高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第一二九號
原 告 甲○○○
被 告 高雄縣政府
代 表 人 乙○○ 縣長
訴訟代理人 丁○○
戊 ○
右當事人間因就業服務法事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年十二月
五日勞訴字第○九二○○五九二七七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原告以藍慶章為受監護人名義，檢具由「財團法人私立中國醫藥學院附設醫院」（下稱中國醫藥學院附設醫院）名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向行政院勞工委員會（下稱勞委會）申請家庭外籍監護工之聘僱許可，惟經中國醫藥學院附設醫院以民國（下同）九十一年十二月十七日院歷字第九一一二三九二八號函復勞委會謂上開診斷證明書非其所開具，勞委會遂於九十二年四月一日以勞職外字第○九二○二○二四四六Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審查屬實，乃以原告違反就業服務法第五條第二項第五款規定，依同法第六十五條第一項規定，於九十二年九月三日以府勞組字第○九二○一五四○八八號違反就業服務法罰鍰案件處分書處原告罰鍰新台幣（下同）三十萬元。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
乙、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：訴願決定及原處分均撤銷。二、被告聲明求為判決：原告之訴駁回，訴訟費用由原告負擔。丙、兩造主張之理由：
一、原告主張之理由：
（一）原告並未委託楊清富及百亨人力資源管理顧問有限公司（以下簡稱百亨公司） 辦理本件申請案，且與楊清富及百亨公司均未謀面且不相識，事實上係原告經 友人告知可雇請外傭照顧原告配偶，遂委由其子朱友菘辦理，惟朱友菘並未告 知原告辦理手續應如何及應交付哪些資料，是當時原告交付與配偶二人之身分 證影本及相關費用，自此朱友菘即未再通知原告應再補正任何資料，或辦理情 形如何？且迄今不曾見過一名外勞及取回任何證件及收到退回之費用。嗣被告 通知，原告始知上情，其認定原告涉違反就業服務法第五條第二項第五款規定 ，爰依同法第六十五條第一項規定處以原告三十萬元罰鍰，原告不服。（二）訴願決定引用司法院釋字第二七五號解釋內容，謂應受行政罰之行為，僅須違 反禁止規定或作為義務而不以發生損害或危險為其要件者，推定為有過失，於 行為人不能舉證證明自己無過失時，應負過失之責任。是原告倘能舉證自己並
無故意或過失時，即能免責。原告並無故意或過失之理由如左：（１）被告指稱，原告於九十二年四月十七日、五月二十九日未具文號函中陳述：原 告辦理外籍家庭監護工事宜，經委辦業者告知，僅須出示相關證件即可，原告 丈夫並未前往看診，而該申請案為一位自稱楊先生接洽辦理等之陳述，認為原 告與訴願書中表示係委託朱友菘代為辦理等語互為矛盾。惟事實上，原告所謂 ：「經委辦業者告知」所指即為朱友菘及其母告知原告僅要如何辦理云云，並 非指楊清富及百亨公司，況原告自始與楊清富及百亨公司人員並未謀面，何來 告知云云。再被告及訴願決定機關依九十二年四月一日勞職外字第○九二○二 ○二四四六Ｂ號函所附原告聘僱外籍勞工申請表有原告之印文，驟而認定原告 確實委託百亨公司辦理外勞申請事宜，惟該申請表原告自始並未見過亦不知有 該申請表存在，顯然係百亨公司或相關人員所偽造，被告及訴願機關，並未究 明該申請表是否確為原告所填具即依此認定原告有委託之行為，顯然率斷。百 亨公司負責人丙○○說明函所稱顯然與事實不符，其因事涉違法，臨訟為不實 之說明，可想而知。原告所稱之楊先生並非丙○○而係楊清富，且楊清富於本 案事發前原告亦未曾謀面及聯絡，係警察局及被告通知本件後才知道有楊清富 此人（其涉偽造病歷），是被告所指「楊君」為丙○○係屬錯誤。（２）原告係委由好友之子朱友菘代為辦理，且只交付身份證影本及相關費用，並不 知仍需要其他相關資料，始可申請，故就需要「診斷證明書」一事，原告事前 並無任何期待可能性可言，且該聘僱許可其性質係屬授益性質之行政處分，應 檢具哪些文件始可獲得授益，係被告之告知義務，至於受人民委託之代理人出 示之文件是否確為人民所出具之合法真實文件，被告自有責任辨別，倘非真實 合法，應通知申請人，問明原委，是否與申請人有關，倘係無權代理人所為個 別之行為，其過失責任應由申請人負擔，顯非合理。查本件原告自始並無委託 楊清富或百亨公司代原告申請外勞，渠之行為顯然係無權代理，所為行為倘有 故意或過失其責任應自行負責，不得因此要求原告負過失之責任，原告應受憲 法上比例原則之保護。
（三）被告所指原告之申請表上有原告之印文及「雇主聘僱外籍勞工申請表」上具名 簽章云云，惟原告自始即坦言，除交付身份證影本及相關費用給好友之子朱友 菘外，不曾有過其他作為，嗣警局及被告通知始知上情，遑論有任何具名簽章 及蓋用任何原告之印文。何來如被告所指應過目審查，程序合法乎？如何確保 其真實性。原告是否有具名簽章，此由筆跡鑑定即可明瞭。（四）本件之問題癥結係原告就楊清富及百亨公司之申請及偽造之診斷證明書是否知 情，且有防止之可能及義務，查：楊清富及百亨公司係無權代理原告申請，且 楊清富所為之職務行為其監督人應為百亨公司而非原告，原告亦無監督楊清富 及百亨公司之任何可能性。在此無注意期待可能性之下，要原告負「應注意， 並能注意，而未予注意」之過失責任，顯非合理，並有違比例原則，按上開之 過失責任應指百亨公司對楊清富之行為而未予盡監督責任而言。本件原告亦為 受害人，且係他人故意違法之侵害，事先如何防範？原告即使施以相當之注意 ，在他人故意違法之犯意上，亦不能免除，倘因此苛求原告之注意義務，顯非 合理。
二、被告答辯之理由：
（一）按就業服務法第五條第二項第五款規定：「雇主招募或僱用員工，不得有下列 情事：‧‧‧五、辦理聘僱外國人之申請許可、招募、引進或管理事項，提供 不實資料或健康檢查檢體」、同法第四十八條第一項前段規定：「雇主聘僱外 國人工作，應檢具有關資料，向中央主管機關申請許可」、同法第六十五條第 一項規定：「違反第五條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四 條第二項、第四十條第二款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上 一百五十萬元以下罰鍰」。次按「雇主聘僱外國人從事第四十三條第一項第七 款至第九款工作，應檢具有關文件向中央主管機關申請許可‧‧‧」為行為時 就業服務法第四十五條所明定。復按司法院釋字第二七五號解釋：「人民違反 法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為必 要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作 為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證 證明自己無過失時，即應受罰。‧‧‧」。
（二）對照仲介業者百亨公司代表人丙○○九十二年四月十六日說明函稱：「本公司 於九十一年八月十三日接受雇主甲○○○申請外籍勞工乙案，藍某遞送申請外 籍勞工所需之資料（內附個人資料及病患資料以及醫院診斷證明），本公司即 以正常之作業程序辦理聘僱手續事宜，‧‧‧事後於九十一年十一月十五日引 進外勞入台，勞工入台一週因身體不適自願返國。此後雇主藍某將本公司所有 資料全部拿回‧‧‧」及原告九十二年五月二十九日說明函稱：「本人不知該 委辦業者之公司名稱為何？該申請案為一位自稱楊先生接洽辦理‧‧‧其聯絡 資料因事情辦理皆由楊某主動連絡」，爰此可證原告自始即與楊君聯絡並交付 所有相關資料委由楊君辦理申請外勞事務之事實，又原告未能舉証該申請表係 屬受託仲介業者無權代理或偽造，故原告前開之主張要屬無據。且揆諸首揭規 定，原告（即雇主）係為提供申請外籍監護工所應檢具診斷證明書之義務人， 且應知稔開放外籍家庭監護工係專為協助家有重症患者之照顧人力，若無合法 醫院開立之診斷證明即無法申請。況行勞委會所為之聘僱外勞許可，係屬授益 性質之行政處分，原告負有檢具合法真實文件以取得聘僱許可之法定協力義務 ，本件原告申請時所檢附「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」業 經中國醫藥學院附設醫院以九十一年十二月十七日院歷字第九一一二三九二八 號函稱該診斷證明書非其所開具，相關申請資料即「雇主聘僱外籍勞工申請表 」之雇主名稱一欄復有原告之印文，則原告提供不實診斷證明書向行政院勞工 委員會申請外籍監護工之客觀事實足堪認定。原告既為上開法令規定申請外勞 所應檢具相關資料之義務人，並於「雇主聘僱外籍勞工申請表」上具名簽章， 即應恪守法令規定，並應詳知申請時所應檢附相關資料證明為何，並應對所提 供之資料加以過目審查是否均依正常合法程序取得，以確保其真實性，原告前 後說詞反覆，其辯稱「即未過問此事，未見該申請表」顯係推諉之詞，不足採 信。
（三）次查原告於九十二年四月十七日、五月二十九日之函文已自認：「‧‧‧經委 辦業者告知，僅須出示相關證件即可辦理相關申請手續‧‧‧貴單位所指本人
事涉偽造診斷證明書一事，本人不知情，亦未了解相關申請程序及法令‧‧‧ 」、「‧‧‧本人丈夫並未親自前往看診‧‧‧」及原告於訴願書所陳：「本 件係原告配偶因病行動不便，嗣經友人告可僱請外傭照護，遂委由其子朱友菘 辦理；惟原告並不知申請手續如何，朱君亦未告知，當時僅交付朱君原告夫妻 二人之身分證影本及相關費用，自此原告即未過問此事」等語，對照原告於訴 訟起訴狀表示：「事實上原告係委由好友之子朱友菘代為辦理，僅交付身分證 影本及相關費用，並不知仍需要其他相關資料，始可申請外勞」等語，原告既 表示不知道申請手續及應附之相關資料為何，其夫亦未就診開立診斷證明書， 其卻又提供偽造之診斷証明書予楊君提出申請，顯為矛盾，且巴氏量表必須受 監護人親自接受主治醫師檢查測量加以評分，非交付相關證件即可，而原告之 夫藍慶章未至中國醫藥學院附設醫院看診一事既為原告事先所知悉，而原告未 負提供證明書之義務人責任，加以查詢義務人應提供資料為何並究明診斷證明 書之來源及加以注意證明書取得過程之合理性及合法性，應注意，並能注意， 卻未為注意，應負提供不實資料之過失責任，依據司法院釋字第二七五號解釋 ，即應受處罰。
理 由
一、按「雇主招募或僱用員工，不得有下列情事：‧‧‧五、辦理聘僱外國人之申請 許可、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「違反第五 條第一項、第二項第一款、第四款、第五款、第三十四條第二項、第四十條第二 款、第七款至第九款規定者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰。」 分別為就業服務法第五條第二項第五款及第六十五條第一項所明定。復按「人民 違反法律上之義務而應受行政罰之行為，法律無特別規定時，雖不以出於故意為 必要，仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作 為義務，而不以發生損害或危險為其要件，推定為有過失，於行為人不能舉證證 明自己無過失時，即應受罰。‧‧‧」亦經司法院釋字第二七五號解釋在案。查 就業服務法第五條第二項第五款乃法律上之禁止規定，故雇主若有違反此條款規 定之行為，倘不能舉證證明自己無過失時，即應推定其有過失，而應依同法第六 十五條第一項規定處罰。
二、又按「．．．四、有關家庭外籍監護工申請案，一般係由雇主備妥受監護人之診 斷證明書及相關資料，再委任仲介公司辦理，依民法第一０三條規定：『代理人 於代理權限內，以本人名義所為之意思表示，直接對本人發生效力。』又按『當 事人得委任代理人。但依法規或行政程序之性質不得授權者，不得為之。』『代 理權之授與，及於該行政程序有關之全部程序行為。但申請之撤回，非受特別授 權，不得為之。』行政程序法第二十四條第一項及第三項分別定有明文。故不論 由雇主之親屬、朋友取得，均應由雇主負相關提供不實診斷明書之責任。另依據 司法院釋字第二七五號解釋文：『人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為， 法律無特別規定時，雖不以出於故意為必要，仍須以過失為其責任條件。但應受 行政罰之行為，僅須違反禁止規定或作為義務，而不以發生損害或危險為其要件 者，推定為有過失，於行為人不能舉證證明自己無過失時，即應受處罰。．．． ．．．。』故以不實之診斷證明書，申請外籍監護工案，應請雇主舉證證明自己
無過失，如雇主不能舉證，即可依相關法規核處。五、若診斷證明書係由仲介公 司或仲介業者委由其他人所提供，則仲介專業人員應知接受雇主委任辦理申請聘 僱家庭外籍監護工應檢具合格醫院開具之診斷證明書正本，對於提供之診斷證明 書未經醫師親自勾選填註而合法開具，縱非有故意，亦難謂無過失，依前開司法 院釋字第二七五號解釋，亦有可歸責性，如不能證明其無法避免行政法規之違反 時，即認定為有過失，自應依相關規定論處行政責任。另法人之代表人或實際行 為之職員或從業人員之故意、過失，視為法人之故意、過失。故仲介業者持不實 之診斷證明書向本會申請外勞事宜，只要當時在職，屬其執行職務之範圍，該仲 介業者之故意過失若已認定，不論該仲介業者是否已離職，請查明後依法論處該 仲介公司之行政責任。．．．。」則經勞委會九十二年六月二十五日勞職外字第 ０九二０二０五０七三號函釋示在案；此乃勞委會本於中央行政主管地位，所為 闡明法規原意，俾下級機關執行之行政規則，核其內容與就業服務法第五條第二 項第五款及第四十條第八款規定相符，參諸司法院釋字第二八七號解釋，應自法 規生效日起有其適用，於本件爰予援用。
三、本件原告因以其配偶藍慶章為受監護人名義，檢具由「中國醫藥學院附設醫院」 名義出具之「雇主申請聘僱家庭外籍監護工專用診斷證明書」向勞委會申請家庭 外籍監護工之聘僱許可，惟經該醫院於九十一年十二月十七日以院歷字第九一一 二三九二八號函復勞委會，謂前開診斷證明書非其所開具。勞委會遂於九十二年 四月一日以勞職外字第○九二○二○二四四六Ｂ號函移由被告查處。嗣經被告審 查後，認原告有違反就業服務法之違章情事，乃依就業服務法第五條第二項第五 款及第六十五條第一項規定，以九十二年九月三日府勞組字第○九二○一五四○ 八八號處分書裁處原告三十萬元罰鍰等情，已經兩造分別陳述在卷，並有雇主聘 僱外籍勞工申請表、系爭診斷證明書、中國醫藥學院附設醫院九十一年十二月十 七日院歷字第九一一二三九二八號函、勞委會九十二年四月一日勞職外字第○九 二○二○二四四六Ｂ號函、裁罰處分書等附卷可稽，自堪認定。而原告提起本件 訴訟無非以：原告係經友人告知可雇請家庭外籍監護工照顧原告配偶，遂委由其 子即訴外人朱友菘辦理，惟朱友菘並未告知原告辦理手續應如何及應交付哪些資 料，是當時原告交付與配偶二人之身分證影本及相關費用，自此朱友菘即未再通 知原告應再補正任何資料，或辦理情形如何，原告實不知應檢具診斷證明書；且 此申請聘僱應檢具之文件應由勞委會辨別真偽，倘有疑問，應通知原告查明。又 訴外人百亨公司提出以勞委會之申請書，原告從未看過，其上印文亦非原告蓋用 ，顯係百亨公司偽造，原告並無委任百亨公司辦理外籍監護工之申請，自無就百 亨公司無權代理行為負責等語，資為爭執。
四、經查：
（一）⑴依卷附原告九十二年四月十七日及同年五月二十九日致被告之說明函稱：「 ‧‧‧經委辦業者告知，僅須出示相關證件即可辦理相關申請手續‧‧‧貴單 位所指本人事涉偽造診斷證明書一事，本人不知情，亦未了解相關申請程序及 法令‧‧‧」「本人不知該委辦業者之公司名稱為何？該申請案為一位自稱楊 先生接洽辦理‧‧‧其聯絡資料因事情辦理皆由楊某主動連絡，已遺失無法提 供。」；及於本院審理中自承：「我要聘僱外勞照顧我先生，所以將資料交給
朱友菘的媽媽．．．我是委託朱友菘全權辦理聘僱外勞事宜，我將錢交給朱友 菘的媽媽，他再轉交給楊清富。‧‧‧（問：證件是否為朱友菘偽造的？）原 告：不是偽造，確實是要申請外勞看顧我先生，因朱友菘認識楊清富，我又認 識他（朱友菘）母親，所以才拜託他，．．身份證是我親自拿給他，是我委託 他辦理的，並問他費用大概多少錢，他說楊先生說總共需要三萬多元。」（詳 見本院九十三年四月九日準備程序筆錄）。⑵百亨公司九十二年四月十六日向 被告提出之說明函載明：「本公司於九十一年八月十三日接受雇主甲○○○申 請外籍勞工乙案，藍某遞送申請外籍勞工所需之資料（內附個人資料及病患資 料以及醫院診斷證明），本公司即以正常之作業程序辦理聘僱手續事宜，‧‧ ‧。」；及證人即百亨公司負責人丙○○於本院審理時證稱：「原告是委託朱 友菘到我們這裡辦理‧‧‧診斷證明書是雇主自己處理，不是我們辦理。據屏 東調查出來的結果，原告這個案子是朱友菘委託李嘉文去開立診斷證明書給我 們，我們沒有介入診斷證明書的申請。原告的申請案有核准下來。．．」（詳 見本院九十三年三月二十四日準備程序筆錄）。綜上足見原告已將全部監護工 申請事宜委由訴外人朱友菘辦理甚明。
（二）按就業服務法第四十三條、第四十八條第一項前段及第二項規定：「除本法另 有規定外，外國人未經雇主申請許可，不得在中華民國境內工作。」、「許可 、招募、引進或管理事項，提供不實資料或健康檢查檢體。」、「雇主聘僱外 國人工作，應檢具有關文件，向中央主管機關申請許可。．．．前項申請許可 、廢止許可及其他有關聘僱管理之辦法，由中央主管機關會商中央目的事業主 管機關定之。」勞委會據此於九十年七月二十七日以台九十勞職外字第０二二 三二三０號公告「雇主申請家庭外籍監護工之資格條件暨相關規定事項」，依 其規定，雇主申請家庭外籍監護人，必須檢具受監護人經鑑定為重度特定身心 障礙或罹患特定疾病經合格醫院出具診斷明書於勞委會向勞委會提出申請，經 勞委會審查後，始得許可聘僱。可知我國對於聘僱外國人工作係採申請許可制 ，以期達到外國人就業符合立法管制之目的。是依就業服務法第四十三條及第 四十八條第一項前段規定，於辦理聘僱家庭外籍監護工所應檢附之受監護人診 斷證明書，其提出義務者為雇主甚明。原告既有聘僱家庭外籍監護工之意思， 且聘僱家庭外籍監護工又非任何人均可為之，此非但法有明文，更屬眾所週知 ，是原告就申請外籍監護工所必備之條件及診斷證明書，自難諉為不知。再從 原告以三萬元之代價委託訴外人朱友菘申辦聘僱事宜，並因而取得勞委會核發 之招募許可等情觀之（此有勞委會九十一年九月二日勞職外字第０九一０六六 九五八二號函附卷可稽），足見原告就本件監護工之申請事件自始即概括授權 朱友菘辦理甚明，是朱友菘再行委託百亨公司向勞委會提出聘僱許可之申請， 核亦無違反原告之意思，而屬原告概括授權之範圍，自堪認定，其效果自應歸 屬於原告。是原告訴稱其未在百亨公司提出於勞委會之「雇主聘僱外籍勞工申 請書」蓋用印章，故百亨公司之申請行為與其無涉云云，即非可取。因此，原 告既向勞委會申請辦理家庭外籍監護工聘僱許可，而為本件申請案之義務人， 其就聘僱許可所必備之診斷證明書，自負有真實提出之義務。然而，本件受監 護人實際並未至醫院看診，為原告所自陳，且提出於勞委會所附之診斷證明書
又屬偽造，已如前述；則以原告既為本件申請案之義務人，其將全部監護工申 請事宜委由訴外人朱友菘辦理，原告對之即負有相當之監督義務；尤其受監護 人之診斷證明書又屬申請聘僱家庭外籍監護工所必備，原告對於診斷證明書如 何取得，自非可置身事外，而應負有注意義務，衡情其無不能注意之情形，然 竟未注意，逕由訴外人朱友菘為其辦理而交付由訴外人百亨公司據以向勞委會 申請家庭外籍監護工，迨至勞委會核發許可為止，原告均漫不加察，更顯見原 告對系爭診斷證明書如何取得及其真正與否，未盡其注意義務甚明；況且本件 係於九十一年八月二十九日提出申請，原告又早已支付三萬元代價，然原告竟 謂其至九十二年冬天仁武分局調查時始知道辦理的情形云云，其間歷經年餘， 原告竟未聞問，與常情顯相違背。再者，辦理聘僱家庭外籍監護工所應檢附之 受監護人診斷證明書，係由雇主負真實提出之義務，其義務人並非勞委會或被 告。是原告以其並不知聘僱家庭外籍監護工需要診斷證明書，且其委任朱友菘 辦理聘僱家庭監護工後，並不知道辦理情形，應由勞委會或原告負辨別真偽責 任，原告實為受害人，無法事先防範，難謂有過失云云，並非可採。五、綜上所述，原告之主張並無可採。原告既向勞委會申請聘僱家庭外籍監護工，自 負有檢附真實之受監護人診斷證明書之義務，然本件原告之申請所檢附之診斷證 明書係屬偽造，並原告對該項不實診斷證明書之提出亦有過失，是被告以原告違 反就業服務法第五條第二項第五款規定，依同法第六十五條第一項規定，對原告 裁處最低額之三十萬元罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告起 訴意旨求為撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、 第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十二 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳光秀
法 官 楊惠欽
法 官 簡慧娟
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十三 年 五 月 十二 日 法院書記官 楊曜嘉
, 台灣公司情報網