臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第一八三四號
原 告 甲○○
原 告 乙○○
兼右二人共同
訴訟代理人
原 告 丙○○
被 告 臺北縣政府
代 表 人 蘇貞昌縣長）
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國九十二年二月二十七日台內訴
字第○九二○○○二○五三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：
緣原臺灣省交通處公路局為辦理台五線經台北縣汐止鎮都市計畫公共設施保留地 第一期工程，需用坐落臺北縣汐止鎮○○○段樟樹灣小段三五六─一四地號等三 三九筆土地，報奉臺灣省政府民國七十八年三月二十七日府地四字第一四二八一 九號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，臺北縣政府以七十八年五月十五日（七 八）北府地四字第一二二八一七號函公告徵收，原告所有汐止鎮○○段八四七地 號土地（下稱系爭土地）地價補償費，臺北縣政府於辦理發給補償款時，因被徵 收之土地原設定之他項權利，土地登記簿未載明權利價值，權利人及義務人復協 議不成，遂於八十二年二月十七日依土地法第二三七條規定提存於臺灣板橋地方 法院待領。嗣原告因歷時十年協議不成，繼於九十一年十一月六日向被告請求依 徵收時之土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點規定以土地補 償費扣除代為清償提交地價評議委員會評定之地上權權利之價值後，將其餘發給 原告，經被告分別先後以九十一年十一月十三日北府地用字第０九一０六五三０ 四二號、九十一年十一月十三日北府地用字第０九一０六五三０四九號、九十一 年十一月十三日北府地用字第０九一０六五三０五五號函復原告略以「二、查本 案關於被徵收之土地原設定之他項權利，其款項計算，依內政部九十年八月十五 日台（九十）內地字第九０七三五三六號令規定，應依土地法施行法第五十九條 及土地徵收法令補充規定第五點、第六點等相關規定辦理，其中所指土地徵收法 令補充規定，係適用現行規定，另查本案補償費目前既已提存，仍請台端會同地 上權人或出具地上權人拋棄書並檢具相關證件到府辦理。」原告不服，提起訴願 ，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應就汐止市都市計畫公共設施保留地第一期道路工程用地所徵收原告等之 土地補償費扣除代為清償提交地價評議委員會評定之地上權權利之價值後，將 其餘發給原告等具領。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）被告之復函是否為行政處分？
（二）原告有無徵收補償費請求權？
原告主張：
一、按行政機關所為單純的事實敘述或理由說明，依改制前行政法院六十一年裁字第 四十一號判例因非行政處分，人民對之固不得循行政救濟程序請求救濟，惟所謂 行政處分，依訴願法第二條之規定，並不以積極的作為為限，即消極的不作為亦 包括在內。從而，行政機關對於人民依法聲請之案件，僅檢附有關法令復知或檢 同有關會議紀錄答復之，而對於人民聲請之案件本身不為准駁之表示者，因其仍 不失為消極的行政處分，自得對之循行政救濟程序請求救濟。有改制前行政法院 七十四年度判字第五九六號判決可資參照。本件原告等原已檢附所有權狀及印鑑 證明（乙○○另依法切結所有權狀遺失）等依法向被告申請領取原告等應有之補 償費，被告對於原告等領取補償費之申請案件，不為准駁之表示，便係轉述說明 內政部函令規定之內容，仍屬消極的行政處分，自得對之循行政救濟程序依法提 起訴願；台北縣政府就原告等申請案件，檢具不符規定之理由並予以檢還印鑑證 明、土地所有權狀等證件，實際上已係否准所請；按原告等申請領取，該府未予 同意照准而予退件，已係就人民之請求事項而予否准，其為行政處分，殆無疑義 ，原告等依法提出訴願並遭駁回，為此原告等自得依法起訴請求救濟，合先陳明 。
二、次查原告等為領取汐止市都市計畫公共設施保留地第一期道路（大同路二段）工 程用地徵收補償提存款，因被徵收土地設定有地上權，爰依土地法施行法第五十 九條及土地徵收法令補充規定第五點，請被告代為清償該地上權後，將清償後之 餘款通知原告等領取，被告竟以所謂土地徵收法令補充規定，係適用現行規定云 云，予以否准所請，原告不服，爰於法定期間內依法提出訴願，詎訴願機關內政 部竟仍依同一理由予以決定駁回，於法令之適用上顯有錯誤。三、按關於被徵收之土地或建築物改良物原設定之他項權利，其款額計算，如土地公 告徵收，係在土地徵收條例公布施行前者，該管直轄市或縣（市）主管機關應依 土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點、第六點等相關規定辦 理，業經內政部九十年八月十五日台（九十）內地字第九○七三五三六號令釋示 在案，查本件土地徵收係經被告於七十八年五月十五日公告在案，故本件土地上 之他項權利款額之計算，應依土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定 第五點規定辦理，始符法制，而該等應適用之相關法令，係指土地徵收當時頒布 者，固不待言。
四、再按土地法施行法第五十九條規定，被徵收土地應有之負擔，由該管市縣地政機 關於發給補償金時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人；又土地徵 收法令補充規定第五點規定，被徵收土地設定有地上權者：（一）土地登記簿上
載明權利價值者，地政機關依其權利價值代為清償。（二）土地登記簿未載明權 利價值，由地政機關通知權利人及義務人協議之，協議不成時，由地政機關估計 ，提交地價評議委員會評定之。並以評定價值代為清償，清償後之餘款，由被徵 收之土地所有權人具領。茲因原告等（即所有權人）與徵收土地上之地上權人歷 經近十年而仍無法達成協議，原告等特依法檢具印鑑證明、身分證影本、所有權 狀、提存書等文件，請求被告依前開相關法令「提交地價評議委員會評定」該地 上權之權利價值後代為清償，並將清償後之餘款通知原告等具領，被告竟以所謂 土地徵收法令補充規定，係適用現行規定云云，予以否准所請，顯非適法。五、按土地法及本施行法自本施行法公布之日施行，土地法施行法第二條定有明文， 法律施行前所發生之事項，應依施行前之規定予以適用，不能適用施行後之新規 定，此乃「法律不溯及既往」之大原則；本件土地之徵收，係經被告於七十八年 五月十五日公告，依首揭內政部九十年八月十五日之函令，既應適用公告時（即 行為時）土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點等法規辦理， 則所謂之「土地徵收法令補充規定」，自應指系爭土地徵收公告時所頒佈者而言 ，被告強將七十八年之徵收案件，予以適用現行之「土地徵收法令補充規定」， 額已違背法律不溯及既往之原則，如原處分所言，係適用現行之規定時，因現行 之「土地徵收法令補充規定」就土地上之他項權利之處理與現行之土地徵收條例 所規定者並無二致，則首揭之內部九十年八月十五日函所謂：「‧‧‧如土地公 告徵收，係在土地徵收條例公布施行前，‧‧‧應依土地法施行法第五十九條及 土地徵收法令補充規定第五點、第六點等相關規定辦理云云，豈非等同具文？換 言之，被告所謂應適用現行規定云云，非但違法，亦與內政部之函令相牴觸，茲 內政部之訴願決定就上開原告法律適用上之主張，絲毫末予以審究，還依被告之 答辯理由，率予決定駁回，亦有未當。
六、末查卷附被告答辯書申所稱：「‧‧‧訴願人係於九十一年十一月六日方提出申 請，自應適用現行規定‧‧‧」云云，顯與法律之規定相抵觸，蓋內政部九十年 八月十五日（九十）內地字第九○七三五三六號令函已明令系爭土地之徵收，係 於土地徵收條例公佈施行前公告者，主管機關應依土地法施行法第五十九條及土 地徵收法令補充規定第五點等相關規定辦理，依法律之論理解釋，當然係指內政 部上開九十年八月十五日函令發布之後尚未辦竣之土地徵收補償案件，如徵收係 公告於土地徵收條例公布之前者，即應依該條例公布前之土地法施行法及徵收法 令補充規定辦理，換言之，該等案件到底應適用何時頒布之「土地徵收法令補充 規定」，係依該等案件「公告徵收」之時點為其依據，並非如被告答辯所謂依「 提出申請」之時點為適用標準，蓋內政部九十年八月十五日始頒布該00000 00號令，自係供九十年八月十五日之後之人民申請案件所援用，倘九十年八月 十五日之後之申請案件即須適用九十年八月十五日之後申請當時之土地徵收法令 補充規定（八十八年七月十五日修正），則九十年八月十五日頒布上開函令，豈 非等同具文？根本無一案件足資援引適用？基上所述，內政部上開函令之意旨， 係依土地徵收之公告時點規範其適用新舊法令之依據，並非以「提出申請」之時 點為適用新舊法令之根據，倘如被告之主張，則內政部乾脆直接規定依提出「申 請」時之現行法令辦理即可。
七、另按被告於公告徵收時，未依當時有效之土地徵收法令補充規定辦理，依法代為 清償他項權利並將餘款通知原告等具領，而逕行將補償費予以提存，於法已有不 合，茲內政部既已明令系爭案件之處理準則，而被告竟又曲解法令，置原告之權 益於不顧，實屬違法及不當，原告等土地之徵收，既發生於舊土地徵收法令補充 規定之施行期間，依中央法規標準法第十八條之規定，舊法既有利於原告，則依 從新從優之立法意旨及法律不溯及既往之原則，本件補助費自應適用徵收公告當 時之法令始為妥適，併此敘明。
被告主張：
一、按土地法施行法第五十九條規定：「被徵收土地應有之負擔，由該管市縣地政機 關於發給補償金時代為補償，並以其餘款交付被徵收土地之所有權人。」又八十 八年七月十五日修正之土地徵收法令補充規定第五點規定：「被徵收土地設定有 地上權、地役權或永佃權等用益物權者，依下列規定處理：（一）土地登記簿上 載明權利價值者，地政機關依其權利價值代為清償。（二）土地登記簿未載明權 利價值者，其補償費應由權利人及義務人雙方協議會同領取。未能會同領取者， 由地政機關通知當事人限期協議之，再依其協議結果代為清償；協議不成者，其 補償費提存之。」另依內政部九十年八月十五日台（九十）內地字第九０七三五 三六號令規定：「關於被徵收之土地或建築改良物原設定之他項權利，其款額計 算，如土地公告徵收，係在土地徵收條例公布施行前者，該管直轄市或縣（市） 主管機關應依土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點、第六點 等相關規定辦理；如土地公告徵收，係在土地徵收條例公布施行後者，該管直轄 市或縣（市）主管機關應依該條例第三十六條規定辦理，所有權人與他項權利人 協議不成者，以土地或建築改良物所有權人名義，將徵收補償費存入專戶保管， 並應於保管清冊記載他項權利情形，且通知所有權人及他項權利人。」二、本案據原告主張其與地上權人歷經十年仍協議不成，遂於九十一年十一月六日向 本府提出理由書欲申領案內汐止鎮○○段八四七地號土地地價補償費，原告並指 稱，依內政部九十年八月十五日台（九十）內地字第九０七三五三六號令規定， 關於被徵收之土地或建築改良物原設定之他項權利，其款額計算，如土地公告徵 收，係在土地徵收條例公布施行前者，該管直轄市或縣（市）主管機關應依土地 法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點、第六點等相關規定辦理， 故應依公告徵收時土地徵收法令補充規定第五點規定：「被徵收土地設定有地上 權、地役權及永佃權等用益物權者依左列規定處理：（一）土地登記簿上載明權 利價值者，地政機關依其權利價值代為清償。（二）土地登記簿未載明權利價值 ，由地政機關通知權利人及義務人協議之，協議不成時，由地政機關估計，提交 地價評議委員會評定之。並以評定價值代為清償，清償後之餘款，由被徵收之土 地所有權人具領。」查原告係於九十一年十一月六日提出申請，依原告申請時適 用之現行土地徵收法令補充規定第五點規定，土地登記簿未載明權利價值者，其 補償費應由權利人及義務人雙方協議會同領取。未能會同領取者，由地政機關通 知當事人限期協議之，再依其協議結果代為清償；協議不成者，其補償費提存之 。已無提交地價評議委員會評定該地上權之權利價值後代為清償之機制，本府依 現行規定函請原告會同地上權人或出具地上權人拋棄書並檢具相關證件辦理，揆
諸前揭規定，原處分並無不合。
理 由
一、本件原臺灣省交通處公路局為辦理台五線經台北縣汐止鎮都市計畫公共設施保留 地第一期工程，需用坐落臺北縣汐止鎮○○○段樟樹灣小段三五六─一四地號等 三三九筆土地，報奉臺灣省政府七十八年三月二十七日府地四字第一四二八一九 號函核准徵收，並附帶徵收其地上物，臺北縣政府以七十八年五月十五日（七八 ）北府地四字第一二二八一七號函公告徵收，案內汐止鎮○○段八四七地號土地 地價補償費，臺北縣政府因被徵收之土地原設定之他項權利，土地登記簿未載明 權利價值，權利人及義務人復協議不成，遂於八十二年二月十七日依土地法第二 三七條規定提存於臺灣板橋地方法院待領。嗣原告因歷時十年協議不成，遂於九 十一年十一月六日向被告請求依徵收時之土地法施行法第五十九條及土地徵收法 令補充規定第五點規定以土地補償費扣除代為清償提交地價評議委員會評定之地 上權權利之價值後，將其餘發給原告，經被告分別先後以九十一年十一月十三日 北府地用字第０九一０六五三０四二號、九十一年十一月十三日北府地用字第０ 九一０六五三０四九號、九十一年十一月十三日北府地用字第０九一０六五三０ 五五號函復原告略以「二、查本案關於被徵收之土地原設定之他項權利，其款項 計算，依內政部九十年八月十五日台（九十）內地字第九０七三五三六號令規定 ，應依土地法施行法第五十九條及土地徵收法令補充規定第五點、第六點等相關 規定辦理，其中所指土地徵收法令補充規定，係適用現行規定，另查本案補償費 目前既已提存，仍請台端會同地上權人或出具地上權人拋棄書並檢具相關證件到 府辦理。」原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為（一）被告之復函 是否為行政處分？（二）原告有無徵收補償費請求權？爰分別判斷如次：二、被告之復函是否為行政處分，即原告提起之撤銷「原處分」是否合法部分：（一）按提起訴願，以有行政處分之存在為前提：所謂行政處分，係指中央或地方機 關就公法上具體事件，所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果 之單方行政行為而言，訴願法第三條第一項定有明文。至行政機關所為單純事 實之敘述（或事實通知）或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生何法律上 之效果，自非行政處分，人民即不得對之提起訴願，改制前行政法院著有四十 四年判字第十八號、六十二年裁字第四十一號判例可參。（二）經查，本件原告所有之土地，於七十八年間經被告辦理徵收補償時，因其土地 上有案外人設定地上權，被告依徵收時土地法施行法第五十九條規定「被徵收 土地應有之負擔，由該管市縣地政機關於發給補償金時代為補償，並以其餘款 交付被徵收土地之所有權人」，復因其地上權價值未有明定，被告無法辦理「 代為補償」，遂依行為時土地徵收法令補充規定第五點規定，通知當事人自行 協議，又因原告迄未向被告陳報協議結果，被告乃於八十二年二月十七日將補 償款提存於臺灣板橋地方法院，並載有「提存物受取人應向本府繳銷徵收土地 之所有權狀及印鑑證明、地上權人廖萬發．．等四人之地上權拋棄書，並取得 本府之證明領取提存物」之受取條件，由法院將提存通知書寄送原告，原告收 受後，並未依提存法規定聲明異議。嗣原告因歷時十年無法達成協議，於九十 一年十一月六日向被告請求發給。經查被告上述函復略以「查本案關於被徵收
之土地原設定之他項權利，其款項計算，依內政部九十年八月十五日台（九十 ）內地字第九０七三五三六號令規定，應依土地法施行法第五十九條及土地徵 收法令補充規定第五點、第六點等相關規定辦理，其中所指土地徵收法令補充 規定，係適用現行規定，另查本案補償費目前既已提存，仍請台端會同地上權 人或出具地上權人拋棄書並檢具相關證件到府辦理。」，係就本案辦理經過告 知已經提存及原告等應如何辦理領取手續（應補正文件）之事實通知，並非終 局之否准原告請求之通知，被告之答覆不因而生何法律上之效果，依首開判例 說明，並非行政處分，原告即不得對之提起訴願，是以原告起訴請求撤銷，為 不合法，應予駁回。
三、次就原告請求被告將其土地補償費扣除提交地價評議委員會評定之地上權權利之 價值代為清償後，其餘款發給原告之給付訴訟部分，經查，土地徵收地價補償費 之給予，固係土地徵收之合法要件之一，苟國家實施土地徵收而未給予地價補償 費者，其法效果為何，學說見解目前有所謂「徵收失效說」、「補償請求權發生 說」（日本法制）、「徵收違憲說」（德國法制）尚非一致，然參酌現行土地徵 收條例第二十條第三項：「需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其 他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其 效力」，以及司法院第一一○號解釋「需用土地人不於公告完畢後十五日內，將 應補償地價及其他補償費額繳交主管機關發放完竣者，依本院院解字第二七○四 號解釋，其徵收土地核准案，故應從此失其效力。」（司法院第五一六號解釋相 同意旨）意旨以觀，乃採取徵收失效說，而不採請求權發生說。依此規定亦足證 明人民對國家公權力機關並無徵收補償之公法上請求權，僅能於對補償金不服時 ，提起撤銷訴訟。從而，原告訴請被告給付徵收補償費，為欠缺權利保護要件， 應予駁回。至於原告仍得依提存通知書所載向被告領取（被告已依原告請求向法 院領回提存物，交由原發款銀行保管），要屬當然。四、至於本件實體部分，原告主張被告應依徵收時之土地法施行法第五十九條及土地 徵收法令補充規定第五點規定，因當事人協議不成，應由被告提交地價評議委員 會評定之地上權權利之價值代為清償後，將其餘款發給原告，被告上開復函及訴 願決定雖稱應以聲請時土地徵收法令補充規定第五點規定，因已刪除「提交地價 評議委員會評定之地上權權利之價值」之規定，應依聲請時法規定辦理一節，本 件似非中央法規標準法第十八條之「人民申請許可案件」應依申請時法之案件， 而係被告辦理補償當時有無依行為時法辦理之問題，且似與法令不溯及既往原則 有違，均併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為部分不合法，部分無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。中 華 民 國 九十三 年 五 月 十二 日 臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中
法官 黃清光
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 十二 日 書記官 楊子鋒