最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第三八七號
上 訴 人 全帥液化石油氣分裝股份有限公司
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 行政院公平交易委員會
代 表 人 乙○○
右當事人間因公平交易法事件，上訴人不服中華民國九十一年十一月十五日臺北高等
行政法院九十年度訴字第六○一八號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
被上訴人依據檢舉以民國（下同）八十八年十一月起至八十九年三月間因中油五度調漲液化石油氣價後，北誼興分裝場聯合南部地區分裝場集體調漲分裝費用等情事，經調查發現南部地區七縣市中之臺南地區煤氣分裝廠業者包括聯合液化石油氣分裝有限公司、中華李有限公司、大統灌裝股份有限公司、三燕兄弟實業廠、億霖企業股份有限公司、學甲企業股份有限公司、南亞瓦斯興業有限公司及上訴人等八家分裝場業者組成地區性分裝同業聯誼會方式，每月均定期聯誼，平時以電話相互聯繫，八十九年三月三日除南亞公司外之其餘分裝廠（南亞公司自四月起亦加入聯誼）與高屏地區分裝同業於北誼興業股份有限公司（下稱北誼公司）高雄廠會議室及之後於高雄南和餐廳達成聯合調漲運裝費用之協議，共同約定銷至高屏地區之運裝費用每公斤新臺幣（下同）二元、臺南縣市二．二元、嘉義縣市二．五元，且約定相互不搶客戶等之相互約束事業活動行為，嚴重影響臺南地區桶裝瓦斯運裝交易市場之功能，違反公平交易法第十四條之規定，乃依同法第四十一條前段規定，命上訴人自處分書送達之次日起，應立即停止前項聯合行為，並處上訴人罰鍰四百萬元，上訴人不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。
上訴人於原審起訴主張：關於聯合調漲液化石油氣價格被認定違反公平交易法之案例，先前被上訴人僅諭知應立即停止前項聯合調漲液化石油氣價格之行為，並未裁處罰鍰，原處分在未進行規勸、輔導下，遽處上訴人四百萬元之罰鍰，行政裁量權之行使顯然欠缺一定之原則，如何能謂符合公平？縱使被上訴人認為上訴人已違反公平交易法，得依該法第四十一條予以處斷，亦應先通知限期命停止、改正或採取必要之更正措施，此為對於人民權益損害最少之方式，同樣能達成目的。被上訴人未先對於上訴人進行規勸、命停止或改正，即遽而裁處四百萬元之罰鍰，係違法之行政處分。按最近二十年來消費者物價基本分類指數及躉足售物價指數基本分類表之說明，八十八年至八十九年間，燃氣之價格調漲之指數高達百分之十四．一七之多，自八十八年十一月起至八十九年三月間止，中油公司五度調漲液化石油氣之價格。另依行政院國軍退除役官兵輔導委員會液化石油氣供應處於八十年三月二十八日（八十）液供業字第○一一六三號書函明示有關新零售價中運輪、分裝及運裝損耗三項成本總和，當時北區每公斤即為一．九一元，本件各分裝場所估算之內容，如確係屬實，目的應在避免繼續處於虧損之狀態，合理的反映成本，此與公平交易法第十四條所謂整體經濟與公共利益並不相違背，並符該條第六款之情事，被上訴人就此部分未予進行調查分析業者
之成本，遽爾逕行裁罰，已有違行政程序法第三十六條、同法第四十三條之規定。次按，上訴人之資產總額若干？歷年來之資產負債之變動情況如何？每年營業額及盈虧之狀況如何？對於下游及一般消費者之影響程度如何？此為衡量是否裁處罰鍰及其金額是否適當之依據，惟被上訴人均未依具體之證據詳加斟酌，一律裁處鉅額罰鍰之金額，致上訴人無力繳清，已嚴重危及上訴人之繼續營運，亦違反行政法上之比例原則。另查原處分之認定，未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就上訴人整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？又所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾云云，尤屬被上訴人推測憑空之判斷。依上訴人之代表人甲○○於八十九年十月四日到會之陳述，如何能認為上訴人事先有聯合漲價之合意？被上訴人原處分書事實欄援用下游瓦斯行業者指稱之證詞，未具體明白的指出上訴人究竟是在何時、何地，以何種方式與其他業者聯合共同漲價，絕難作為不利於上訴人之認定。其次上訴人代表人參加聚餐聯誼時，已是在建議或發動系爭行為之後，而且，當其參與臺南市法蝶餐廳時，該聚會中亦未涉有系爭聯合行為之相關議題，是上訴人既未參與相關聚會，亦未為參與系爭聯合行為之意思表示，自與系爭聯合行為無關。再者，上訴人除已逐一向被上訴人提出書面說明外，並出具自八十九年一月起至同年八月止分銷商提氣量及運裝明細予被上訴人查核，而提量表中，除銷售量外，尚載有每公斤之單價，由其單價變動情形觀之，上訴人確實於八十九年二、三月間既已逐步提高銷售單價，而其四月份之單價，仍維持在每公斤一．七元附近，亦確實未與市場同時一致調漲至每公斤二．二元，故上訴人事後未實施同時一致之行為。上訴人非本案主導者，且又配合被上訴人提出詳盡之資料配合調查，亦從無不到場接受調查之情事發生，上訴人配合調查之態度，絕不遜於任何其他相關被調查人。然而，何以上訴人之罰鍰金額，卻高達四百萬元？顯然輕重失衡違反比例原則。又上訴人之實收資本，亦不過七百二十萬元而已，惟罰鍰竟高達四百萬元，已達實收資本之百分之五十五點五以上，縱若上訴人參與系爭聯合行為，該項罰鍰亦不符比例原則，為此，求為判決撤銷原處分及訴願決定等語。
被上訴人則以：按公平交易法第十四條、第七條、同法施行細則第五條第一項及第二項規定之立法意旨，要排除聯合行為之合意責任，必須符合「在會議中有積極表示反對之意或未參加會議」，以及「事後並未有配合之行為」二個條件。查上訴人與同案其他被處分人均屬臺南地區之分裝場業者，彼此間具有水平競爭關係，且渠等總灌氣量超過臺南地區百分之八十以上，是本案八家事業倘未經被上訴人許可，而合意為共同調高運裝費用等相互約束事業活動行為，足以影響臺南地區分裝廠市場之正常運作，核屬違反公平交易法第十四條禁制規定之聯合行為。復依被處分之八家分裝業者到會所提供之運裝費用上漲資料觀之，本案被處分人之運裝費用在八十九年二月前均在一元以下，自四月起卻有一致調漲運裝費用至每公斤二．二元之行為，依市場機制正常運作而言，在上訴人未合理說明其與同案其他被處分人運裝費用一致調漲之情況下，僅能以渠等有共同目標及計劃解釋該一致行為時，即足認渠等間具有聯合行為之意思聯絡，上訴人與同案其他被處分人間藉聚會合意調漲運裝費用之事證亦已明確，足認具有水平競爭關係之上訴人間，透過聚會方式達成調漲價格之合意，事後並配合協議共同漲價之行為，足已扭曲臺南地區分裝場市場之價格機能，致市場價格無法經由供需雙方決定，核已違反公平交易法第十四條之規定，合致公平交易法第七條及行為
時施行細則第五條聯合行為之構成要件，上訴人辯稱其事前並未參與系爭聯合行為之合意，並無違反公平交易法第十四條之禁制規定，洵無可採。其次，上訴人之陳教道總經理曾出席八十九年三月三日北誼公司高雄廠合意聯合調漲運裝費用之聚會，是以陳教道代表上訴人參與合意聯合調漲運裝費用至每公斤二．二元，應具有代表性，至於上訴人婉拒繳交一百萬元及每公斤二角作為安全基金等事，僅屬事後配合程度，尚不得作為未參與合意及遂行聯合行為之抗辯。而上訴人與同案其他被處分人所為相互約束事業活動之合意業已違反公平交易法第十四條之規定，被上訴人於同法第四十一條前段規定所定裁量權範圍內，自得命違法事業停止、改正其行為或採取必要之更正措施，且併處罰鍰，是公平交易法對於違法事業並無須經輔導方可處罰鍰之規定，至於上訴人所舉被上訴人八十八年四月二十日（八八）公處字第○四一號處分，因該案行為時點係在八十八年二月四日公平交易法第四十一條修正前，而依修正前之規定，被上訴人對於違反公平交易法之事業僅得限期命其停止或改正其行為，故該處分未裁處罰鍰，被上訴人依個案不同情形適用法律，並無上訴人所稱違反行政自我拘束之情事。再者，依上訴人之運裝費用資料顯示，從八十九年五月起算至被上訴人九十年一月間作成處分為止，其因本件聯合行為違法限制競爭之不當利益至少超過八百萬元。嗣經被上訴人按公平交易法施行細則第三十三條規定，考量上訴人是否居於主導性、到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，依違法情節輕重裁處四百萬元，並無逾越裁量範圍等語，作為抗辯。
原審審酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：依公平交易法第十四條前段、第七條、行為時施行細則第五條第一項及同法第四十一條前段之規定，本件被上訴人以聯合公司等八家煤氣分裝場業者在家用液化石油氣垂直銷售體系均同屬分裝廠階層，為同一水平銷售層級，復因臺南地區之大運裝成本，與其他區域之差距而自然形成同一地理市場，且上開八家業者均立足於臺南地區，為同一地理市場具水平競爭關係之事業，該當聯合行為之主體要件。查臺南縣市分裝同業於八十九年三月三日在北誼公司高雄廠址聚會時已達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，有上訴人、中華李公司及億霖公司等陳述紀錄附原處分卷可稽，上訴人之總經理陳教道於同日赴北誼公司高雄廠就聯合調漲運裝費用與其他分裝廠同業進行協商，已為高屏十九家及臺南地區其他七家業者所知曉，亦為上訴人所不爭執。又依上訴人之副理潘鄭雪琴於八十九年九月十八日在被上訴人之陳述紀錄，暨上訴人之代表人甲○○於八十九年十月四日在被上訴人之陳述紀錄，足證上訴人確有參與聯合調漲運裝費用之合意，從而，上訴人雖非自八十九年四月起調漲運裝費用為每公斤二、二元，而係延至翌月始調漲至二、二元，惟據上訴人所提供運裝費用上漲資料，上訴人之運裝費用原先尚在一元以下，而自五月起與同案其他被處分人一致調漲運裝費用至每公斤二．二元，查上訴人既係與其他同業先有聯合調漲之合意，則其延後一月調漲，亦係參與同業聯合調漲行為。桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人與同案其他被處分人等七家業者，縱有虧損而必須調漲運裝費用，亦須向被上訴人提出公平交易法聯合行為許可之申請，上訴人等未經申請許可，逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件，被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者，及審酌公平交易法施行細則第三
十三條各款所定情事，裁處罰鍰四百萬元，並無逾越裁量範圍，亦無違背比例原則。上訴人所舉被上訴人（八八）公處字第○四一號處分並未裁處罰鍰一事，因該案行為時點係八十八年二月三日公平交易法第四十一條修正以前，乃依修正前之公平交易法核處，與本案適用之法條規定並不相同等由，乃駁回上訴人在原審之訴。上訴意旨略謂：原審僅以桶裝瓦斯市場之價格，原應由各業者視個案、運距、交易數量及信用等成本因素自行訂定，上訴人及其他被處分人未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件云云，卻就上訴人於原審提出之證據資料及主張僅在反應成本，係合理性、正當性之行為，並未依職權調查證據，且判決書內亦未說明關於此項攻擊防禦方法之意見及法律上之意見，顯有判決不備理由之違法。上訴人之代表人於八十九年十月四日向被上訴人陳述之內容，根本無法證明上訴人漲價之原因為何？是否與聯合行為有關？原審認定上訴人事後再補漲，延後一個月調價，亦係參考與同業聯合行為云云，其所採用之證據，與所認定之內容亦有難以相符之矛盾。本件上訴人於訴願程序及原審審理時一再主張被上訴人並未詳細斟酌公平交易法施行細則第三十三條之規定，且處罰過重違反比例原則。上訴人之資產總額、資產負債之變動、營業額、盈虧狀況，對下游及消費者之具體影響，調漲後所得利益等裁罰之依據，惟原審均未依職權調查及詳加斟酌，因被上訴人所裁處之罰鍰過鉅，使上訴人無力繳清，嚴重危及上訴人之繼續營運，違反比例原則，且原處分及原審認定上訴人等由八十九年四月至十一月之獲利近五千萬元，完全沒有具體證據，在未參酌各業者之財務報表及未經會計師等專業人員就上訴人整個收支成本詳予估算下，豈能憑空任意推斷？另所謂增加下游瓦斯行之成本負擔，連帶影響桶裝瓦斯末端售價，若桶裝瓦斯末端售價不易反映，將造成瓦斯行經營之困難云云。此部分之認定，因桶裝瓦斯行惡性削價競爭，由來已久，各分裝場事實上根本無力規範，瓦斯行如經營困難而結束營業，將減少分裝場提氣數量，不但是各分裝場所不樂於見到，更對於整體經濟及公共利益有所危害，故在減少虧損、反映實際成本、維持繼續生存所必需下，適時、適度的調漲運裝費用，為公平交易法第十四條前段及第六款所容許之行為。至於所謂瓦斯行若轉嫁於末端售價，將影響廣大的一般民生消費大眾，瓦斯行業者唯恐遭斷氣或刁難，多敢怒不敢言云云，尤屬被上訴人及原審推測之判斷。又所謂經銷商在向其提氣之分裝場獲得不法利益後，唯恐分裝場集體轉向其他經銷商提氣，造成或加深上游經銷商間之不公平競爭云云，更與事實不符。誠如原處分就聯合行為之動機及理由內所述，上訴人及其他被處分人等鑑於中南部經銷商所賣大氣數量（價格）及分裝場所賣小氣數量（價格）均不易維持，甚至處於虧損狀態，因此才反映運裝費用，被上訴人既自認已是處於虧損狀態，如因此而適度反映成本，並無不法利益可言，且經銷商與分裝場多有長期固定之供氣合約，故被上訴人之推斷，全無根據。因此原審未經詳查，認為被上訴人所裁處罰鍰並無逾越裁量範圍，亦不違比例原則及恣意原則，已有違行政訴訟法第一百三十三條、第一百三十四條之規定，其判決當然違背法令等語。本院按行政法院如遇有多種獨立理由足以支持判決之成立，行政法院只採用其中一種或數種為理由之情形，雖支持主文成立之理由記載有簡略之嫌，尚不構成判決理由不備瑕疵之違法。本件原審斟酌全辯論意旨及調查證據結果，認定桶裝瓦斯市場之價格
，原應由各業者視個案、運距、交易數量、信用等成本因素自行訂定，上訴人等未向被上訴人提出公平交易法聯合行為例外許可之申請，而逕以維持市場秩序及回復合理售價為名，損及為數眾多之瓦斯行及民眾之利益，影響桶裝瓦斯市場機能正常運作，已符合公平交易法聯合行為之構成要件；即認定上訴人違反公平交易法第十四條規定不得為聯合行為。換言之，原審維持被上訴人認定上訴人與臺南縣市分裝同業於八十九年三月三日達成調高運裝費用等相互約束事業活動之合意，符合同法第七條事業以契約、協議或其他方式之合意，與有競爭關係之他事業共同決定商品或服務價格，或限制數量、技術、產品、設備、交易對象、交易地區之聯合行為規定。則原審事實認定及判決書理由之記載，無違行政訴訟法第一百三十三條前段、第一百三十四條及同法第二百零九條第三項之規定，原審判決自無同法第二百四十三條第六款判決不備理由之違法。又行政行為應依下列原則為之：一、採取之方法應有助於目的之達成。二、有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇對人民權益損害最少者。三、採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之利益顯失均衡，行政程序法第七條定有明文，此即為行政法之比例原則，一般皆以此原則充當內在界限，以行政處分而言，就具體個案，衡量其方法與目的間是否均衡。本件原審以被上訴人斟酌上訴人因違法限制競爭之不當利益，並考量其配合調查態度及非本案主導者等情，裁處罰鍰四百萬元，認定被上訴人之原處分並未違反比例原則。經查公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要之更正措施，並得處新臺幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰．．．」以及行為時公平交易法施行細則第三十三條規定：「依本法量處罰鍰時，應審酌一切情狀，並注意下列事項：一、違法行為之動機、目的及預期之不當利益。二、違法行為對交易秩序之危害程度。三、違法行為危害交易秩序之持續期間。四、因違法行為所得利益。五、事業之規模、經營狀況及其市場地位。六、違法類型曾否經中央主管機關導正或警示。七、以往違法類型、次數、間隔時間及所受處罰。八、違法後悛悔實據及配合調查等態度。」本案被上訴人所為之行政處分，係經九位學者專家組成之委員會決議所作成，各委員據其專業依法獨立行使職權，就所得之證據經過充分討論，審酌相關違法情節，再依上開施行細則之規定，就上訴人是否居住於主導性、配合調查程度、營業規模及獲利金額、違法程度等予以考量，而於公平交易法第四十一條授權範圍內裁處罰鍰，即依上訴人之副理潘鄭雪琴八十九年九月十八日於被上訴人處陳述上訴人每月提氣量平均約在一千一百噸左右，並依上訴人之運裝費用資料顯示，其於未從事系爭聯合行為（八十九年三月份）前之運裝費用每公斤在○．六至一．三元左右，系爭聯合行為實施後運裝費用每公斤在二．二元，從八十九年五月起算至九十年一月間作成處分為止，其違章獲利之範圍內，科處罰鍰四百萬元，在行政處分之方法與目的間，尚稱均衡，自無違比例原則；上訴人之資產總額、資產負債之變動、營業額、盈虧狀況、對下游及消費者之具體影響等，即無調查之必要。又公平交易法對於違法事業，並未規定須經輔導方可課處罰鍰，且依前開所述，被上訴人考量上訴人並非居於主導地位，到會配合程度、營業規模及獲利金額、違法程度等情，而為上開罰鍰裁量，亦未違背恣意原則。至於上訴意旨其他所訴各節，均係涉及原審事實認定與證據取捨之職權行使，與違背法令無涉，依行政訴訟法第二百四十二條規定意旨，自不得作為上訴本院之理由。綜上所述，本件原審判決遞予維持原處分及訴願決定，於法並無違誤。上
訴意旨為無理由，應予駁回。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 四 月 八 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 林 茂 權
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 吳 玫 瑩中 華 民 國 九十三 年 四 月 八 日
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