臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四六○六號
原 告 家福股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 傅祖聲律師
徐頌雅律師
趙儷玲律師
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 黃宗樂（主任委員）
訴訟代理人 乙○○
丁○○
丙○○
右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年九月五日院臺訴字
第０九一００八七七八七號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：訴外人李清鈿以其開設之唐家企業股份有限公司（以下簡稱唐家公司
）為原告之小型家具供貨廠商，受限於合約收取附加費用之約定，使其經營及家
計陷入困境云云，於八十九年十二月六日向法務部提出陳情書，經法務部移由被
告審理，嗣台灣區肥皂清潔劑工業同業公會亦以原告向供貨廠商收取不當附加費
用，違反公平交易法，於九十年一月十二日向被告提出檢舉。案經被告併案調查
結果，以原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商，逕
自訂定收取顯超過供貨廠商可直接獲得利益之全國性促銷費，並以單方制定之新
店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書，強制供貨廠商重複負擔與全國
性合約中所載開幕特別條件，及店面改裝新開幕特別條件用途相同之附加費用，
為足以影響市場交易秩序之顯失公平行為，違反行為時公平交易法第二十四條之
規定，乃依同法第四十一條前段規定，於九十年十二月七日以（九十）公處字第
一九九號處分書，命原告自處分書送達之次日起，應立即停止前項足以影響交易
秩序之顯失公平行為，並處原告新台幣（下同）五百萬元罰鍰。原告不服，提起
訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：
㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件原告有否利用其市場之優勢地位，強制重複收取用途相同之附加
費用，而違反公平交易法第二十四條之規定？
㈠原告主張之理由：
⒈被告不應調查處理本件：
①本件係原告與唐家公司間之私權糾紛，與公共利益無涉，被告不應依公平交
易法第二十六條規定，依職權調查處理：
⑴公平交易法之執行係在維護市場經濟及私法自治理念下之公共利益：按公
平法第一條明白揭櫫其立法目的為：「維護交易秩序與消費者利益，確保
公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」。因此，公平法之規範目的除保護消
費者（另有消費者保護法）外，更重要的係矯正限制競爭之結構及行為暨
禁止不公平競爭之行為，以健全私法自治之環境，使市場經濟機制得以正
常運作。由於公平交易法係以肯定市場經濟及私法自治之理念為前提，因
此被告在執行本法規定時，應避免其所為管制反而造成對市場經濟及私法
自治之干擾，此所以公平法第二十六條規定：「公平交易委員會對於違反
本法規定，危害公共利益之情事，得依檢舉或職權調查處理。」，此不僅
係對於主管機關公權力發動之授權，亦係一種限制，以避免具有準司法權
性質之行政權過度擴張，不當侵害人民權利；同時亦在調和公益與私益。
換言之，不論係依職權或因人民之檢舉，均必須以危害公共利益為前提；
如果僅係私益之危害，被告不應開始調查程序，以免造成行政資源之浪費
，或造成對市場經濟及私法自治之干擾。且公平交易法第三十條以下賦予
被害人廣泛之民事損害賠償請求權，第三十二條更有懲罰性賠償金之設計
，即係期望提供誘因，使私人得以自行保護其受損之權益，有效落實私法
自治。
⑵本事件與公共利益無涉：經查本件係因訴外人李清鈿向法務部陳情，再轉
由被告處理，但李清鈿已於九十年五月二十三日與原告達成和解，並撤回
檢舉在案，雖仍有台灣區肥皂清潔劑工業同業公會之檢舉函，但其檢舉並
未提供任何具體事證，純屬空言。且遍觀本件之處分書，被告全係以唐家
公司被收取數額顯不合理之附加費用、重複負擔云云為其立論依據，並無
其他事證；被告亦自承係以個案審酌原告收取附加費用之行為，此外亦未
見被告說明本件究竟有何涉及公共利益之處。又被告主張其係基於職權發
動調查之原因為：「部分流通業者未事先詳列其應付貨款金額及附加費用
等報表資料，即逕自扣減其應付予供貨廠商之貨款金額」云云，更與本件
事實迥不相同，原告對於各附加費用之項目及金額，凡能於訂約當時即確
定者，均列明其數目或比例，被告誤認事實，極為明顯。縱如被告所言是
否發動調查程序由被告依職權判斷該項違法行為是否危害公共利益而介入
處理，被告亦應負有依職權判斷之義務，而非不加判斷即逕行調查處理。
然而被告在處分書中說明其發動調查處理之緣由時，未見其對本件究有何
涉及公共利益之處加以敘述，足見被告係未加判斷即濫行發動調查程序。
是被告進行本件之調查及處分，並不符合公平交易法第二十六條之要件，
其調查程序顯然違法，從而據該程序所為之處分亦屬違法，應予撤銷。
②被告前已就原告收取各項附加費用之交易方式進行全面性調查並作成處分，
依一事不再理及一事不兩罰原則，被告就本件不應再為查處：
⑴一事不再理及一事不兩罰原則：按行政程序法第一百二十八條及行政訴訟
法第一百零七條，均已明文規定行政程序有一事不再理原則之適用，其立
法目的乃在考量法安定性，俾能定紛止爭，以維持法律秩序之安定。另外
，從法律經濟學之觀點，為避免不必要之勞力、時間、費用之浪費，亦肯
認一事不再理原則之必要性。由一事不再理原則，更可派生出一事不兩罰
原則，即禁止雙重處罰，其意即在禁止國家對於人民之同一行為重複加以
處罰。一事不兩罰原則，除與一事不再理原則相同，具有維持法律秩序之
安定性功能外，亦具有維護人性尊嚴、保障基本人權、符合比例原則以及
保護人民信賴之作用。在德國、日本及美國，皆已將此一原則提昇至憲法
層次。我國司法院釋字第五０三號解釋亦認為：「．．．行為如同時符合
行為罰及漏稅罰時，除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法
或手段，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家
之基本原則。．．．」。
⑵本件調查及處分違反一事不再理及一事不兩罰原則：被告就本件之調查係
針對原告八十八年度及八十九年度全國性合約（即原名全國性共同商品合
約）中各項附加費用收取之情形加以調查，最後僅就全國性促銷費、新店
開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書認定原告有違反公平交易法
第二十四條之情形。然查被告於八十八年起，即已針對原告向供貨廠商收
取附加費用有無違反公平法一事進行全面性之調查，經被告近兩年之調查
，原告亦先後提出多份說明書予被告參考，被告仍於八十九年十一月四日
以（八九）公處字第一七八號處分書（以下簡稱第一七八號處分），認定
原告所收取之附加費用中，僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平交易法第二
十四條，而命原告停止收取，並處原告四百萬元罰鍰。是被告作成第一七
八號處分時，業已針對原告向供貨廠商收取之各項附加費用，逐一審查其
合法性，最後方認定僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平交易法。換言之，
其他項目之附加費用，包括被告於本件所調查之全國性促銷費、新店開幕
贈品承諾及重新改裝新開幕贈品承諾等，已經過被告之審查而認無違反公
平法之嫌。而原告於本件中收取附加費用之作業及契約，均與被告在前案
中所查處者完全相同，原告並已依被告第一七八號處分之意旨停止收取補
充固定退佣及修改合約。因此被告於本件所為調查，實有違反一事不再理
及一事不兩罰原則之嫌，且有重複調查，浪費行政資源之不當。至於被告
於本件處分書中稱第一七八號處分係以通案方式處理被處分人訂立補充固
定退佣之交易條款，今以個案審酌原告收取補充固定退佣外之附加費用行
為，與前案並無競合云云。其所言除顯見其不當介入非公共利益之個案行
為外，亦忽略其於前案中所通案調查之原告行為，實已包括原告全部收取
附加費用之行為，即已涵蓋本件之行為，不過其最後僅就補充固定退佣加
以處分而已，是被告所稱與前案無競合云云，實不足採。被告於第一七八
號處分之調查程序中，收取附加費用之作業及契約是否與本件完全相同，
是否針對原告向供貨廠商收取之各項附加費用，逐一調查，只須調閱前揭
事件之卷證，觀諸原告所提之各項資料及補充說明文件，以及被告之提案
說明，即可一目了然。被告屢以其寄送前揭處分書之（八九）公壹字第八
八一五九０四－０一三號函文字置辯，並無法改變其業已調查過原告本件
所收附加費用之事實。
⒉被告就本件之查處，違反公平法第二十四條規定及其處理原則之基本意旨：
①公平法第二十四條之概括規定，並非賦予被告裁量空間或判斷餘地：按公平
法第二十四條規定之足以影響交易秩序、顯失公平等，均屬行政法上之不確
定法律概念，有賴主管機關於執行時，視各種具體情況加以妥善地解釋及涵
攝，且此等不確定法律概念之解釋及涵攝，必須受到司法機關之審查。相對
而言，行政裁量則屬行政機關對於法律效果之選擇，在法律效果範圍內之各
種選擇具屬合法，僅有適當與否之問題，原則上法院不加審查。然查，公平
法第二十四條並無法律效果之規定，自與裁量無關。而按歷來法院之判決，
被告對於本條之解釋適用，概受法院審查，並無判斷餘地可言，合先敘明。
②被告對本件之查處，不符公平法第二十四條中足以影響交易秩序之要件：
⑴公平法第二十四條之執行係以足以影響交易秩序為前提要件：正如原告所
一再陳明，被告於執行公平法第二十四條此等概括條款規定時，應依據公
平法第一條揭櫫之立法目的，避免其所為管制造成對市場經濟及私法自治
之干擾。被告於九十年十二月二十日決議將公平交易法第二十四條之適用
原則修正為公平交易法第二十四條案件處理原則（以下簡稱二十四條案件
處理原則），並於九十一年一月九日發布實施，其內容即係欲落實前述基
本方向。首先，該處理原則確定本條之適用範圍應以足以影響交易秩序之
要件為前提；其次，在與民事法律競合時，事業與事業或消費者間之契約
約定，係本於自由意思簽定交易條件，無論其內容是否顯不公平或事後有
無依約履行，此契約行為原則上應以契約法規範之。惟於系爭行為危及競
爭秩序或市場交易秩序時，始例外有本條之適用，更明揭本條規定之例外
適用性質。又二十四條案件處理原則第五條進一步明白揭示，判斷足以影
響交易秩序時應考量是否足以影響整體交易秩序（如受害人數之多寡、造
成損害之量及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團
體或組群所為之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害
人效果之案件，且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之
適用。至單一個別非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本
條之規定，其合理限縮已往過度擴張公平法第二十四條之適用範圍，並與
民事糾紛救濟相區隔，洵屬正確方向。
⑵被告對本件有何足以影響市場交易秩序之處，根本未加調查：被告於認定
原告恃其相對之市場優勢地位，向唐家公司收取數額顯不合理之附加費用
，且向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用後，僅簡言使市場競爭
本質受到傷害一語，即得出原告業已違反公平法第二十四條規定之結論。
姑且不論其認定事實之錯誤，其對本件有何足以影響市場交易秩序或足以
影響流通市場交易秩序之處，根本未加調查，亦未盡考量判斷之義務，其
所強調者不過為加諸唐家公司額外負擔、增加唐家公司營業成本及剝削唐
家公司正常經營利潤，全係以唐家公司之經營困難為出發之空洞詞藻，絲
毫不見與市場交易秩序之關係與事證，如本件是否影響到商品之最終零售
價格？對消費者利益及整體社會福利有何負面影響？尤有進者，究竟唐家
公司營業成本增加若干？正常經營利潤為何？均未見被告提出證據。
⑶原告與唐家公司間有關附加費用收取之爭議，僅屬單一個別非經常性之交
易糾紛，完全不足以影響交易秩序：被告於原告訴願時始稱該等附加費用
並非限於原告與唐家公司間之爭議問題，而係原告與其供貨廠商間之整體
性問題，益顯見其於處分時根本未考慮所謂之整體性問題，而係在原告質
疑下，方稱有所謂之整體性。然而，有無整體性屬於事實認定問題，必須
有證據為基礎，而非恣意認定。尤其被告既認非全部供貨廠商皆須支付該
等附加費用，卻又稱多數相對經濟力量薄弱之中小企業廠商則難以抗拒原
告之索求，縱使對本身將造成顯著不利益之情形，亦不得不同意負擔該等
附加費用云云，不知被告認定多數之證據何在？若以原告所提出，與唐家
公司相同之家具類供應商為例，更無法得出被告所認定為多數之結論。被
告既自承係個案處理，且僅以唐家公司所受影響為處分依據，則本於公平
法以足以影響交易秩序避免主管機關過度干預私法自治之規範目的，及二
十四條案件處理原則之規定，原處分應予撤銷。
⒊被告依行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則（以下
簡稱附加費用案件處理原則）查處本件，違反法律不溯既往原則：
①法律不溯既往為憲法原則：法律不溯既往係憲法原則，早經司法院釋字第五
十四號解釋在案。最高行政法院八十四年度判字第六六八號裁判要旨亦指明
行政法係以不溯既往為原則，而以溯及既往為例外；同院八十五年度判字第
二二七四號裁判亦同揭斯旨認除非法律明定為溯及既往者外，以不溯既往為
原則。
②附加費用案件處理原則自八十九年十一月十九日始生效力，不應適用於本件
：
⑴附加費用案件處理原則為間接對外生效之獨立性行政規則：附加費用案件
處理原則係被告為審酌大型流通業者收取附加費用是否合理所制訂者，核
其性質，應屬裁量性或指示性之行政規則，為一間接對外生效之獨立性行
政規則，依行政程序法第一百六十條第二項，其訂定應由首長簽署，並登
載於政府公報發布之。因此，應適用中央法規標準法第十三條之規定定其
生效日期。被告係於八十九年十一月十七日方公布附加費用案件處理原則
，則其應自八十九年十一月十九日始生效力。本件事實既係全部發生於八
十九年十月之前，被告應無適用附加費用案件處理原則之餘地。
⑵被告確實係依據附加費用案件處理原則作成處分：被告於處分書中雖未直
接引用附加費用案件處理原則之規定，但其所據以認定原告具有市場優勢
地位之審酌因素，實係依據附加費用案件處理原則第四點之規定以是否具
有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市
場占有率、供貨廠商對事業於交易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售
通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因素，予以綜合判斷。其認
定原告向唐家公司收取全國性促銷費及新店開幕贈品代辦金、重新改裝新
開幕贈品代辦金為不當，則係依附加費用案件處理原則第七點第二款及第
五款及第八點規定為之。被告認附加費用案件處理原則為解釋性之行政規
則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦可提供流通事業於為收取
附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考。因此，基於該處理
原則發生效力之時點，被告即不得依附加費用案件處理原則之規定作成本
件處分。至於被告是否於處分書中直接引用附加費用案件處理原則之條號
及規定，並非其關鍵。被告係適用附加費用案件處理原則對原告為處分，
洵堪認定。依前揭說明，被告所為即已違反法律不溯既往原則，其處分自
屬違法，應予撤銷。
③被告應依新修正頒布之二十四條案件處理原則處理本件：司法院釋字第二八
七號解釋乃針對解釋性之行政命令，且係處理前後釋示不一致且行政處分於
後釋示發布前已確定之情形。反面言之，原行政處分若未確定，而其所據之
釋示業已為後釋示所推翻或修正，則被告應自動撤銷原處分。如果被告自認
附加費用案件處理原則及二十四條案件處理原則均係屬解釋性之行政規則，
則因二十四條案件處理原則係新修正公布之上位解釋性規則，本件依據附加
費用案件處理原則所為處分既未確定，被告即應按新修正之二十四條案件處
理原則重新解釋處理，而非因循舊有規則。
⒋被告對本件市場之界定有所錯誤，從而其認定原告對唐家公司具有相對市場優
勢地位，亦有錯誤：
①被告對本件市場之界定，顯有錯誤：
⑴公平法上市場係由供給與需求兩者界定而成，與行業不同。原告固可歸類
為零售業或量販業，但與本件原告在何市場有何足以影響交易秩序之行為
，係屬二事。
⑵被告恣意認定市場範圍：被告於訴願時稱市場範圍之界定，係由其考量市
場實際狀況，依行為時公平交易法第五條及同法施行細則第四條之規定實
質認定之，顯係誤引法條。按公平法上述規定係有關獨占之特定市場及占
有率之規定，如何能適用於本件事實？其次，所謂實質認定非謂主管機關
可恣意認定；相反地，被告就此負有舉證說明之義務，且應詳加調查各項
資料。又被告稱消費者至原告之營業處所之目的乃在於一次購足所欠缺之
物，此乃其他零售事業所無法滿足消費者之點云云，實不知消費者至原告
營業處所之消費目的，與本件唐家公司（身為供貨商）提供中低價位之小
型家具予原告有何關聯？因此，本件之特定市場至廣應僅認定為中低價位
小型家具之販售通路，被告率然認定本件市場為量販店業，更進而謂原告
於此一特定市場內具有相當之市場地位云云，顯有謬誤。
⑶本件之特定市場應為中低價位小型家具之販售通路：唐家公司提供之商品
包括童軍椅、小沙發等，被告認定其屬中低價位之小型家具，因此本件之
特定市場應為中低價位小型家具之販售通路。此等小型家具商品亦可見於
超級市場等銷售地點，被告認定其販售通路僅包括其他量販店及家具零售
業，而不及於便利商店業、超級市場業、百貨公司業，實不知其係基於何
種市場調查之證據而排除其他販售通路？其次，姑且不論其他可能之系爭
商品販售通路，即以被告所承認之量販店業及家具零售業為限，則本件於
考量原告之營業規模及市場占有率時，至少應以整體量販店業及家具零售
業為特定市場，而非僅以量販店業為特定市場。被告僅認定原告於量販店
業此一特定市場內具有相當之市場地位，實有謬誤。
⑷被告對本件市場之界定，前後矛盾：被告於審議本件時，於九十年十月十
六日所陳核之提案中，其六、研析意見㈠⒉業已認定以家具及室內裝設品
零售業為市場界定範圍，原告之市場佔有率僅有０．八％，可謂甚小。次
查，唐家公司係販售小型家具之批發業者，其交易相對人除量販店業外，
尚有專營家具零售之量販或零售業，如ＩＫＥＡ、五股專區家具零售店或
一般遍及市街之小型家具零售店等，均為唐家公司足夠且可合理期待之具
替代性交易相對人，換言之，唐家公司相對於原告之依賴程度，非屬依賴
性理論所指之不可偏離地依賴。固然，以上認定係在研析是否合致公平交
易法第十九條第六款之市場力量門檻，但該款亦係就濫用市場相對優勢地
位所為之規範，因此在本件被告所憑以處分之基礎理論（濫用市場相對優
勢地位）上，無論適用公平交易法第二十四條或第十九條第六款，其特定
市場並無二致；所差者不過在市場力量或依賴程度之高低。準此，被告先
以家具及室內裝設品零售業，後以量販店業為本件之特定市場，前後矛盾
，顯未正確證明原告在特定市場具有市場地位。
②原告對於唐家公司不具相對市場優勢地位：
⑴唐家公司有變更商品銷售通路之可能性：被告業已認定專營家具零售之量
販或零售業，如ＩＫＥＡ、五股專區家具零售店或一般遍及市街之小型家
具零售店等，均為唐家公司足夠且可合理期待之具替代性交易相對人，既
然如此，何能稱唐家公司並無變更商品銷售通路之可能性？被告既已認定
，唐家公司生產之商品尚有其他量販店及家具零售業為販售通路，卻自行
代唐家公司及其他通路判斷認除非唐家公司所銷售之商品為其他流通事業
之利基商品，否則能否與其他流通事業締約，並取得較佳之交易條件或維
持損益平衡以上之年營業額，似非唐家公司所得掌控，其強以主管機關之
見解取代商業主體之商業判斷，實已喪失其維持市場競爭秩序之調節者立
場，且全屬推測之詞，毫無憑據。原告從未限制唐家公司與其他零售業或
量販業者締約，唐家公司與其他業者議約締約之時間更無待與原告之合約
屆滿；而合約期滿，原告自然必須將其商品下架，此乃供貨契約性質之本
然，原告與唐家公司均明知且須遵守，並非對唐家公司之處罰或不利益。
唐家公司能否取得其他流通事業之締約機會，主要決定因素應在於唐家公
司本身之競爭能力，其非唐家公司所得掌控，正係市場競爭法則之必然。
在一大型流通業（包括量販店業）相互競爭之市場中，如果唐家公司依其
本身之商業判斷，或因能力不足與其他同業在其他販售通路競爭，以致僅
與原告締約，則被告有何置喙之餘地？如果唐家公司之商業判斷錯誤導致
虧損，亦屬市場競爭法作運作之結果，被告更無介入之必要，尤其必須注
意可能性與實際發生情形不同。原告為唐家公司事實上之唯一交易對象，
豈可與唐家公司有無變更商品銷售通路之可能性混為一談？由被告似非唐
家公司所得掌控之用語，亦可知其未有確切之證據及心證，被告在未有確
切證據之情況下，本應參酌罪疑惟輕、無罪推定等處罰原則之精神，不得
逕行認定原告阻絕唐家公司變更商品銷售通路之可能性。惟被告強以主管
機關之推論見解取代商業主體之商業判斷，其所為認定，於法無據，故原
處分違法，應予撤銷。
⑵唐家公司對於原告並無所謂依賴性：被告應具體指出唐家公司何以對原告
有依賴性？依賴程度若干？以作為認定原告是否對於唐家公司具有相對市
場優勢地位之原因及基礎。本件被告以唐家公司八十八年度附加費用總額
占其總銷貨金額三九‧二五％，而仍願於八十九年度接受此種交易條件，
原告所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一云云，將相對優勢地位解
釋成依賴性之原因。復謂由唐家公司對原告於交易上之依賴程度，認定原
告對於唐家公司具有相對之市場優勢地位，是被告將依賴性與相對優勢地
位混為一談，所謂說理實屬循環論證之套套邏輯，顯有理由不備之違法。
正如前述關於變更銷售通路可能性之說明，被告至少應證明唐家公司之所
以依賴原告，並非出於其商業判斷，或出於原告之不法控制。否則，率然
認定原告具有所謂相對市場優勢地位而介入當事人間之私法紛爭，即有不
當干擾市場競爭法則及私法自治之虞。
⒌被告未說明原告有何濫用市場優勢地位之情事，即有理由不備之違法：
①相對優勢地位事業之行為非即濫用市場優勢地位：退萬步言，縱使假設被告
得以依據附加費用案件處理原則，並已正確審酌相對市場優勢地位之判斷因
素，且對原告之市場優勢地位認定無誤，其仍須證明原告有所謂濫用市場優
勢地位之情事，方合乎公平交易法第二十四條顯失公平之要件。正如學者所
指出，只有證據顯示已不符自由競爭或公平競爭所欲保護之法益時，始得加
以管制，切忌將相對優勢地位事業之行為視為當然違法行為。換言之，並非
一經認定流通事業具有相對市場優勢地位，其收取附加費用之行為即屬濫用
市場優勢地位。
②被告未證明原告有何濫用市場優勢地位之情事：經查，被告之處分書僅言原
告恃其相對於唐家公司之市場優勢地位，收取顯不合理金額之附加費用行為
（全國性促銷費）及原告恃其市場優勢地位，向唐家公司重複收取用途相同
之附加費用（新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品）云云，並未詳加說明及
證明原告有何濫用市場優勢地位之情事。因此，被告之處分有理由不備之違
法。
⒍原告對唐家公司收取之附加費用，均有其合理性：
①全國性促銷費部分：
⑴被告認原告向唐家公司收取之全國性促銷費不當，其所據無非為唐家公司
八十八年度全國性促銷費之最低應支付金額為一百五十萬元，年度銷售目
標為二千五百萬元，當年營業額一千三百萬元，僅達該年度銷售目標之五
二％。又唐家公司八十九年度全國性促銷費之最低應支付金額為一百七十
四萬元（為八十八年實際營業額之十三‧三八％），年度銷售目標為二千
九百萬元（為八十八年實際營業額之二‧二三倍）。另原告於八十九年度
調升唐家公司之最低應支付金額，與其他同類商品供貨廠商相較，比率顯
不相當，八十九年度全國性促銷費之最低應支付金額顯不合理。再唐家公
司八十九年度年度銷售目標（二千九百萬元）為八十八年實際營業額之二
‧二三倍；全國性促銷費之最低應支付金額（一百七十四萬元）為八十八
年實際營業額之十三‧三八％，顯超過供唐家公司可直接獲得之利益。
⑵惟查，供貨廠商係透過協商，與原告共同決定全國性促銷費，非原告所片
面決定或唐家公司被迫接受：原告於全國性合約中就全國性促銷費與供貨
廠商約定最低應支付金額，係依據供應商前一年度之銷售金額、商品種類
及銷售狀況，預估本年度之銷售目標，並據此與供應商約定最低應支付金
額。此項約定之目的，係原告與供應商雙方基於共創營業成長之共識，約
定預期成長之銷售額，以使雙方均能以此為目標，分別致力於產品之生產
及銷售。因此，並非供貨廠商於前一年度未達成目標，即必然調降今年之
銷售目標（及最低應支付金額）。相對地，亦非前一年度達成目標，即一
定調升今年度之銷售目標（及最低應支付金額）。其真正重點乃在於：供
貨廠商係透過協商，與原告共同決定該目標與金額，而各廠商各有不同之
競爭能力，其對各年度之預期亦不相同，此正係市場競爭機制之作用。因
此被告謂原告稱當年度倘未達成預估銷售金額之供貨廠商，其次年度預估
銷售目標及全國性促銷費最低應支付金額會予以調降或維持，顯有誤解。
以與唐家公司相同之家具類供應商為例：八十九年度及九十年度原告計有
：奇霖、凱盈、雅佳築、家昀、駿興、順皇、綠蘋果、丁南、巨鎧及達昀
等十家供應商。其中，綠蘋果八十九年之預估銷售金額為六百六十六萬六
千六百六十七元，全國性促銷費最低應付金額為二十萬元，其實際銷售金
額則為六百五十六萬一千九百五十元，並未達成最低銷售目標。但綠蘋果
次年合約仍調升九十年度預估銷售金額為七百二十一萬八千一百五十元，
亦即調升全國性促銷費最低應付金額為二十八萬八千七百二十六元；而至
九十年八月統計，綠蘋果之實際銷售金額已高達一千六百二十七萬一千五
百七十一元，遠超過預估銷售金額。足見，並非供貨廠商於前一年度未達
成目標，即必然調降今年之銷售目標（及最低應支付金額），且供貨廠商
確有能力達成新年度調高之銷售目標。另駿興公司則屬未達銷售目標而大
幅調降最低應付金額之例子。由以上例子亦足可證明原告與供應廠商議定
全國性促銷費時，雙方考慮因素甚多，並無所謂之固定公式或原則。若如
被告所稱同類商品供貨廠商中，僅唐家公司次年度銷售目標之設定，偏離
前揭原則甚多，適足以再次證明本件唐家公司之個案性。
⑶被告未說明原告向唐家公司收取該附加費用顯不合理之客觀標準及基礎：
被告顯然亦同意，全國性促銷費有益於供貨廠商促銷商品或降低作業成本
，不過卻認定本件中八十九年度對於唐家公司該附加費用之收取，顯已超
過其直接可獲得之利益，顯不合理。然而，被告比較之基礎似乎僅有唐家
公司八十八年度之實際營業額，並僅以八十九年度全國性促銷費占唐家公
司八十八年實際營業額之比率（一三‧三八％）為論據。但為何僅以八十
八年度之實際營業額為準？唐家公司直接可獲得之利益為何？唐家公司之
成本及利潤為何？如何能斷定唐家公司所負擔之金額已超過其可直接獲得
之利益？原告向唐家公司收取該附加費用顯不合理之客觀標準及基礎為何
？被告均未說明，其處分即有理由不備之違法。
⑷原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，已對全年度促銷活動達成合意：被告
稱原告與供貨廠商簽訂全國性合約前，未就全年度促銷活動進行協商云云
。惟全國性促銷費之用途，業已於契約中明訂，即指促銷活動。其收取之
形式，則為端架陳列費（ＴＧ ＦＥＥ），按次收取。全國性促銷費訂定
最低金額，除係基於與供應商共創營業成長之共識，約定預期成長之銷售
額外，等於亦保證提供予供應商一定次數之端架陳列。此項附加費用之項
目、用途、金額均已訂入全國性契約第十一條及十二條，符合附加費用案
件處理原則第五條之規定。全國性促銷活動及端架陳列之明細具體內容為
何，事實上雙方本即難以在年度之初就全國性合約議約時即一一提出。詳
言之，在年度訂約之始，供貨廠商多數無法立即決定何項特定商品在何時
期可供端架陳列；原告在通常情形下亦無法應允在特定時期提供某特定之
端架以供供貨廠商陳列貨品，且年度中亦隨時可能增加促銷活動。因此，
被告強求就全年度促銷活動先行協商，實屬無由，亦已不當介入私人間之
契約協商。
②新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承諾書部分：
⑴被告認定原告向唐家公司收取之新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品（代
辦金）不當，其所據無非為新店開幕贈品承諾書及重新改裝新開幕贈品承
諾書，與全國性合約第十四條新店開幕特別條件及第十五條店面改裝新開
幕特別條件用途相同。唐家公司對該贈品選擇以高額之代辦金給付，而非
以慶賀禮品或花籃為之，有違一般合理之交易習慣。原告之其他供貨廠商
就新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品甚少以高額代辦金為之。原告恃其
市場優勢地位，向唐家公司強制重複收取用途相同之附加費用。
⑵惟查特別條件與贈品用途迥不相同：全國性合約第十四條新店開幕特別條
件及第十五條店面改裝新開幕特別條件，係供貨廠商為開幕後之一定短期
間（如二個月）內之促銷，給與原告進貨金額折扣、延後付款等優惠，俾
以低價吸引消費者前來新開幕之店面消費。正如被告所認其與促進商品販
售顯具直接關係。至於新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品則係原告之供
貨廠商所同意提供之花籃、花圈、彩飾等贈品，或以金錢交由原告代辦（
代辦金），實為慶賀開幕之一般商場慣例，與前述開幕期間之商品進貨折
扣無關。因此，新店開幕贈品及重新改裝新開幕贈品二項，與新店開幕特
別條件及重新改裝新開幕特別條件之用途迥不相同，故不會造成供貨廠商
之重複負擔。
⑶供貨廠商有充分自由選擇是否提供贈品以及提供何種贈品：尤其必須陳明
者，供貨廠商有充分自由選擇是否提供贈品、以及以何種贈品（方式）表
達其慶賀之意，事實上即有供貨廠商未提供贈品以表慶賀者，因此唐家公
司為何選擇以代辦金為之，純屬其自由決定之範疇。本件檢舉人李清鈿於
九十年三月二十八日至被告說明時，自承「．．．其附加費用收取方式係
．．．及視本公司意願之家福公司各分店節慶贊助費用約四至五萬元左右
．．．」，足見贊助費用確係本於供貨廠商之意願而提供。被告置唐家公
司於檢舉之初所為之任意性供述不顧，稱唐家公司在年度銷售狀況不佳之
情狀下，仍自願較其他營運較佳之供貨廠商，選擇付出高額用途相同之附
加費用，顯有違一般合理之交易習慣云云，再度顯現被告不求充分舉證之
執法心態。是被告違反公平交易法第二十六條規定，不當介入私人間之契
約權利義務，復未充分查證並正確適用公平交易法第二十四條規定，對原
告之處分實屬違法。
⒎①原告與供貨商於全國性合約中約定全國性促消費之目的及內容，係有助於產
品之銷售，乃為合理之約定：
⑴原告於每年年度終了前均會與供應商就下一年度之供貨條件為商議並簽訂
供貨契約，包括全國性合約及其附件與承諾書。供應商每年會依據其預算
，向原告承租端架（即貨架之兩端），依銷售狀況、最終售價等標準決定
此項折扣率，而由雙方協商並訂入全國性合約第十一項全國性促銷中，此
即為「全國性促銷費」之約定，此促銷費為廣義「ＴＧ費」之一種。因貨
架兩端通常係銷售之最醒目陳列位置，故有些供應商希望承租端架以增加
其業績。此項折扣並非每一個供應商均會提供，唯有承租端架之供應商始
會與原告協商此項費用，且其費用率尚須依雙方契約約定擺設端架數、促
銷次數內容定之。
⑵原告與供應商另依據供應商前一年度之銷售金額、商品種類及銷售狀況，
預估下一年度之銷售金額，並據此約定全國性促銷費之最低應支付金額。
此約定之目的，係原告與供應商雙方基於共創營業成長之共識，約定預期
成長之銷售額，以使雙方均能以此為目標，分別致力於產品之生產及銷售
。因此，此最低銷售金額之約定，乃屬促進產品銷售之合理約定。
②原告與供貨商簽訂全國性合約及全國性共同商品及服務費、重新改裝新開幕
贈品承諾書、新開幕贈品承諾書，均係基於供貨商之自由意願而簽訂，並無
強制締約之情形：
⑴誠如前述，原告於每年度終了前均會與供貨商重新議訂下一年度之供貨合
約。以八十八年、八十九年為例，原告與供貨商議訂之合約有全國性合約
及全國性共同商品及服務費、重新改裝新開幕贈品承諾書、新開幕贈品承
諾書。其中全國性共同商品及服務費為全國性合約之附件一，而全國性促
銷費則約定於全國性合約第十一項中。換言之，全國性共同商品及服務費
及全國性促銷費均為全國性合約之一部分。
⑵原告與供貨商議定全國性合約之同時，亦與供貨商協商重新改裝新開幕贈
品承諾書及新開幕贈品承諾書，廠商可基於其自由意願決定是否簽訂上開
承諾書。例如，順皇企業有限公司於八十九年、九十年均未簽訂上開承諾
書，而鉅鐙有限公司於九十年度亦未簽訂上開承諾書。如供貨商同意簽訂
上開承諾書，則與全國性合約同時簽訂。例如，唐家公司於八十九年一月
十四日簽訂全國性合約，亦於同日簽訂重新改裝新開幕贈品承諾書及新店
開幕贈品承諾書。是以，供貨商是否與原告於全國性合約中約定全國性促
銷費、其費率為何，以及是否同時簽訂重新改裝新開幕贈品承諾書及新店
開幕贈品承諾書暨其內容，均係基於各個供貨商之自由意願而為簽訂，原
告並無強制供貨商締約之情形。
③被告第一七八號處分之調查內容，業已包括本件被告處分原告收取附加費用
之行為，原處分確有違一事不再理原則及行政處分跨程序之拘束力：
⑴被告於第一七八號處分調查之內容，為原告向供貨商收取各項附加費用之
行為：被告於第一七八號處分書，已敘明本件調查之原因為被處分人（即
原告）涉有不當收取回扣，每年重複收取上架費及要求提供與商品販售無
直接關係之贊助金，廠商若有不從，該公司即脅迫要求撤櫃撤架。被告因
此請檢舉人提供具體違法事證，並派員至四家紙業廠商實地訪查，其所調
查之內容亦係針對原告收取各項附加費用之行為，包括商品服務費、固定
退佣、條件退佣、ＤＭ廣告費、端架陳列費、節慶促銷費（一年四節及週
年慶）、補充固定退佣、新開店贈品（或代辦金）、重新開幕贈品（或代
辦金）等。被告另於八十九年二月二十四日以（八九）公壹字第八八一五
九０四－００五號函，要求原告提出向供貨廠商所收取附加費用之項目、
收費標準或金額，以及原告向供貨廠商收取附加費用之收費標準或金額之
合理性。被告並於八十九年四月六日以（八九）公壹字第八八一五九０四
－００八號函，敘明本件調查之附加費用為除貨款價金項目外，一切由供
貨廠商給付流通事業或流通事業自應付貨款所扣減之各種費用。被告據此
要求原告提出向全部供貨廠商所收取之附加費用項目，包括但不限於供貨
廠商是否可接受退貨之折扣、固定優惠退佣、有條件退佣、全國性促銷折
扣、開幕進貨折扣、店面改裝進貨折扣、補充固定退佣、新店開幕贈品承
諾、資訊服務費、供應商異議處理費、提前付款服務費等等之收費標準或
金額之合理性。原告因此於八十九年四月十七日向被告提出到會補充說明
書，依據被告於八十九年四月六日號函定義之附加費用說明原告收取附加
費用之收費標準及合理性。由上述資料可證，被告於第一七八號處分案所
調查之內容，確係針對原告收取附加費用之行為進行全面性之調查。故所
有除貨款價金項目外，一切由供貨廠商給付流通事業或流通事業自應付貨
款所扣減之各項費用之附加費用項目，均在被告調查之範圍內，而非僅限
於被告第一七八號處分案所認定違法之補充固定退佣一項而已。
⑵被告於本件調查之內容，與第一七八號處分案所調查之內容相同：被告於
原處分敘明本件調查之事實為原告與唐家公司於供貨合約中就相關附加費
用之約定，如共同商品服務費、節慶日商品減價、ＤＭ廣告費、固定優惠
退佣、補充固定退佣、全國性促銷費、節慶促銷費、新店開幕贈品、重新
改裝新開幕贈品等。以及臺灣區肥皂清潔劑工業同會檢舉原告涉及向供貨
廠商收取佣金、上架費、年節費用、商品保護費用等附加費用。被告以九
十年四月二十六日（九十）公壹字第九０００九六－００四號函，要求原
告提出與供貨商間之全國性合約及全國性共同商品及服務費、重新改裝新
開幕贈品承諾書、新開幕贈品承諾書。被告並要求原告提供前開合約對於
各項固定優惠退佣、有條件退佣、全國性促銷、節慶促銷費、開幕特別條
件、店面改裝特別條件及全國性共同商品服務費、重新改裝新開幕贈品承
諾書、新開幕贈品承諾書、ＤＭ廣告費及機密退佣之計算方法、用途說明
。原告因此於九十年五月十一日，委由國際通商法律事務所以九０國際字
第０五三七號函代為函覆被告，就上開事項提出詳細說明。由上述資料可
知，被告於本件亦係針對原告收取所有項目之附加費用之行為進行調查，
而與第一七八號處分案所調查之內容並無不同。
⑶被告既已於第一七八號處分案，全面調查原告收取各項附加費用之行為，
並認僅其中僅補充固定退佣一項涉嫌違反公平法。換言之，其他項目之附
加費用，包括被告於本件所調查之全國性促銷費與新店開幕贈品承諾、重
新改裝新開幕贈品承諾等，業經過被告於第一七八號處分案之調查，且認
無違反公平交易法之嫌。被告在本件調查之合約內容與前案並無不同，其
無視於前處分之存在而重行調查，業已違反一事不再理原則。被告更進而
作成比前處分更不利於原告之原處分，亦有違行政處分跨程序之拘束力，
而為違法處分。
④被告依據八十九年十一月十九日訂定之附加費用案件處理原則作成原處分，
亦違反行政法明確性原則：本院九十年度訴字第六六七六號判決即已明白揭
示被告依據附加費用案件處理原則，對原告在附加費用案件處理原則制訂前
收取附加費用之行為作成處分，有違行政法明確性原則。被告在本件，亦係
針對原告於八十八年度、八十九年度收取附加費用之行為，依嗣後於八十九
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