最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四一一號
上 訴 人 高雄市政府環境保護局
代 表 人 張豐藤
訴訟代理人 石宗立律師
被 上訴 人 李長榮化學工業股份有限公司前鎮廠
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 朱麗容律師
陳世寬律師
右當事人間因空氣污染防制法事件，上訴人不服中華民國九十年十一月二十八日高雄
高等行政法院九十年度訴字第一五八七號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人所屬環保報案中心於民國八十九年八月一日二十時四十五分左右陸續接獲民眾指稱高雄市○鎮區○○路、擴建路與中華五路一帶有化學異味；高雄市消防局於當天二十時五十分許亦通報前述情形。上訴人即派稽查人員趕赴現場，並會同當地里長依地緣循線找尋污染源，約同日二十一時四十分在高雄港第五十六號碼頭石化裝卸區發現臭味污染源，乃與行政院環境保護署稽查大隊南區隊人員、奇美公司人員及被上訴人之員工等到現場查證，以被上訴人卸貨軟管曝置於碼頭區，致管內殘留丙烯酸丁酯外洩造成惡臭，稽查人員乃拍照存證、採樣並於現場作成稽查紀錄後請被上訴人代表人簽名。上訴人據以告發，依（行為時，下同）空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定，處被上訴人罰鍰新臺幣（下同）一、○○○、○○○元。被上訴人不服，循序起訴主張：被上訴人雖於案發當日有卸載丙烯酸丁酯之行為，但全部作業已於當日下午五時六分許完成，民眾所指惡臭，與上訴人卸載丙烯酸丁酯無關。丙烯酸丁酯並非空氣污染防制法所稱之惡臭，上訴人縱如上訴人所稱有卸貨軟管未予密封情形，亦未違反何法令。況上開行為，可受指摘之瑕疵甚小，上訴人竟科處被上訴人一百萬元之最大處罰額度，違反比例原則，顯濫用其裁量權。為此訴請判決撤銷訴願決定及原處分。
上訴人則以：被上訴人所屬稽查人員會同有關人員到第五十六號碼頭進行查證時，發現被上訴人於裝卸作業完畢後，將卸貨軟管置於碼頭區，未裝置惡臭或有毒氣體收集處理設備且未為適當之處理，致丙烯酸丁酯殘液外洩，藉由蒸發產生惡臭，造成空氣污染，上訴人所為屬空氣污染防制法第二十九條第一項第三款及空氣污染行為執行準則第八條第一款規定情形，上訴人依法處罰，並無不合。（行為時，下同）空氣污染防制法施行細則第二條第五款係針對母法第二條第一款規定之空氣污染物所作補充性規定，非針對母法第二十九項第一項第三款污染行為所作規範，母法第二十九條第一項第三款所定產生惡臭之物質包含甚廣，施行細則第二條第五款僅為其中一部分。又丙烯酸丁酯溶液為環保署八十八年十二月二十四日公告列管第四類毒性化學物質，上訴人應嚴密防制污染，否則造成環境污染，危及附近居民生命及財產安全，上訴人裁處罰鍰一百萬元並無違反比例原則或不當聯結之禁止原則等語，資為抗辯。
原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，以：空氣污染防制法施行細則第二條所規定之空氣污染物之種類，分為一、氣狀污染物。二、粒狀污染物。三、衍生性污染物。四、毒性污染物。五、惡臭污染物。六、有機溶劑蒸氣。七、塑、橡膠蒸氣。八、其他經中央主管機關指定公告之物質。其中惡臭污染物包括：硫化甲基、硫醇類、甲基胺類三類。而此三類惡臭污染物並產生足以引起厭惡或其他不良情緒反應之氣味，始足該當於空氣污染防制法第二十九條第一項第三款至第五款所稱惡臭，此觀空氣污染防制法施行細則第二十八條之規定甚明。就空氣污染防制法第二十九條之修正立法理由：「空氣污染防制法於民國六十四年五月制定公布，雖經七十一年及八十一年二次修正，惟仍有待改進之處，諸如『情節重大之認定標準不一』、『部分規定不夠明確』致管制對象與執行單位產生困擾等。爰針對實際需要，並配合司法院大法官就空氣污染防制費徵收相關問題作成議決第四二六號解釋之意旨，爰以修正本法。」之本旨，被上訴人論述「惡臭污染源」之定義係依空氣污染防制法予以處罰之重要構成要件，應合於「構成要件明確性原則」乙節，自屬有據。況且，上訴人主張「惡臭」之構成要件，以「足以引起厭惡或其他不良情緒反映之氣味」為已足，縱令可採，依原處分卷附之照片數紙，其中數名稽查人員與攝影記者於現場採集氣體時，皆未戴口罩，實難肯認該次稽查及採氣檢驗所得有「足以引起厭惡或其他不良情緒反映之惡臭」。復從原審於九十年十月十九日行準備程序時，上訴人所屬曾親至五十六號碼頭代裝卸區之洪耀坤股長陳稱：「現場無被上訴人所有盛裝丙烯酸丁酯容器，當時涵管無洩漏該化學物質狀況。」等情明確在卷，但於九十年十一月七日言詞辯論程序中，上訴人訴訟代理人顏志成又改以：「我從頭到尾在現場處理。丙烯酸丁酯卸完後在儲槽裡，但軟管仍有少數殘液滴漏，被上訴人並未密封軟管。」兩相對造，似有矛盾。上訴人所謂其專業上判斷之正確性與合理性，恐有疑義。再者，上訴人裁罰之依據，主要以被上訴人之廠長當場告知殘留於連結輸送管線內之物質乃「丙烯酸丁酯」，即認本案違章事實於客觀上已足以確認，無須再鑑定，並認「丙烯酸丁酯」之沸點雖高且蒸發飄散速度較慢，惟將其曝置於一般空氣中，其分子仍難免產生蒸發現象並隨海風吹送而散佈臭味於空氣中等情。次日，上訴人即以八十九年八月二日空處字第七九五號違反空氣污染防制法案件處分書，以被上訴人違反事實為：「於五十六號碼頭從事丙烯酸丁酯裝卸作業，其卸貨軟管端口未經密封，管內之丙烯酸丁酯殘液流洩地面及涵管內，致產生惡臭，造成空氣污染。」為由，逕以被上訴人違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款規定，依同法第五十四條第一項處以一、○○○、○○○元之罰鍰。然從時間點上對照，被上訴人自承八十九年八月一日於高雄港第五十六號碼頭雖有卸載「丙烯酸丁酯」之行為，惟該卸載之行為於當日下午五時六分即已完成，此復有裝載「丙烯酸丁酯」之「史都櫻花」號輪船於該日簽署之時程表附卷可稽。而「丙烯酸丁酯」之沸點為攝氏一百四十八℃，未經點火燃燒，實不易大量擴散於空氣中，縱使擴散時濃度、毒性亦由近而遠遞減。然旗津空氣污染事件發生在同日晚上八時三十分，此為兩造所不爭執，而較第五十六號碼頭更為接近之高雄港區卻無任何狀況傳出，被上訴人主張該空氣污染事件之禍源，顯非丙烯酸丁酯，於論理及經驗法則上，並無違誤，應可採據。上訴人派員執行採氣時，稽查員顯未考量四周環境及根據違規事實，並依循環保署頒布「空氣污染行為管制執行準則」而為客觀、合理之認定，再進行裁罰，未免率斷。益證被上訴人執詞指摘上訴人當時乃迫於所謂民意壓力之下，僅以
「民眾陳情反映」作為處分之唯一基準，而恣意草率行事，並將由被上訴人卸載之氣體，經裁罰處分後始為送驗，又對檢驗結果顯然有所誤會云云，並非全然無據。其裁罰根基於此，顯見上訴人於稽查當天之採氣過程中，並未能注意判定臭味發生之位置及該方向與污染氣體之相關性，於法自有未洽。另上訴人主張應裁罰被上訴人之依據，為同日於案發碼頭上，由被上訴人卸貨之軟管口處（距離軟管口一公尺；軟管口正下方軟溝內）採集之三袋空氣，資為憑據。然而，經環保署檢測該三袋採集之空氣，其一並無測出「丙烯酸丁酯」之反應，而上訴人採集之最遠距離，不過離管口一公尺，顯見現場殘留之「丙烯酸丁酯」感應力甚微，此有環保署環境檢驗所檢測報告影本附於原處分卷內足按。上訴人徒以現場留有刺鼻不舒服之味道為由，而未提出可供原審參酌之相關科學證據資料，尤以採證現場之照片顯示採證時並無人員戴有口罩，難以認定現場有刺鼻之味道已符合惡臭之構成要件，已見前述，自難採為有利於上訴人之論據。上訴人所屬稽查人員於被上訴人卸載丙烯酸丁酯時，是否有將軟管曝置於高雄港第五十六號碼頭區，造成管內殘留丙烯酸丁酯外洩造成惡臭等情，因拍照存證、採樣及現場作成稽查紀錄等認定裁罰之客觀事實過程，顯有瑕疵，致上訴人據以裁罰之判斷基礎，其正確性與合理性堪疑，上訴人逕以被上訴人有違反空氣污染防制法第二十九條第一項第三款之行為，而依同法第五十四條第一項之規定，裁處法定最高額度之處罰一百萬元，尚有未洽。訴願決定未予糾正，亦嫌疏略。被上訴人執以指摘，自屬有據等為其判斷之基礎，而判決撤銷訴願決定及原處分。本院查：空氣污染防制法第二條第一項對空氣污染物之定義為「指空氣中足以直接或間接妨害國民健康或生活環境之物質。」並未限制其種類。該法施行細則第二條將空氣污染物予以分類，其規定體例雖為列舉形式，將惡臭污染源分為三類：硫化甲基、硫醇類、甲基胺類。惟觀空氣污染防制法第二十九條各款所定不得產生惡臭行為有第三款「棄置、混合、攪拌、加熱、烘烤物質，致產生惡臭或有毒氣體」、第四款「使用、輸送或貯放有機溶劑或其他揮發性物質，致產生惡臭」、第五款「餐飲業從事烹飪，致散布油煙或惡臭」。其所產生惡臭之物質似未限於施行細則第二條第五款關於惡臭污染物所分硫化甲基、硫醇類、甲基胺類三類物質，此由第四款之有機溶劑，施行細則第二條第六款另列為有機溶劑蒸氣類自明。施行細則第二條之分類，係就已知空氣污染物予以分類，以便管理，並非限縮空氣污染防制法第二十九條產生惡臭物質之範圍。原判決認空氣污染防制法第二十九條所產生惡臭物質限於施行細則第二條第五款所定類別之物質，固有未洽。惟原判決復認定上訴人所屬稽查人員於被上訴人卸載丙烯酸丁酯時，是否有將軟管曝置於高雄港第五十六號碼頭區，造成管內殘留丙烯酸丁酯外洩造成惡臭等情，因拍照存證、採樣及現場作成稽查紀錄等認定裁罰之客觀事實過程，顯有瑕疵，致上訴人據以裁罰之判斷基礎，其正確性與合理性堪疑，被上訴人裝卸之丙烯酸丁酯是否確為本件惡臭之污染源未能確定，而撤銷原處分及訴願決定，經核此部分論斷尚無違誤。上訴人仍執詞就原審取捨證據，認定事實之職權行使，指摘原判決此部分未當，聲明廢棄，非有理由。原判決部分理由雖有不當，其結論既無不同，仍應認上訴人之上訴為無理由，予以駁回。至丙烯酸丁酯是否有毒物質，被上訴人有無違反空氣污染防制法關於有毒污染物之管制，係另一問題，併此指明。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 九 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 四 月 十二 日
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