最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第四○三號
上 訴 人 私立精鍾商業專科學校第四屆董事會
代 表 人 甲○○
上 訴 人 乙○○
戊○○
丁○○
己○○
甲○○
共同訴訟代理人
林富村律師
被 上訴 人 教育部
代 表 人 丙○○
訴訟代理人 黃旭田律師
右當事人間因私立學校法事件，上訴人對於中華民國九十二年五月十四日臺北高等行
政法院九十一年度訴字第三八八號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
上訴人起訴主張：⒈會計制度方面：精鍾商專自七十八年六月成立後，即已建立會計制度及週延之內稽制度，舉凡固定資產採購、營繕工程等，一切均按規定程序辦理，絕無直接或間接轉入董事帳戶情事。被上訴人所指定之資誠會計師事務所查核報告，經核對竟與被上訴人會計處送達予精鍾商專之查核報告版本不同；在上訴人依法提起訴願後，被上訴人送交之查核報告，又與先前二份版本內容均不相符，且被上訴人不將所指之鉅額固定資產採購款、營繕工程款、代辦費等直接或間接轉入董事帳戶之具體金額、轉入日期、筆數、轉入之帳戶等提供予上訴人，致上訴人無從知悉及為有利之答辯。被上訴人會計師之前開查核報告，有嚴重之錯誤。資誠會計師事務所查核報告書之內容，經精鍾商專核對後，發現其收支餘拙表學年度有誤、現金流量表學年度有誤，詢比價及簽約年度亦有誤，對十萬元以下小額採購只需詢價一家，無需比價之認定有誤；對電梯設置完工才驗收，付訂金即要求出具驗收證明之認定均有違誤等等。在該會計師查核提出建議書前，其又拒不與精鍾商專會計人員討論、核對，並將其意見列入，以致有前述諸多事項與事實不符情事。關於精鍾商專八十六年度決算未予備查部分，經查精鍾商專學生宿舍貸款五千多萬元已經被上訴人臺（八五）技（二）字第八五五一六三九○號函同意備查；另一億元貸款已經被上訴人臺（八六）技（二）字第八六一一七三○三號函同意備查。目前精鍾商專業於八十六年四月八日以鍾（八八）會字第○二四九號函，檢呈精鍾商專八十六學年度決算通過之董事會會議紀錄及興建學生宿舍一般貸款、同意備查函二份，報請被上訴人核定中。關於精鍾商專八十七年度決算未予備查部分，精鍾商專業於八十七年七月二十九日以鍾（八七）會字第一○六六號函，檢呈學校八十七學年度決算書；八十七年十一月三日以鍾（八七）會字第一五四八號函檢陳精鍾商專董事會通過預算案會議紀錄；八十八年一月二十八
日以鍾（八八）會字第○八七號函，檢呈修正後預算收入明細表三份，報部核備。足見精鍾商專及董事會在處理決算報核過程中，一切均依照規定辦理，無任何違失之處。關於精鍾商專八十八年度決算未予備查部分，查精鍾商專八十八學年度決算書之編制，係以被上訴人委託淡江大學研發之私立學校會計制度電腦作業系統之格式，被上訴人捨部制系統，而就私人之資誠會計師事務所，理由安在？又精鍾商專早於八十九年十一月二十九日即以鍾（八九）會字第二一三九號函，檢呈精鍾商專八十八學年度決算書三份及董事會通過之會議紀錄，報部備核；再者因資誠會計師事務所檢附之帳外剔除數彙總表、內部控制制度建議書及查核報告書，其中多處有謬誤且與事實不符，精鍾商專曾去函三次至今尚未得到合理回應，為維護精鍾商專應有之權益，擬待該會計師事務所修正無誤後，再另行報部備查，益見八十八年之決算未能如期報核，精鍾商專及董事會在處理過程中，均毫無任何疏失。至於八十八年度之預算案未予備查部分，精鍾商專在八十八年七月二十九日即以鍾（八八）會字第○九九三號函，檢呈精鍾商專八十八年度預算書三份報部備核。同年八月二十七日、十二月二十七日再補呈精鍾商專董事會通過之預算案會議紀錄，修正後之八十八年度收入預算明細表、收入及支出計算明細等；甚而在八十九年五月四日復以鍾（八九）會字第○一○八號函，檢呈完整之修正後八十八年度預算書三份及董事會會議紀錄，送交被上訴人，惟其卻以各種含糊不清之理由，使預算無法核備。上訴人委請會計師賴月慧、杜益揚等人，辦理精鍾商業專科學校財務報表查核簽證乙節，基於尊重專業之考量，完全由會計師依照一般公認審計原則、會計師查核簽證財務報表規則及會計師查核簽證專科以上私立學校財務報表應行注意事項等相關規定辦理，上開會計師並無違反會計師法第八條、第十七條、第十八條、第十九條及第二十四條等相關規定。⒉校地購置方面：關於精鍾商專購買辦公大樓附近土地部分：民國八十一年精鍾商專為因應校務發展需要以八千餘萬元購買四筆土地（坐落花蓮縣壽豐鄉○○段第一九六一、四九○六、二一三○、二一三○之一等地號土地，地主計有六人），特委請二家合格之鑑價公司進行鑑價，鑑價報告分別為一億餘元、六千五百餘萬元。被上訴人八十一年七月七日以臺（八十一）技字第三六五七五號函，建議精鍾商專以六千四百七十四萬五仟八百九十元價購。因與市價偏離頗多，值此校務發展當急之時，前董事長鍾志林（亦為地主之一）將其個人應有部分（即坐落花蓮縣壽豐鄉○○段第二一三○地號土地，總數之六分之一）無條件捐贈予學校。該校與地主幾經折衝，終得以部函建議價格成交。上開土地位於現行政大樓之右側，則行政大樓依設計圖興建時，即越界跨入前開一九六一號土地內，故校方乃與原地主洽購該土地，惟遭新地主要脅，遂以較高價格購得。戊○○（琴）及鍾志林上開作為雖係私下為之，然純係基於確保賣方權益，避免地主再行轉賣生變且造成日後校方無法購地取得之風險與糾紛，並無圖利於己之不法目的。再者，上訴人戊○○（琴）等係為防土地買賣再生變故，應地主之要求乃不得不先付價款以取信於地主並確保校地之完整性，並非基於不法所有之意圖。關於精鍾商專購置城中區夜間部大樓部分：學校原計畫以租用方式提供夜間部學生上課，以解決其交通問題。但被上訴人八十一年六月一日臺（八一）技二八八一九號函，指示校方設立夜間分部，校舍應為學校自有。因此校方總務乃於八十一年八月十日即發函所有權人，放棄租用計劃，並要求退回押金一千零四十萬。繼而，精鍾商專復於八十一年十月三十一日以（八一）總字第三○一號函呈請被上訴人准予購置使用。經被上訴人核准
，才由校方洽商購買，並於八十一年十二月一日訂立買賣契約。購置使用過程亦遵照被上訴人臺（八一）技六一二二○號函、臺（八二）技○二二三六號函、臺（八六）技二字第八六○一四○七六號函等指示辦理。被上訴人以此作為解除與本購地案完全無關之甲○○、乙○○、丁○○、己○○等人董事職務，顯違憲法第十五條及司法院釋字第四八八號人民財產權應予保障之意旨。對於精鍾商專購買前開土地部分，雖於八十九年五月三十日，經花蓮地方法院檢察署偵結起訴，惟在未經法院判決確定有罪前，被上訴人竟逕依該起訴書，草率認定精鍾商專購地有違法，作為解除上訴人第四屆董事會全體董事職權之事由，渠違反無罪推定原則。再者，被上訴人本身為監督主管機關，不先向上訴人瞭解實情，卻一再去函地檢署，以行政引導司法，其行政程序確有未當。⒊財務運作方面：關於被上訴人所指學校有人頭薪資流入董事帳戶部分，係因部分老師尚未完成開戶手續，故無法利用銀行自動轉帳發放每月薪資，精鍾商專董事袛得暫先墊付部分薪資，致有教職員工薪資流入董事個人帳戶等誤會情事。關於被上訴人所委託之資誠會計師事務所認為精鍾商專部分工程金額計八千萬零一千元未提供公開招標紀錄，即等同於遺失原始憑證，而認學校財務運作違法乙節。依精鍾商專內部管理及稽核作業規章，在興建上開工程等確經公開招標程序，並經所屬當年度會計師事務所查核無誤，對於該公開招標紀錄之所以未能提示，導因於八十七年十月瑞伯颱風來襲，所有創校九年來之檔案、資料、工程合約乃至公開招標紀錄，均在此次大水中或遭毀損，或在事後搬遷辦公室中逸失，被上訴人以此質疑精鍾商專董事會未善盡法定財務監督職責，顯然強人所難。關於學校網路主機設備採購金額計一百五十八萬元，及學校校園網路電信工程採購金額計一百五十萬元部分，經查上開學校網路主機設備採購及學校校園網路電信工程採購，係八十三年度及八十四年度補助款採購項目。精鍾商專係先申請，經被上訴人核備後，再進行採購，故應不須再另以簽呈或請購單採購。且請購後皆正式去文核銷，當時被上訴人均無任何意見，在八十五年度評鑑時亦認無任何問題，故精鍾商專執行該二筆採購，並無缺失；事實上學校目前也確有該網路主機等設備存在。⒋內稽制度方面：精鍾商專自八十九年七月起，業已依私立學校法第六十六條、私立學校建立會計制度實施辦法第十六條及私立學校會計制度之一規定第八章附則八．○．○一規定，由安侯建業會計師事務所協助，建立完整之會計制度；且為保障資產，並依內部控制原則，訂定「現金及有價證券之管理與稽核規章」、「固定資產之管理與稽核規章」、「資產採購之管理與稽核規章」、「學雜費收入、推廣教育收入、建教合作收入、輔助及捐贈收入及其他各項收入之處理程序」、「預算編製與執行之處理程序」等。一切均符合規定，並曾於九十年三月二日以（九○）鍾會字第九○○○○○○一八五號函，檢送本件內部管理及稽核作業規章、會計制度共計兩本報被上訴人備查，一切行政程序均按規定辦理。⒌收費方面：有關超收清潔費、學生網路使用費、環境維護費等部分：精鍾商專八十九學年度第二學期收費標準及收費核定過程，有關學雜費、電腦實習費之收取，係依被上訴人八十九年四月二十六日臺（八九）技（二）字第八九○四四二一一號函有關「各專技院校實施學雜費彈性化之規範」規定辦理，所定金額呈報校長核可後實施，依該規範之指示，由各校依辦學理念、評鑑績效及實際經常性運作之教育成本作為學雜費徵收之指標，配合基本規範，自行訂定收費標準。查精鍾商專在八十九年三月二日於「社團會議社員大會／一般集社／幹部會議」，乃依學生衛生委員會之提案，於八十九年八月
九日由校長核定「於八十九學年度起每學期向每位學生收取清潔維護費四百元整」。次查，精鍾商專收取二年級學生網路使用費及環境維護費（二年級學生擬收網路使用費一五○元及環境維護費四○○元並作專款專用），係由八十九學年度第一學期第一次行政會議討論決議。因此，精鍾商專清潔費之收取，係因學生衛生委員會提案及建議，由總務處代理委請清潔公司估價作評估，並於八十九年八月九日及八十九年八月二十二日簽呈呈請校長裁示，由李伯超校長主持之八十九年學年度第一學期第一次行政會議通過後實施。關於所徵收學雜費應提撥百分之三用於學生獎助學金部分：實係導源於在物價不斷上漲下，精鍾商專六年未曾接受被上訴人補助款，自八十六年以來，已四年未調整學雜費，且被上訴人應補助精鍾商專八十八學年度商學大樓及學生宿舍貸款利息共計陸佰多萬未如期核發，由於預算排擠效應之原因，以致精鍾商專無法照規定執行；事實上，國內元培技術學院、樹德科技大學等都有相同情形。惟目前精鍾商專自八十九學年度起，已提高獎助學金額度，並獎勵累計三學期每班前三名學生及上、下學期每班前三名學生，共計四百名。關於寢具費、服裝費、洗衣費、伙食費之收取部分：精鍾商專各項費用全依規定程序辦理，並均由廠商自行辦理收費，惟註冊人多時恐流程受阻，偶有職員工協助辦理，加速流程使其順暢而已。關於代收刊物費之列帳紀錄部分：精鍾商專已依法規登帳，並全數表達，不另行設帳並加強管理與控制，以配合其他單位及上級查核。⒍教師進修方面：就宋秋儀教師帶職進修部分，業經被上訴人多次至精鍾商專訪查，精鍾商專已提供「精鍾商專教師研究、進修辦法」等資料，依該辦法第五條及第四條規定，足認宋秋儀教師出國進修，確係依據精鍾商專上開進修辦法辦理，並無違誤。同樣情形，精鍾商專尚有陳貴凰、張登科老師亦以相同方式，准予出國進修。再者宋老師之申請審核手續完全按規定程序，並於八十五年六月二十六日經精鍾商專八十四學年度第二學期第一次教師評審委員會通過，此有上開教評會紀錄為憑，其八十三年及八十五年出國進修之時間，如契約書所載，均未違反相關規定。按宋秋儀老師既係精鍾商專教評會認定其至美國密西根大學應用經濟系及高等教育學系修讀博士學位，為精鍾商專發展所迫切需求者，復經校長特准，經依進修辦法給予帶職帶薪，一切薪資及來回機票等費用之支付，均按規定辦理，並無任何不符規定情事。被上訴人逾越監督權限，具體認為學校無此需要，其行政裁量權未免過於自我澎脹。被上訴人先則指稱宋秋儀已支領薪資一百五十三萬四千六百零九元；嗣於九十年十月二十三日之答辯書，則誣指宋秋儀教師支領四百九十七萬四千四百八十六元，未考量、查證宋秋儀老師在寒暑假期間均返校上課，在八十三年八月迄八十九年六月，至少有一年半左右，在學校教學。⒎董事會當事人適格部分：依行政訴訟法第二十二條規定，本件上訴人私立精鍾商業專科學校第四屆董事會，在法律性質上為非法人團體，為因應實際需要，目前民事訴訟法第四十條第三項及前述行政訴訟法第二十二條，均承認其有形式當事人能力。上訴人私立精鍾商業專科學校第四屆董事會設有代表人，即以甲○○為董事長，該董事會有一定之名稱及事務所，本身具有當事人能力及當事人適格，並無疑義。雖被上訴人在九十年三月十六日以臺（九○）技二字第九○○三五七六○號公函，依私立學校法第三十二條第一項規定，作出解除上訴人第四屆全體董事職務之行政處分，惟該行政處分係解除而非解散全體董事職務，因而在上訴人向行政法院提起行政訴訟，如獲勝訴，經行政法院為撤銷原處分之決定時，上訴人第四屆董事會暨各董事，應隨即恢復進行各項職權之行使，故上訴
人之行政訴訟當事人之適格，並不因遭被上訴人之行政處分而受任何影響。在行政院訴願審議委員會於九十年十月十五日作出訴願決定時，雖駁回上訴人訴願之聲請，但亦承認上訴人所遭解除職務之董事會，仍有訴願當事人能力及訴願適格，因而本件上訴人以董事會名義提起行政訴訟，自有當事人能力及當事人適格。８被上訴人之行政處分，有違憲法第十五條規定及司法院釋字第四八八號解釋：本件被上訴人為私立學校之主管機關，其解除私立學校全體董事，派員代行董事會職權，對私立學校出資之創辦人及全體董事之權益皆有重大影響，自應慎重為之。上訴人之董事會間，董事相處和諧，從未發生因董事會糾紛，致無法召開會議情事；尤無違反教育法令致情節重大或有情勢急迫等現象。對於被上訴人要求改善，上訴人均按規定改正，有卷附九十年二月二十六日之精鍾商業專科學校危機處理小組陳述意見書，及九十年三月五日精鍾商專敬陳補述資料相關附件，可供參佐。上訴人亦已就被上訴人要求改善之內容，彙整陳報主管機關，乃被上訴人相關人員蓄意隱瞞，未詳加查證改善結果，並提報私校諮詢委員會，甚至公然違法，將上訴人解除全體董事職務，整個行政程序，確有重大瑕疵。被上訴人對私立學校法第三十二條規定之裁量基準為何？並無明確之監督標準與評分指標。９被上訴人之行政處分有違反行政程序法第七條、第八條、第九條及第十條等情事：依原審九十年度訴字第六七五八號、九十一年度訴字第二十一號針對私立親民工商專科學校第四屆董事會全體董事亦遭解除職務之行政訴訟案件，可見被上訴人之行政處分，對無辜、未參與校地購置之董事乙○○、丁○○、己○○、甲○○等人，亦予以解除董事職務，該行政處分確有嚴重之違誤。況依被上訴人九十年三月十六日以臺（九○）技（二）字第九○○三五七六○號函所稱，既非第四屆董事所造成，且董事乙○○、丁○○、己○○等人，又完全無任何違反教育法令情事，被上訴人全部予以解除董事職務，明顯濫權。⒑本件監察院已以九十一年五月二日（九一）處臺業貳字第○九一○七○三一○九號公函對被上訴人之濫權予以糾正，被上訴人迄未詳為答辯。⒒關於被上訴人所稱董事戊○○（琴）、鍾志林及乙○○等三人，分別支領薪資乙節。八十七年一月十五日精鍾商專召開八十六學年度第一學期第四次行政會議，由校長唐幼華主持，當時上訴人（董事）等人均未參與或主導上開會議。是上訴人戊○○（琴）等人，依該行政會議，由校長主動聘任，及主動發給後，始支領該技術學院籌備委員會之車馬費，究非支領薪資。事後被上訴人對此質疑，上訴人立即繳回，整個過程完全無任何違失之處。⒓被上訴人代行董事職權，推選之董事並未依一般合法議事規則產生。且精鍾商專第五屆董事會將「財團法人私立精鍾商業專科學校圖記及八十七年法登記字第七號法人登記證書」於九十二年二月二十三日登報作廢；甚至將精鍾商專變更校名為「臺灣觀光經營管理專科學校」。被上訴人及第五屆董事會逕行變更精鍾商專創設宗旨，違反原捐資創辦人辦學培育綜合性商業專科學校人才之目的，將學校改為觀光專門學校，更擴大招生困難等問題。新董事會毀損校內原有設備，再全數購買新品快速消耗，原董事會留下基金二億五千三百多萬，至目前僅餘數千萬元，將來勢必發生財務危機等語，爰求為判決撤銷訴願決定及原處分。被上訴人則以：⒈會計制度方面：自八十一學年度至八十六學年度為學校簽證之五位會計師業遭被上訴人以違反會計師查核私立專科學校注意事項第九點之五規定移請財政部會計師懲戒委員會處理在案。依私立學校建立會計制度實施辦法第十二條、私立學校法第二十二條、第六十二條、第六十四條、第六十六條及第六十八條規定，董事
會應監督審核學校之收支是否悉數用於預算項目之支出，且學校須建立會計制度，並如期辦理完竣預算及決算事宜。惟據被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年十一月四日之會計師查核報告書所列，有約三億一仟萬元之固定資產採購、營繕工程、代辦費、學校人頭老師薪資直接或間接轉入董事戊○○（琴）、甲○○、宋秋緯、宋秋儀、鍾志林等人帳戶，違反法令情節重大且業經被上訴人八十九年十二月二十一日臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期整頓改善而無效果。且被上訴人前以八十八年三月八日臺（八八）會（二）字第八八○一一八一一號函復學校不予備查其八十六學年度決算，因所興建之學生宿舍一般貨款未報部，且學校所聘之簽証會計師涉有疏失，業移財政部會計師懲戒委員會處置；八十九年八月十四日被上訴人臺（八九）會（二）字第八九三五一○○八五九號函復學校無法備查其八十七年度決算，因未附加董事會會議紀錄及會計師查核報告書；同年十二月十九日被上訴人以臺（八九）會（二）字第八九一六二○九五號函復學校就其八十八學年度決算之報核，如其無法接受資誠會計師事務所時，請其以會計師簽証查核報告書格式（須有平衡表、收支餘絀表、現金流量表、相關明細表格及附註說明，並加蓋相關之簽章）送被上訴人，再由被上訴人協調會計師處理簽証報告，及於八十九年十二月五日被上訴人以臺（八九）會（二）字第八九一五五八七八號函及九十年二月二十一日以臺（九○）會（二）字第九○○一七八八六號函分別催促學校儘速辦理，而學校及其董事會仍未能依法完成決算事宜，則就經被上訴人八十九年十二月二十一日再以臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期學校及其董事會改善而仍未改善觀之，違反教育法令情節實屬重大。被上訴人八十九年八月十四日臺（八九）會（二）字第八九一○○八五五號函就學校八十八學年度預算，認其已逾規定期限（八十八年七月三十一日），且因學校職員變動幅度甚大，行政經驗無法傳承，及預算書實質內容未依相關規定辦理，而無法備查，導致學校正常運作所需之經費因未完成法定預算而有違法之虞一節，學校董事會顯然未善盡私立學校法第二十二條所定監督職責。⒉校地購買違失：依花蓮地檢署八十七年偵字第二七二號、八十九年偵字第九一九號起訴書明確認定事實，並在起訴書中詳述認定理由，上訴人仍強詞辯解，顯不可採。有關花蓮市區○○路校舍之轉售圖利，亦經上述起訴書認定。據此，學校第二、三屆董事會顯然未善盡法定財務監督職責案並經被上訴人以八十九年七月二十日臺（八九）技（二）字第八九○七七三一九號函依私立學校法第二十五條第二項規定，停止戊○○女士及鍾志林先生董事職務，同時要求學校及董事會依法妥處相關事宜；八十九年十二月二十一日被上訴人再以臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期學校及其第四屆董事會採取必要處理措施，但學校暨其董事會仍逾期未有改善結果，違反法令情節實屬重大。⒊財務違失方面：依私立學校法第六十六條規定學校應建立會計制度，並確實依照相關法令辦理。據被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年十一月四日專案查核報告及八十九年六月二日專案查核後續說明內容，上訴人學校確有違法事項，雖於學校第二、三屆董事會期間發生，但經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期學校及其第四屆董事會悉數繳回，但仍逾期且無效果，違反私立學校法第二十二條及第六十六條規定且情節實屬重大；上訴人雖辯稱有向被上訴人申請，因此無須另行以請購單採購云云，但此顯然混淆二者之別，果若其均得因有向被上訴人申請，內部即得不必另行制作採購單等表單，則顯然其會計程序存有重大瑕
疵。況上訴人迄今亦仍無法說明資金何以流入特定人帳戶，其涉有重大違失實甚顯然。⒋內部稽核制度違失部分：學校自被上訴人八十四年「發布私立學校建立會計制度實施辦法」以來，並未報核內部管理及稽核作業規章。雖經被上訴人八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期報核，學校仍遲至九十年二月二十七日始送至私立大專校院危機處理小組，惟學校所送之內部管理稽核規章，內容亦未符合規定，學校顯然未依私立學校法第六十六條規定辦理，而董事會亦未善盡私立學校法第二十二條第三款，就校務報告、校務計畫及重要規章之審核職責甚明。⒌收費違法部分：依被上訴人八十八年六月三日臺（八八）技（二）字第八八○五八○五六號函及八十九年四月二十六日臺（八九）技（二）字第八九○四四二一一號函文明示除一般學雜費收費項目外，學校不得另立名目收費。按學校八十九學年度上學期向學生收取環境清潔費、寢具費、網路費、刊物費等代辦費用一節，雖經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函命學校及董事會不得收取環境清潔費，但學校仍於八十九學年度第二學期收取環境清潔費，而網路費、刊物費未依自由繳交原則收費等情事，致引發九十年二月二十一日學生聚集陳情、抗議事件，嚴重影響學生受教權益，本案學校未確實遵照法令規定辦理及董事會未能善盡法定職責，顯然違反私立學校法第二十二條、第六十三條及第六十八條第一項第四款規定。⒍教師法進修部分：據被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年一月四日之學校專案查核報告書指出，宋秋儀之留職留薪進修（八十三年至八十六年共支付帶職帶薪費用四十一萬七千零六十六元及進修費一百零一萬三千七百八十一元整），不符學校教師研究、進修辦法第四條第二項規定；上訴人雖稱本案係因學校特殊需要而由校長特准時，然觀其八十三年七月進入學校財務金融科擔任助教僅二個月，即帶職帶薪進修應用經濟碩士（八十三年九月至八十四年十二月），隨即於八十五年九月至八十九年六月皆帶職帶薪再進修高等教育學生服務碩士及組織行為博士，先後修習不同學科，顯難認學校有何急迫需要，須予特准方式辦理，蓋既有急迫需要，何以回國又出國，且前後六、七年間不在國內？且案經被上訴人八十九年五月一日臺（八九）技字第八九○三三八八一號函及同年十二月二十一日臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期改善而無效果，致生損害於學校，涉有違反私立學校法第二十二條、第六十二條及第六十六條規定之情事。⒎董事違法支領費用部分：查八十八年十一月四日資誠會計師事務所學校專案查核報告，在學校薪資帳冊中，董事戊○○（琴）、鍾志林及乙○○等三人，分別以「技術學院籌備委員會」主任委員、副主任委員身分，於八十六學年度（戊○○七十萬元、鍾志林五十六萬元）及八十七學年度（戊○○一百二十四萬七千元、鍾志林二十四萬元、乙○○七十五萬七千六百元），支領薪資共計三百五十萬四千六百元整，不符上開規定甚明。案並經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期追回，而學校董事會逾期未為改善，有違反私立學校法第二十二條、第三十四條及第六十二條教育法令規定之情事等語資為抗辯。
本件上訴人戊○○（原名藍秀琴）、甲○○、乙○○、丁○○、廖恩德及己○○係私立精鍾商業專科學校（以下稱精鍾商專）第四屆董事會（以下稱精鍾商專董事會）之董事，該校經被上訴人調查發現有會計制度、校地購置、財務運作、內稽制度、收費及教師進修等各項違失，先後以八十九年五月一日台（八九）技字第八九○三三八八
一號及八十九年十二月二十一日台（八九）技字第八九一六四六六二號函請精鍾商專及精鍾商專董事會限期提報改善成效，並說明逾期未改善或改善無效果時，將依法為必要之處理。嗣被上訴人依私立學校諮詢委員會（以下稱私校諮委會）九十年三月八日第十次會議決議，以九十年三月十六日台（九○）技（二）字第九○○三五七六○號函上訴人，略以精鍾商專校務運作缺失，發現學校及董事會於會計制度、校地購置、財務運作、內稽制度、收費及教師進修等節，有違反私立學校法第二十二條、第六十二條、第六十三條、第六十四條、第六十六條及第六十八條規定之情事，按上述各項違反教育法令情事，部分雖係發生於第二、三屆董事會任內，然查其違法事由繼續存在，精鍾商專董事會即應就各該違法事項予以改善，但該校及董事會經被上訴人八十九年十二月二十一日台（八九）技字第八九一六四六六二號函限期改善，仍逾期不為改善；次以被上訴人於九十年二月二十六日邀請該校學生、教師、董事會、校長、會計主任等代表到部陳述意見，惟各代表所述內容及其後由該校及董事會補送之資料，亦無法就違法事項之改善為有效之說明，綜合前揭各項因素，且查核該校第四屆董事會第一次至第十次會議討論事項，未就被上訴人限期整頓改善事由妥為討論具體處理行為觀之，精鍾商專董事會顯然無法善盡及勝任法定職權，為導正學校違失，維護學校教職員工工作權及學生受教權益，乃依私立學校法第三十二條第一項規定，解除該校董事會全體董事職務，並依同條第三項規定，指定劉顯達、丁克華、陳愛娥、周文賢、朱振昌五人組成管理委員會，代行董事會職權至新董事會成立時為止，管理委員會之召集人由劉顯達擔任。上訴人不服，循序提起行政訴訟。原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，略以：㈠會計制度方面：自八十一學年度至八十六學年度為精鍾商專簽證之五位會計師，業遭被上訴人以違反會計師查核私立專科學校注意事項第九點之五規定，移請財政部會計師懲戒委員會處理在案。就會計師簽證之性質而言，係為被簽證之財務報表或相關資料為審閱檢核之工作，就其專業保證財務報表之公正性與可信度，若簽證會計師違背法令規定而為簽證，即不能確保該被簽證之財務報表之真正與可信性。又依被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年十一月四日之會計師查核報告書所列，精鍾商專八十二至八十六學年度之資金流程，發現有約三億一仟萬元之固定資產採購、營繕工程、代辦費、學校人頭老師薪資直接或間接轉入董事戊○○（琴）、甲○○、宋秋緯、宋秋儀（以上二人為戊○○之女）、鍾志林等人帳戶，違反法令情節重大，且業經被上訴人八十九年十二月二十一日臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期整頓改善而無效果。被上訴人八十八年三月八日臺（八八）會（二）字第八八○一一八一一號函覆精鍾商專不予備查其八十六學年度決算，因所興建之學生宿舍一般貸款未報部，且學校所聘之簽證會計師涉有疏失，業移財政部會計師懲戒委員會處置。八十九年八月十四日被上訴人臺（八九）會（二）字第八九三五一○○八五九號函覆精鍾商專無法備查其八十七年度決算，因未附加董事會會議紀錄及會計師查核報告書。同年十二月十九日被上訴人以臺（八九）會（二）字第八九一六二○九五號函覆精鍾商專，就其八十八學年度決算之報核，如其無法接受資誠會計師事務所時，請其以會計師簽證查核報告書格式（須有平衡表、收支餘絀表、現金流量表、相關明細表格及附註說明，並加蓋相關之簽章）送被上訴人，再由被上訴人協調會計師處理簽證報告，及於八十九年十二月五日被上訴人以臺（八九）會（二）字第八九一五五八七八號函及九十年二月二十一日以臺（九○）會（
二）字第九○○一七八八六號函分別催促精鍾商專儘速辦理，而精鍾商專及其董事會仍未能依法完成決算事宜，並經被上訴人八十九年十二月二十一日再以臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期精鍾商專及其董事會改善而仍未改善觀之，違反教育法令情節實屬重大。再查，被上訴人八十九年八月十四日臺（八九）會（二）字第八九一○○八五五號函，就精鍾商專八十八學年度預算，認其已逾規定期限（八十八年七月三十一日），且因精鍾商專職員變動幅度甚大，行政經驗無法傳承，及預算書實質內容未依相關規定辦理，而無法備查，導致學校正常運作所需之經費因未完成法定預算而有違法之虞一節，學校董事會顯然未善盡私立學校法第二十二條所定監督職責。㈡校地購買違失方面：依臺灣花蓮地方法院檢察署檢察官八十七年度偵字第二七一一號及八十九年度偵字第九一九號起訴書之犯罪事實欄所載，戊○○、鍾志林明知坐落花蓮縣壽豐鄉○○段一九六一、二一三○、二一三○之一、四九○六地號土地，係於七十六、七十七年間由吳儀聖出資六百萬元，委由鍾志林透過王武平、邱潤財仲介買受，並信託登記於鍾志林名下，欲捐贈與學校之用地，竟與王武平、邱潤財、施清體、唐幼華基於共同意圖為自己不法之利益，偽稱上開土地係鍾志林、王武平、邱潤財、施清體所共有，由精鍾商專報請被上訴人准予貸款一億元購地。被上訴人於八十一年七月七日函示不宜高價購地，並以該部委託鑑價結果以六千四百七十四萬五千八百九十元為合理，且該四筆土地為董事鍾志林所有，要求精鍾商專再與鍾志林洽商合理價格，並經學校經費稽核委員會、校務會議審核通過方得價購，惟最高價格以被上訴人鑑價價格之六千四百七十四萬五千八百九十元為限；八十一年八月十日，精鍾商專不顧被上訴人該項指示，仍由校長唐幼華與鍾志林、王武平、林素碧、邱潤財、范秀妹、施清體等六人簽訂契約，以八千二百八十二萬元，另加利息總計八千五百零五萬二千九百五十七元之價格購買上開一九六一、二一三○之一、四九○六號三筆土地。該校所簽發之支票款項隨即轉存入施清體、鍾志林、宋秋儀、戊○○等人之帳戶，致生損害於精鍾商專等語。有關花蓮市區○○路校舍之轉售圖利，亦經上述起訴書認定「藍秀琴、鍾志林、宋秋儀竟共同意圖為自己不法之利益，於八十一年十二月一日，由鍾志林代表精鍾商專與宋秋儀簽約，以三千三百五十萬元之價格，買受坐落花蓮市○○段一二六三之二號土地，及其上建物，即門牌號碼為花蓮市○○路十三號。另以每月支付清潔費十萬元之名義，向宋秋儀租用花蓮市○○路十三之一號房地，供做精鍾商專城區部使用，致生損害於精鍾商專。」上訴人戊○○被起訴後，雖未經判決確定，惟其違法情節重大，主管機關非迅速處置不可。被上訴人以八十九年七月二十日臺（八九）技（二）字第八九○七七三一九號函，依私立學校法第二十五條第二項規定，停止戊○○及鍾志林董事職務，同時要求精鍾商專及董事會依法妥處相關事宜；八十九年十二月二十一日被上訴人再以臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期學校及其第四屆董事會採取必要處理措施，精鍾商專及其董事會仍逾期未有改善結果。㈢財務違失方面：依私立學校法第六十六條規定，學校應建立會計制度，並確實依照相關法令辦理。被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年十一月四日專案查核報告及八十九年六月二日專案查核後續說明內容，精鍾商專有違法事項如下：⑴經會計師抽查發現學校有人頭薪資二千五百萬元，期後再抽查一千一百餘萬元，發現皆流入董事戊○○帳戶中。案經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函，限期精鍾商專及其董事會改善，及經私立大專院校
危機處理小組於九十年二月二十六日，邀董事會代表列席陳述意見，並請其提供資料，說明在案。上訴人稱係部分老師未開戶先由董事墊付再歸墊，既不符常情，且可見學校財務作業程序疏陋，且亦無具體證據足以證明其所述為真實。⑵精鍾商專部分工程金額計八千萬零一千元，尚未提供公開招標紀錄，其雖稱八十三年度開立之商學大樓工程公開招標紀錄，因搬遷辦公室，資料缺失云云。惟經會計師事務所查核說明：「缺失證明事項經過之公開招標紀錄，等同於遺失原始憑證」，且「經抽查本項資金流程發現其中金額計一千九百零七萬一千九百九十九元（占該發現事項金額約百分之二十四），款項直接及間接存入現任董事長藍秀琴（茵）帳戶」。⑶學校網路主機設備採購金額計一百五十八萬元，未提供請購紀錄，資金直接存入上訴人戊○○之女宋秋儀帳戶。⑷精鍾商專校園網路電信工程採購，金額計一百五十萬元整，查核實際資金支付流程，發現精鍾商專併同他筆支出，總支出三百四十七萬二千元，分別存入上訴人戊○○帳戶。上開事項雖於精鍾商專第二、三屆董事會期間發生，但經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函，限期精鍾商專及其第四屆董事會悉數繳回，但仍逾期無效果，違反私立學校法第二十二條及第六十六條規定且情節實屬重大。上訴人雖主張其已向被上訴人申請，因此無須另行以請購單採購云云，顯然將二者混淆，果若其因已向被上訴人申請，內部即得不必另行制作採購單等表單，則顯然其會計程序存有重大瑕疵。況上訴人迄今亦仍無法說明資金何以流入特定人帳戶，其有重大違失實甚顯然。㈣內部稽核制度違失方面：依私立學校法第六十六條、私立學校建立會計制度實施辦法第十六條及私立學校會計制度之一致規定第八章附則八．○．○一規定，學校應建立會計制度，且為保障資產，學校並應依內部控制原則，訂定「現金及有價証券之管理與稽核規章」、「固定資產之管理與稽核規章」、「資產採購之管理與稽核規章」、「學雜費收入、推廣教育收入、建教合作收入、補助及捐贈收入及其他各項收入之處理程序」、「預算編製與執行之處理程序」等內部管理及稽核作業規章，並須報被上訴人備查。惟精鍾商專自被上訴人八十四年發布私立學校建立會計制度實施辦法以來，並未報核上開內部管理及稽核作業規章，且據被上訴人委託資誠會計師事務所八十九年十月十七日專案查核報告：「精鍾商專僅於十月四日當日提示（邇後截至八十九年十月十七日止均未再提示）安侯建業會計師事務所編製之書面內部控制制度，惟尚未提供核准通過之會議紀錄，且該校以著作版權為由拒絕拷貝影本供本會計師核閱，故本會會計師無法確認是否有不合理、不合法之處及該校是否依該內部控制制度執行及其與董事會之關係。」「另據精鍾商專表示，前項所述之書面內部控制制度原擬於八十九年十月始開始試行，然因查帳之故，需展延開始試行時間，故尚未報經教育部核備，此似有違反私立學校建立會計制度實施辦法第十六條規定之虞」。雖經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期報核，精鍾商專仍遲至九十年二月二十七日始送至私立大專校院危機處理小組，惟其所送之內部管理稽核規章，內容亦未符合上開規定，精鍾商專顯然未依私立學校法第六十六條規定辦理，而董事會亦未善盡私立學校法第二十二條第三款，就校務報告、校務計畫及重要規章之審核職責甚明。㈤收費違法方面：精鍾商專八十九學年度上學期向學生收取環境清潔費、寢具費、網路費、刊物費等代辦費用，雖經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函，命精鍾商專及董事會不得收取環境清潔費，
但精鍾商專仍於八十九學年度第二學期收取環境清潔費，而網路費、刊物費未依自由繳交原則收費等情事，致引發九十年二月二十一日學生聚集陳情、抗議事件，嚴重影響學生受教權益，本案精鍾商專未確實遵照法令規定辦理及董事會未能善盡法定職責，顯然違反私立學校法第二十二條、第六十三條及第六十八條第一項第四款規定。㈥教師法進修方面：依學校教師研究、進修辦法第四條第二項規定，凡在學校連續服務五年以上，經學校教評會評審通過，校長核准，得准予帶職帶薪。依被上訴人委託資誠會計師事務所八十八年一月四日之學校專案查核報告書所載，宋秋儀之留職留薪進修（八十三年至八十六年共支付帶職帶薪費用四十一萬七千零六十六元及進修費一百零一萬三千七百八十一元），不符學校進修辦法規定。上訴人雖稱本案係因學校特殊需要而由校長特准云云，然宋秋儀八十三年七月進入精鍾商專財務金融科擔任助教僅二個月，即帶職帶薪進修應用經濟碩士（八十三年九月至八十四年十二月），隨即於八十五年九月至八十九年六月皆帶職帶薪再進修高等教育學生服務碩士及組織行為博士，先後修習不同學科，顯難認學校有何急迫需要，須予特准方式辦理。又如有急迫需要，何以回國後又出國，前後六、七年間不在國內。經被上訴人八十九年五月一日臺（八九）技字第八九○三三八八一號函及同年十二月二十一日臺（八九）技字第八九一六四六六二號函限期改善而無效果，致生損害於學校，涉有違反私立學校法第二十二條、第六十二條及第六十六條規定之情事。㈦董事違法支領費用方面：依私立學校法第三十四條規定，董事長、董事均為無給職。但查八十八年十一月四日資誠會計師事務所之精鍾商專專案查核報告，在學校薪資帳冊中，董事戊○○、鍾志林及乙○○等三人，分別以技術學院籌備委員會主任委員、副主任委員身分，於八十六學年度（戊○○七十萬元、鍾志林五十六萬元）及八十七學年度（戊○○一百二十四萬七千元、鍾志林二十四萬元、乙○○七十五萬七千六百元），支領薪資共計三百五十萬四千六百元，不符上開規定甚明。經被上訴人以八十九年十二月二十一日臺（八九）技（二）字第八九一六四六六二號函限期追回，而精鍾商專董事會逾期未為改善，有違反私立學校法第二十二條、第三十四條及第六十二條教育法令規定之情事。遂認上訴人右開各行為有違私立學校法第二十二條、第三十四條、第六十二條、第六十三條、第六十四條、第六十六條、第六十七條之規定，適用同法第三十二條第一、三項及私立學校建立會計制度實施辦法第十二條、第十六條之規定，解除上訴人甲○○、乙○○、戊○○、己○○、丁○○在精鍾商專董事會之全體董事職務，並指定劉顯達、丁克華、陳愛娥、周文賢、朱振昌五人組成該校管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時止。訴願決定予以維持，核無違誤。駁回上訴人之訴。按董事會有違反教育法令情事者，主管教育行政機關得限期命其整頓改善，逾期不為整頓改善或整頓改善無效果時，得解除全體董事之職務。但其情節重大且急迫時，主管教育行政機關得經私立學校諮詢委員會決議，解除全體董事之職務。主管教育行政機關認為必要時，得於新董事會成立前，指定公正熱心教育人士三人至五人，督學一人或二人組織管理委員會，代行董事會職權，至新董事會成立時為止。為私立學校法第三十二條第一、三項所明定。查精鍾商專八十二至八十六年度之資金，有約三億一千萬元之固定資產採購，營善工程、代辦費、學校人頭老師薪資等項，直接或間接轉入董事藍委茵、甲○○、鍾志林及戊○○之女宋秋緯、宋秋儀等人帳戶。關於高價購買花蓮縣壽豐鄉○○段一九六一、二一三○、二一三○─一、四九○六地號土地部分
，不服被上訴人委託鑑價之六千四百七十四萬五千八百九十六元之上限，以總價八千五百零五萬二千九百五十七元之高價買進，其價金支票隨即轉入董事戊○○及其女宋秋儀等人帳戶。並有轉售花蓮市○○路校舍圖利情事。另有關財務違失部分，有人頭薪資、精鍾商專大樓工程、學校網路主機採購等多筆款項流入董事戊○○帳戶，以及內部稽核制度違失、收費違法、教師帶職帶薪違法及董事違法支薪等違法情事等多項違反教育法令，情節重大，經被上訴人多次限期整頓改善而無效果等情。業經原審法院審認詳明，已如前述。則上訴人之行為有違私立學校法第二十二條、第三十四條、第六十二條、第六十四條及第六十六條規定之情事，甚為明顯。且觀諸原審前開事實之認定，本件違反法令情節實屬重大，且其待整頓改善之情勢極為急迫。為維護學生受教權益、社會公益及輔導私立學校建全發展之職責，被上訴人實負有迅速整頓改善之重責。從而被上訴人適用同法第三十二條第一、三項規定，為本件處分，即難認有何違誤。至上訴意旨所指精鍾商專因資金不敷支應，故由董事個人墊付，俟收取學費或貸得款項後歸還，因此資金轉入董事戊○○等人自有帳戶，並無不法。發給薪資之教師均有上課，所指人頭薪資，毫無根據。精鍾商專已建立會計及週延之內稽制度，各年度預算及決算均依規定辦理，並無違失。購置土地係應地主要求，以八千餘萬元購得，並無不法所有意圖。薪資流入董事帳戶，係因部分教師未完成開戶手續。工程招標紀錄無法提示，係因颱風毀損或搬遷中遺失所致。網路主機及電信工程採購，確有採購事實。學雜費、電腦實習費之收取過程合於程序。教師宋秋儀帶職進修，係為學校發展所迫切需求，按規定辦理，並無不符情事云云。徵論迄仍未能就所主張舉具體合理之事證以證其實，且所主張均係在原審業已為之，經原審審而不採。茲復執以指摘原判決不當，即無可取。另所舉本院九十年度判字第一二四六號判決，係就另案所為之判斷，與本件違反教育法令情節既異，自不得執為上訴人有利之認定。至上訴人主張被上訴人指定代行董事職務之人士，管理不善，造成學生流失、師資下降、費用增加等情，縱令非虛，亦僅屬可否申請改派之問題，與本件上訴人違反教育法令，應解除其董事職務無關。原判決將訴願決定及原處分維持，駁回上訴人甲○○、乙○○、戊○○、丁○○、己○○之訴，核無違誤。另按已依法完成財團法人登記之私立學校，其取得法人人格者為私立學校，至該私立學校之董事會，僅為該私立學校內部組織之機關，並不具有獨立之法人資格。本件精鍾商專既已於民國七十八年五月十九日聲經臺灣花蓮地方法院辦理財團法人登記（登記號七○），按諸民法第三十條之規定，即已取得法人之資格，得為權利義務主體。然該校董事會僅為該校內部組織之意思決定機關，非對外得為權利義務之主體。且本件被上訴人九十年三月十六日台（九○）技（二）字第九○○三五七六○號函，係解除精鍾商專董事會之全體董事職務，其受處分人為各個董事，而非該董事會。上訴人精鍾商專董事會自不得對之提起行政爭訟。原審就此部分為駁回之判決，理由雖異，結果則同，仍應維持。綜上，本件上訴人以前述理由指摘原判決不當，求為廢棄，為無理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 八 日 最 高 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 趙 永 康
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 鄭 淑 貞
法 官 黃 合 文
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 彭 秀 玲中 華 民 國 九十三 年 四 月 九 日