臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二二一五號
原 告 甲○○
訴訟代理人 黃達元律師
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）
訴訟代理人 丙○○
乙○○
丁○○
右當事人間因拆遷補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年三月十八日台內訴字
第０九二０００二四四七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：
原告於民國（下同）九十一年十一月七日向被告函陳：「為台北縣公共工程用地 地上物拆遷事件，謹依法申請縣政府發放補償費或救濟金事。」經被告逕向該土 地之需用地機關（板橋市公所）函詢得知，本案前經該所於九十年五月十五日九 ０北縣板建字第二八一四七號函覆原告在案，故被告於九十一年十二月二十日以 北府工使字第０九一０七二０二九三號函 (以下稱系爭函文)覆原告表示本案前 經板橋市公所於九十年五月十五日九０北縣板建字第二八一四七號函覆原告並隨 函檢附該號函文。原告不服，提起訴願，經遭駁回，遂提起行政訴訟。二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷，並命被告作成准予發放救濟金之處分。 ⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之主張：
㈠原告主張之理由：
⒈原告於九十年八月二十一日委託「大興法律事務所」撰寫「緊急申請函」，請 求被告依據「台北縣興辦公共工程用地地上物拆遷補償救濟自治條例」 (以下 稱拆遷補償救濟自治條例)之規定，於拆除原告所有之牛舍前，應補償原告之 損害。被告對此並未回覆原告，而於九十年八月二十七日逕行拆除原告之牛舍 。迄至九十一年十一月止，被告對原告之申請仍未曾有所回應。為此，原告乃 於九十一年十一月七日再度向被告提出補償費及救濟金之申請，被告始於九十 一年十二月二十日以北府工使字第０九一０七二０二九三函回覆原告。被告前 揭函件，形式上雖係引用「板橋市公所九十年五月十五日九０北縣板建字第二
八一四七號函」回覆，但實質上，乃係透過引用板橋市公所函件（即有關「如 因水利工程設施及其他公務上之需要得隨時收回並不負賠償責任，‧‧‧。」 ），向原告表達「拒絕」賠償之意思表示。此一意思表示並已導致原告無法獲 得補償費或救濟金之法律效果，故性質上應為「行政處分」之一種。內政部訴 願決定書係以被告九十一年十二月二十日北府工使字第０九一０七二０二九三 函僅屬事實說明而非行政處分為由，不受理原告之訴願。惟訴願決定書第一頁 理由欄中記載：「訴願人以‧‧‧為由，以九十年八月五日申覆書向原處分機 關及板橋市公所申覆，案經板橋市公所以九十年五月十五日九０北縣板建字第 二八一四七號函復訴願人：‧‧‧。」訴願人（即原告）九十年八月五日之申 覆書，板橋市公所何以能於先前三個月（九十年五月十五日）即為函覆？此一 訴願決定理由顯已矛盾。再者，原告於九十年八月二十一日始委託律師發函請 求被告依據拆遷補償救濟自治條例之規定補償損失；在此之前原告所為之申請 、申覆，均非為此項補償請求而來。而板橋市公所九十年五月十五日之函覆文 件，顯然亦非針對原告此項請求而來，其上主旨欄明確記載：台端（即原告） 申覆牧場登記暨畜牧法相關事宜乙案復如說明，請查照。既然該函文係針對牧 場登記及畜牧法事宜而來，顯與原告所申請之補償申請不符，則原決定有關「 訴願人請求發放補償費或救濟金乙案，業經板橋市公所函復在案」、「被告之 函復核屬『事實說明』」之論述，已顯有違誤。被告所引用之板橋市公所函文 ，既非針對原告之申請而來，則被告所欲表達之意思，應係該函文中所論及之 「如因水利工程設施及其他公務上之需要得隨時收回並不負賠償責任」意思表 示，亦即，被告據此函件拒絕補償原告。被告此一意思表示，復未為原訴願決 定所探究，亦顯有未當。
⒉原告前曾於六十年、六十五年四月、七十年十月經由板橋市公所向被告申請系 爭河川公地種植使用之許可；被告許可後，原告並依據規定繳交費用。衡酌被 告「許可」原告使用系爭河川公地之行為性質，應係「附期限」之「行政處分 」，故該許可之行政處分效力，應只存續於該期限內。況且，被告前曾於八十 七年間，向原告表示「該河川公地『已無使用許可』，自無須繳納相關使用費 。」可見，前揭許可處分之效力，並非永續存在，則「許可」之行政處分之附 款，自不能於許可處分失效後，單獨發生效力而拘束原告。因此，被告針對原 告請求支付補償費及救濟金之申請，自不能再援用已失效之行政處分附款，始 符法理。再者申請書中，均已明確記載「右列河川耕地經派員勘查結果，申請 地點相符，申請人具有耕作能力又無糾紛，且無種植高莖作物已登錄鄰接田旱 地等則，並於民國×年×月開始繼續耕作，核與台灣省河川管理規則尚無不合 ，‧‧‧。」可見，倘依據原告申請當時之情況，經板橋市公所實地勘察後， 亦認為並無違反規定之情形。再依據被告七十八年五月三十一日七八北府農四 字第一六四四七０號證明可知，早在六十年起，原告即於系爭河川公地牛舍飼 養乳牛。因此，被告「許可」原告使用河川公地期間，原告並無違反該行政處 分附款之情事。七十一年以前，被告亦未曾以原告違反許可之附款規定為由， 而撤銷許可處分之情事發生。被告於九十年拆除原告之牛舍，乃係基於原告於 河川公地上之牛舍「已無使用許可」之理由，而非基於「撤銷許可」而來；易
言之，既已沒有使用之許可，何來「違反使用許可之規定」？被告復認為「核 准使用之河川公地如因水利工程設施及其他公務上之需要時得隨時收回並不負 賠償責任，使用人除同意無條件交還本使用河川公地外並自願放棄先訴抗辯權 。」惟查，此一規定性質上亦為「許可」行政處分之附款，承前所述，亦已無 法拘束原告。退萬步言，「賠償責任」與「補償責任」二者之性質亦不相同， 「按行政上損害賠償與損失補償不同，前者以不法行為為前提，為公法上之侵 權行為；後者係針對適法之行為而生之補償，以彌補相對人之損失。」（行政 法院八十五年度判字第三二四四號裁判要旨），前揭規定所揭示之內容，係針 對「損害賠償」之責任而來；而原告之請求，乃係基於拆遷補償救濟自治條例 第一條、第二條、第四條及第十二條第一項第一款之規定，其性質上並非「損 害賠償」，而係「損失補償」。故被告縱認其不必負擔損害賠償責任，但仍不 能免除「損失補償」之責任。
⒊拆遷補償救濟自治條例之訂定緣由為「現行本府辦理各項公共工程用地取得， 除地價補償明定於平均地權條例第十條規定外，各項地上物補償之規定，散見 『台北縣單行規章彙編』及其他法令規定中，未有專載，且其相關的補償、救 濟規定不明確，‧‧‧。」可見，此一條例之補償、救濟對象，並非限於「符 合平均地權條例」者，只要符合「地上物」之界定範圍，均為本條例之適用範 圍。因此，此一自治條例第二條、第四條，已分別針對所謂「其他建築物」作 出規範。依前揭條例第四條之規定，其他建築物須具備「門牌編訂證明」或「 稅籍證明」等文件。而原告亦均具備之，被告自無理由排除原告於適用範圍之 列，因此，被告自應依據該條例第十二條第一項第一款之規定，支付救濟金予 原告，始符適法。
㈡被告主張之理由：
⒈按土地法第二百十五條規定：「徵收土地時，其改良物應一併徵收。‧‧‧」 。同法第二百三十六條規定：「徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費 ，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。‧‧‧」。被告辦理臺北縣公共 工程徵收作業時，一併徵收之地上物係依拆遷補償救濟自治條例及「台北縣公 共工程地上物查估拆遷補償、救濟基準」辦理，且由需地單位辦理查估、計算 、繕造地上建築改良物補償、救濟清冊以作為公告之依據。 ⒉原告請求發放其牛舍拆除補償或救濟金乙事，被告經查板橋市公所九十一年十 一月二十六日北縣板工字第０九一００八二九四九號函檢送之土地補償費發放 清冊、農林作物補償費發放清冊中並無系爭地上物相關資料，被告遂以九十一 年十二月三日北府工使字第０九一０六九四四五九號函略以：「‧‧‧本案公 告徵收 貴所僅檢送土地補償費清冊資料，並無地上建物查估資料，致本案陳 情人所述建物是否符合公告徵收當時之補償或救濟條件，請 貴所查明逕復陳 情人。．．．」。然板橋市公所以九十一年十二月十二日以北縣板工字第０九 一００八七三七六號函就系爭地上物函示：「‧‧‧查無建物補償資料。」故 當需地單位（板橋市公所）並無委請被告就系爭地上物辦理公告徵收及查估作 業，自不符被告所轄公共工程徵收作業程序及拆遷補償救濟自治條例之規定。 ⒊司法院釋字第二三０解釋：「提起訴願，依訴願法第一條規定，以有行政處分
存在為前提，行政處分之定義，同法第二條亦有明文規定。行政法院六十二年 裁字第四十一號判例：『官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之 請求有所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政 處分，人民對之提起訴願，自非法之所許。』」被告九十一年十二月二十日北 府工使字第０九一０七二０二九三號函內容，係回覆原告本案前經被告所屬板 橋市公所以九十年五月十五日九０北縣板建字第二八一四七號函覆原告在案， 亦即僅為單純的事實敘述，非對人民之請求有所准駁，則該項敘述不生法律上 之效果，故依前揭規定本案訴訟標的非訴願法及行政訴訟法上之行政處分。又 被告並未收到任何板橋市公所公告徵收或系爭建物查估辦理徵收之通知，所以 無從適用拆遷補償救濟自治條例」，被告認為原告之訴訟對象應為板橋市公所 。
理 由
一、「按行政機關行使公權力，就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單 方行政行為，皆屬行政處分，不因其用語、形式以及是否有後續行為或記載不得 聲明不服之文字而有異。司法院釋字第四二三號解釋至明。是以行政機關送達於 人民之公文書，是否為行政處分，應探求行政機關之真意，從實質上認定，而不 拘泥於公文書所使用之文字；苟其內容足認係對人民依公法聲請之案件為否准之 表示者，不論係基於何等理由，既屬就特定具體之公法事件，為行使公權力之單 方行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係行政處分」 (改 制前行政法院八十七年判字第五二一號判決)。二、本件原告於九十一年十一月七日，以申請書主張其係台北縣內之酪農戶，自四十 年代起，即於大溪畔搭建牛舍養牛維生，嗣因部分牛舍所在之土地，被劃入環河 公園預定地之範圍，並於九十年八月二十七日遭台北縣政府工務局拆除，其曾於 九十年八月二十一日請求被告依據拆遷補償救濟自治條例之規定，於拆除原告所 有之牛舍前，應補償原告之損害，被告對此並未回覆原告，玆再請求被告依拆遷 補償救濟自治條例規定，發放補償費或救濟金，而被告於九十一年十二月二十日 以系爭函文回覆原告 (受文者為原告之代理人黃達元律師)：「查本案土地係台 北縣河川公地，前經板橋市公所九十年五月十五日九０北縣板建字第二八一四七 號函復」之事實，有上開申請書及系爭函文附卷可稽。查卷附之上開板橋市公所 九十年五月十五日九０北縣板建字第二八一四七號函說明二載：「……同事項第 八條並指出台端核准使用之河川公地如因水利工程設施及其他公務上之需要得隨 時收回並不負賠償責任，‧‧‧。」，係向原告表達拒絕賠償之意思表示，被告 引用此函文，即寓有否准原告補償費或救濟金之請求之意思表示，揆諸前揭說明 ，無論其所依據之理由為何，屬於就特定具體之公法事件，為行使公權力之單方 行政行為，並已對外發生其不准所請之法律上效果，即應認係否准 (拒絕)之行 政處分。原告對此否准之行政處分，依訴願法第一條提起訴願，其訴願應屬合法 ，訴願機關自應受理，從實體上予以審議。詎訴願決定以系爭函文僅係被告函知 原告之代理人，原告請求發放補償費或救濟金乙案，業經板橋市公所函復在案， 屬事實說明，非對原告為准駁之行政處分，原告對之提起訴願不合法，而從程序 上不予受理，實有未合。
三、原告原向被告申請依據拆遷補償救濟自治條例之規定，對遭拆除之原告所有之牛 舍，發放補償費或救濟金，惟其提起本件訴訟，主張被告依據拆遷補償救濟自治 條例第十二條第一項第一款之規定，應支付救濟金，請求判令被告作成准予發放 救濟金之處分，然拆遷補償救濟自治條例第十二條第一項規定：「拆除其他建築 物，不發給補償費。但得依下列標準發給救濟金：……」，據此規定之救濟金之 發給，係裁量處分，因而原告是否合乎發給救濟金之要件，應由行政機關作成第 一次決定，爰撤銷訴願決定，將本案發回訴願決定機關從實體上予以審議作成適 法之決定。又本件既發回訴願決定機關，由其從實體上予以審議作成適法之決定 ，則兩造關於原告請求發給救濟金之實體上主張，即無庸予以審究，併予敘明。四、據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十一 日 臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成 法 官 吳東都右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十一 日 書記官 李金釵