否為「為達成行政目的所必要」（有無不當連結），及是否「未逾越合 理之範圍」（有無違反比例原則），自為行政法院所得審查之範圍。 ⒏被告訂定不相當之報到期問，顯違憲法第二十三條之「比例原則」： ⑴按教師甄試之目的既在透過公平、公正、公開之程序選拔最適合擔任教師之 人，則所訂定之實施程序，應以能保證對應試之人其學術能力及教學能力作 成客觀公正之評量，始符合憲法第二十三條之比例原則。而教師評審委員會 亦應本於專業評量之原則，先選任有充分專業能力之學者專家先行審查，並 將結果報請教師評審委員會評議，教師評審委員會除能提出有專業學術依據 之具體理由，動搖該專業該專業審查之可信度與正確性，否則即應尊重其判 斷，受理此類事件之行政救濟機關及行政法院自得據以審查其是否遵守相關 之程序，或其判斷有無違法或顯然不當之情事，此有司法院釋字第四六二號 解釋意旨可參。
⑵查原告為經初複試經專業評量後認屬合格之人，被告教師遴選委員會除能提 出有專業學術依據之具體理由，否則自應接受專業評量之結果，由被告校長 與原告締結教師聘約，惟被告竟訂定苛刻之報到期間，並以原告未達到該不 相當之條件為由，拒絕與原告訂定教師聘約，顯係以無關聯之事項而排除專 業評量之結果，與甄選最合適教師之行政目的全然背道而馳，該苛刻條件之 訂定顯與比例原則有違，而非適法甚明。
㈡被告主張：
⒈按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分， 認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起 訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等 行政法院提起撤銷訴訟。」次按訴願法第三條第一項規定：「本法所稱行政處 分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對 外直接發生法律效果之單方行政行為。」另查最高行政法院（八十九年七月一 日改制前為行政法院）四十四年判字第十八號判例：「所謂行政處分，乃行政 主體就具體事件所為之發生法律上效果之單方的行政行為。至行政官署所為單 純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行 政處分。」準此，行政處分係行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公 權力之措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。行政程序法第九十
二條第一項定有明文。惟學校聘任教師之甄選乃預定教師聘任契約之權利義務 事項，並非行政機關就公法上具體事件所為之單方行政行為，故非屬行政處分 。故原告提起本件行政訴訟，認被告學校違反行政處分之送達規定、行政處分 之應記載事項、違反行政處分比例原則等情事，顯屬誤會，且與實情不符，原 告據以提起行政訴訟，於法顯有不合。
⒉按教師之聘任，學說多認屬私法上之契約關係，續聘或解聘，並非行政處分， 應向普通司法機關提起民事訴訟。（司法院院解字第二九二八號解釋、最高行 政法院四十四年判字第二八號判例、四十六年裁字第二七號判例）本件原告主 張之事實乃就預定訂私法契約前之權利義務事項，如有爭議，應循民事途徑解 決。行政法院並無審判權，自應駁回原告之訴。 ⒊退而言之，如認教師之聘任，屬公法上之契約關係，原告雖得提起行政訴訟， 被告學校此次辦理新進教師遴選，為達遴選條件最佳、最適合之教師，以締結 教師聘任契約之目的，而先由被告學校教師遴選委員會，議決此次參加甄選教 師之資格及其決定程序後，依該決議印製甄選簡章，使參與甄選者充分瞭解遴 選條件及資格，足認被告學校對此次教師甄選，已做到行政公開、透明與公平 之原則。原告既參與甄選自應受該甄選條件拘束。查被告就本次教師甄選之報 到事項，於教師甄選簡章中對報名、初選、複選、放榜、錄取、報到之時間均 有詳細載明，此有被告系爭甄選簡章可憑。依甄選簡章第十點規定：「放榜： 錄取榜單高中部於九十一年七月九日下午二十二時，˙˙˙公告於本校佈告欄 及本校網站或北市教師會網站，請自行查閱，不另行通知。」第十一點規定： 「錄取教師報到：（一）報到時間：高中部請於九十一年七月十日下午十六時 前。˙˙˙˙（四）經公告錄取而逾時未報到者，以棄權論，不得異議。」此 為原告所不爭執，亦有甄選簡章可按。原告自九十一年七月四日起報名參加甄 選，歷經九十一年七月七日初選，九十一年七月九日複選、錄取放榜等程序， 對於簡章之內容應知之甚詳，理應於七月九日參加複選後備妥必備文件以等待 放榜，況依原告原告提出之訴願書內容觀之。足認原告確在被告學校公告之錄 取榜單知悉已被錄取及九十一年七月十日當天原告本人在臺北市區內等情，被 告事後主張不知且不及報到乙節，均屬原告自己之疏誤，而非屬可歸責被告及 不可抗力之事由，故被告學校教師遴選委員會，以原告未依甄選簡章所訂期限 於九十一年七月十日十六時前報到為由，婉拒原告「要求補行報到」之請求， 並無不當。況被告學校原擬遴選之英文教師職缺，因原告自行之疏誤，且應開 學之需要已另聘他人任教，目前告學校已無缺額。原告主張「被告應接受原告 報到為教師或保留原告教師錄取資格至次學年度」等語，顯無理由。 理 由
按教育人員任用條例第二十六條第一項第一款規定：「各級學校教師之聘任，應本 公平、公正、公開之原則辦理，其程序如左：一、高級中等以下學校教師，除依法 令分發者外，由校長就經公開甄選之合格人員中，提請教師評審委員會通過後聘任 ：：」，是公立高中教師之聘任，性質上與高權行為、單方決定之行政處分不同， 應屬經由雙方當事人協商而成立之行政契約。又依行政程序法第一百三十八條規定 ，行政契約當事人之一方為人民，依法應以甄選或其他競爭方式決定該當事人時，
行政機關應事先公告應具之資格及決定之程序：：。本件被告系爭教師甄選簡章， 即係依據教師法第二條、教育人員任用條例第二十六條、高級中等以下學校教師評 審委員會設置辦法第二條第一款而制定，依該簡章第十點規定「放榜：錄取榜單高 中部於九十一年七月九日下午22：00：：公告於本校布告欄及本校網站或北市教師 會網站，請自行查閱，不另通知。」；第十一點規定「錄取教師報到：（一）報到 時間：⒈高中部請於九十一年七月十日下午16：00前。：：（二）繳交證件：全部 學、經歷有關證件正本及小論文磁片。（三）報到地點：台北市立中崙高級中學。 （四）經公告錄取而逾時未報到者，以棄權論，不得異議。」，是參與該甄選之當 事人，均應遵守該簡章並受其拘束，合先說明。本件原告參加被告九十一學年度教師甄選，經初選及複選後錄取為高中部英文教師 ，被告於九十一年七月九日晚間十點放榜公告錄取，原告未依甄選簡章規定於同年 七月十日下午四時前辦理報到，依該簡章規定，以棄權論，原告遲至同年七月十二 日要求補行報到，未獲允許，於同年七月二十三日復申請補報到，經被告之教師遴 選委員會以九十一年七月三十日中崙遴選字第九一○○一號函復無法接受，原告不 服，向台北市政府提起訴願，遭決定駁回，復起訴主張其參加被告九十一學年度英 文教師甄選，通過初選、複選後錄取，被告放榜卻未個別通知送達，顯不合法，放 榜公告與報到時間相距過短，違反常情，致其遲誤報到，被告應同意其補報到，並 訂定英文教師初聘契約，詳如其起訴狀事實欄所載理由等語。查原告參加被告系爭高中部英文教師甄選，經初選及複選後錄取，被告依簡章第十 點規定方式，於九十一年七月九日下午十時公告放榜，此有錄取名單放榜公告附卷 可稽，復為原告所不否認，又原告未依簡章第十一點規定，於九十一年七月十日下 午四時前，前往被告處所報到，其逾時未報到，上開簡章第十一點第四款規定，以 棄權論，不得異議，則被告未同意其補行報到，揆諸首揭規定及說明，自無不合。 至於原告主張：被告就系爭甄選放榜未個別通知送達，顯不合法，放榜公告與報到 時間相距過短，違反常情，亦屬違法乙節，惟查上開簡章就放榜時間、榜單公告地 點、方式、報到時間、繳交證件、報到地點、逾時未報到者之效果，均有明確規定 ，上開規定經核與相關法令尚無牴觸，參與甄選之當事人，均應遵守並受其拘束， 原告主張，洵不足採，其訴請命被告與之訂定英文教師初聘契約，難謂為有理由， 應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如 主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 一 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王立杰
法 官 胡方新
法 官 黃本仁
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 二 日 書記官 姚國華