臺北高等行政法院判決 九十一年度訴字第四一四四號
原 告 全聯實業股份有限公司
代 表 人 甲○○
訴訟代理人 丁○○
被 告 行政院公平交易委員會
代 表 人 黃宗樂（主任委員）
訴訟代理人 丙○○
戊○○
乙○○
右 一 人
輔 佐 人 陳韻珊
右當事人間因公平交易法事件，原告不服行政院中華民國九十一年八月十二日院臺訴
字第○九一○○二九二九七號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：被告根據檢舉調查結果，以原告濫用相對優勢地位，於民國（下同） 九十年度「供銷合約書㈠」中增加第十一條，向供貨廠商不當收取「營業所場地 租用費」附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反行為時公平交易 法第二十四條規定，乃依同法第四十一條前段規定，以九十一年四月十九日公處 字第○九一○六六號處分書（下稱原處分），命原告於收受該處分書之次日起， 應立即停止前項足以影響交易秩序之顯失公平行為，並處以罰鍰新台幣（下同） 八十萬元。原告不服，提起訴願，嗣經行政院訴願決定駁回，遂提起本件行政訴 訟。
二、兩造聲明：
㈠原告於言詞辯論期日未到場，依其於準備程序及起訴狀之聲明求為判決：如主文 所示。
㈡被告聲明求為判決：
⒈原告之訴駁回。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
原告向供貨廠商收取按營業額百分之一計算之「營業所場地租用費」是否即屬足 以影響交易秩序之顯失公平行為？
㈠原告主張之理由：
⒈按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足 以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」又第四十一條前段規定：「公平 交易委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必 要更正措施並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」。
⒉查原告得向廠商收取營業所場地租用費為本件兩造所不爭執，僅就：㈠原告有 無相對優勢地位，暨是否濫用相對優勢地位，及㈡原告向廠商收取營業所場地 租用費是否巧立名目，進而違反公平會關於流通事業收取附加費用案件處理原 則及公平交易法第二十四條，亦即就原處分主文第一項謂原告「於九十年度『 供銷合約書㈠』中增加第十一條，向供貨廠商不當收取『營業所場地租用費』 附加費用，為足以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條 規定。」是本件之爭執，厥在於原告向供貨廠商「營業所場地租用費」附加費 用，是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為？ ⒊惟查：
⑴公平交易法第二十四條為一概括性規定，於適用上易生困難與爭論，主管機 關為使其適用具體化明確化，乃訂定公平交易法第二十四條案件處理原則。 分別於該原則第五條規定：「本條所稱交易秩序係指符合善良風俗之社會倫 理及效能競爭之商業競爭倫理之交易行為，其具體內涵則為符合社會倫理及 自由、公平競爭精神賴以維繫之交易秩序。判斷『足以影響交易秩序』時， 應考量是否足以影響整體交易秩序（諸如：受害人數之多寡、造成損害之量 及程度、是否會對其他事業產生警惕效果及是否為針對特定團體或組群所為 之欺罔或顯失公平行為等事項）或有影響將來潛在多數受害人效果之案件， 且不以其對交易秩序已實際產生影響者為限，始有本條之適用。至單一個別 非經常性之交易糾紛，則應尋求民事救濟，而不適用本條之規定。」，於第 七條規定：「本條所稱『顯失公平』：係指『以顯失公平之方法從事競爭或 商業交易』者。其常見之具體內涵主要可分為˙˙˙㈡以不符合社會倫理手 段從事交易之行為常見行為類型如：以脅迫或煩擾交易相對人方式，使交易 相對人於決定是否交易之自由意思受到壓抑情形下，完成交易之行為。㈢濫 用市場相對優勢地位，從事不公平交易行為具相對市場力或市場資訊優勢地 位之事業，利用交易相對人（事業或消費者）之資訊不對等或其他交易上相 對弱勢地位，從事不公平交易之行為。常見行為類型如：⒈市場機能失靈供 需失衡時，事業提供替代性低之民生必需品或服務，以悖於商業倫理或公序 良俗之方式，從事交易之行為。⒉資訊未透明化所造成之顯失公平行為。」 以上諸項原則合於公平交易法之立法目的，殊值參考，而基於行政自我拘束 之原則，被告自應加以遵循。是被告於以違反公平交易法第二十四條規定據 以處罰事業時，須證明該事業有以顯失公平之方法從事競爭或商業交易，且 交易秩序有受影響之虞。
⑵且「所謂以顯失公平之方法，依上揭原則所示，應表現在以不符合社會倫理 手段或濫用市場相對優勢地位方面，亦即對於交易相對人有為不當壓抑，妨 礙交易相對人自由決定是否交易及交易條款之行為。本件原處分認原告有對 交易相對人濫用優勢地位之行為，無非以『依我國連鎖加盟店之店數統計， 被處分人市場占有率雖僅有四．一％，然其全國總店鋪數自八十七年底即有 二○六家，截至八十九年底更達二六一家，經營規模可謂日益擴大。˙˙˙ 檢舉人系爭商品售予被處分人之金額，總計僅一百八十三萬餘元，惟被處分 人所收取之各項附加費用總額高達銷貨金額十七％，檢舉人之所以願意接受
此種交易條件，被處分人所具有之相對優勢地位，應為重要因素之一。是以 就流通事業相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率、供貨廠商對事業於交 易上之依賴程度、供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素觀之，被處分 人相對於檢舉人具有相對之市場優勢地位，洵堪認定。』云云，惟所謂相對 優勢地位者，既言『相對』，則非以事業居市場之『絕對』勢力衡量，而應 以供給與需求雙方於特定交易關係中是否生『相對』經濟依賴關係，而為評 斷，簡言之，須達於依賴者面對被依賴者，主客觀處於無足夠及合理之途徑 以解決其供給或需求之困境始屬之。此觀諸被告於作成原處分前之八十九年 十一月三十日即發布有『關於流通事業收取附加費用案件處理原則』，其中 第四條亦規定有『流通事業是否具有市場優勢地位之認定，應審酌流通事業 對於供貨廠商之營業規模及市場占有率，供貨廠商對事業於交易上之依賴程 度、供貨廠商變更商品販賣通路之可能性、以及該特定商品之供需關係等因 素，予以綜合判斷。』益明。」鈞院九十一年度訴字第二四八五號判決揭櫫 是旨如上可參（鈞院九十一年度訴字第一六二五號、九十年度訴字第六六七 六號亦均同此見解）。
⑶經查，本件被告認原告具有相對之優勢地位，無非以原告：一、經濟部商業 動態統計月報資料，八十九年綜合商品零售業之營業額為五、九三二億元， 超級市場營業額為新台幣七五六億元，二、八十九年度營業額一○四億元， 佔綜合商品零售業之一‧七六％及超級市場業之十三‧七六％，目前擁有一 ○六家營業所，依據零售市場第三七八期資料，占全國連鎖超市六四一家之 十六‧五四％，三、全聯社經營時期，主要辦理全國公教員工日常必需品供 應業務，其供貨廠商有六百餘家，全聯社所建立之零售通路，對消費者或供 貨廠商有一定之依賴程度等」為由。然依前揭鈞院判決意旨可知，所謂相對 優勢地位之認定，需以有：「依賴者」及「被依賴者」同時存在可供比較為 前提。且「依賴者」及「被依賴者」二者間，達於依賴者面對被依賴者，主 客觀處於無足夠及合理之途徑以解決其供給或需求之困境始屬之；且是否該 當違法，因既言「相對」，則非以事業居市場之「絕對」勢力衡量，而應以 供給與需求雙方於特定交易關係中是否生「相對」經濟依賴關係，而為評斷 。詎，本件被告迄未就：①相對於原告而言之依賴者究為何人，②該依賴者 與原告間因營業所生「相對」經濟依賴關係等之事證，提出以實其說，揆諸 前揭臺北高等行政法院判決意旨可知，被告所述原告具有相對優勢地位甚更 濫用相對優勢地位云云，顯無理由灼然！詎原處分僅就原告單方面之條件加 以分析，應予比較之「垂直交易相對人」方面之要素除隻字未提外，尤有進 者供予比較之「垂直交易相對人」為何人亦未載明，即率爾遽認原告具有相 對優勢地位，不知從何而來？令人詫異是否只需審酌流通事業單方面之要素 ，即可認定流通事業具有相對市場優勢地位？此顯與被告前揭自行訂定之解 釋性行政規則相違（按即「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」）， 亦違反行政自我拘束性原則，被告是項違法處分依法應予以撤銷為是。被告 未察，仍置此情於不顧，率認原告具有相對優勢地位，未知是否果如學者所 言，被告對於收取附加費用行為是否有違公平交易法第二十四條多著重於「
行為本身」之探究，對於「相對優勢地位」之認定則有未與詳求之毒所致。 ⑷其次，縱原告有：一、經濟部商業動態統計月報資料，八十九年綜合商品零 售業之營業額為五、九三二億元，超級市場營業額為七五六億元，二、八十 九年度營業額一○四億元，佔綜合商品零售業之一‧七六％及超級市場業之 十三‧七六％，目前擁有一○六家營業所，依據零售市場第三七八期資料， 占全國連鎖超市六四一家之十六‧五四％，三、承接全聯社業務之情。然， 供貨廠商對於原告於交易上之依賴程度仍屬有限；且依原告之營業規模及上 揭市場占有率以觀，檢舉人非無變更商品販賣通路之可能性，是原告之於檢 舉人是否果居於優勢地位，益顯可疑！況本件被告全未舉證證明原告收取系 爭附加費用係如何濫用其市場優勢地位！況依風險轉嫁的合理性而言，流通 業者設計項目繁多之附加費用，有益其與供貨廠商議價之條件爭取，但對供 貨廠商言，其關心者為總負擔之多寡，不在意名目為何。故於附加費用之收 取，除應考慮名目及其直接功能性外，更應深入評估流通業者是否過度將其 風險轉嫁予供貨廠商致生不當。然，本件依原處分之主文及被告到庭所述， 似不在於否認其個別附加費用與促進商品眅售之直接關連性，甚更肯認原告 得以收取，辯僅重在原告是否係巧立名目而收取。依此而論，併觀原告收取 此項「營業所場地租用費」並非全部營業所均有收取，僅因部分地理位置較 優、租金較高之營業所，於徵得供貨廠商同意後始就該租金較高之營業所向 部分供貨廠商收取爾（於收到原處分書後已停止收取），可知此項「營業所 場地租用費」之收取並非巧立名目。復因該地段較佳之開設與維持，對於供 貨廠商之營業有正面之助益，可知具有直接關連性。且，原告前亦檢陳供貨 廠商出具之同意書上清楚記載「因大台北地區營業點之開設有助於立書人營 業額及業績之提升並有效降低本公司經營之平均成本，故與該社雙方達成協 定，同意支付˙˙˙」等語，益徵本件原告僅就部分營業所及本於自由意思 詳細評估之供貨廠商收取「營業所場地租用費」確無所謂「巧立名目」可言 ！又供貨廠商就前揭營業所支付之「營業所場地租用費」與其所獲業績相比 ，顯然較低，獲利甚多。可知前揭營業所之設立無論於原告或於供貨廠商而 言，均有助益，即具有直接關連性，實無任何不法可言！ ⑸事實上，營業所場地租用費之收取情形，並非全部廠商均有收取（原告九十 年一月至九月收取之營業所場地租用費為一千六百二十一萬六千四百五十二 元，顯然低於該期間業績二十一億一千九百一十六萬六千三百零一元之百分 之一之額），額數亦低，收取情形亦有九十年一月至九十年九月之實際給付 額數表可稽，顯然超過供貨廠商等直接獲得之利益，合於流通事業收取附加 費用案件處理原則第七點之要求甚明。
⑹再者，原告自八十七年底概括承受中華民國合作社聯合社﹙下稱全聯社﹚業 務以來，交易之相對人不乏掛牌上市、上櫃公司（例如統一企業股份有限公 司、永豐餘造紙股份有限公司），其資本雄厚遠勝於原告者更多如牛毛（例 如統一公司之資本額達三百三十四億七千六百餘萬元，永豐餘公司之資本額 達一百二十五億九千餘萬元，味全公司之資本額達五十億餘元，黑松公司之 資本額達五十三億餘元，愛之味公司達三十六億餘元，福壽公司達二十四億
餘元）。原告概括承受全聯社業務後，仍本於福利通路、低毛利及回饋消費 者之精神，戰戰兢兢經營。與上述交易相對人議價、簽約，每因其品牌知名 、營業規模大、產品多具高市場佔有率、消費者與其所供商品之供需關係業 已形成，而原告於流通事業中所佔比率並不高、原告業績佔前揭交易相對人 之營業額比例亦低（例如占永豐餘公司業績之○‧四三％、占黑松公司業績 之一‧四九％、占泰山公司業績之一‧九五％）等因素，致本於前述福利通 路精神經營之原告屢感艱辛。其中統一公司更挾其相對優勢地位以不繼續供 貨相脅，百般刁難提出諸多不合理條件要原告妥協，然原告實無從接受該公 司所提出諸多要求，其果於八十八年起即不再供貨與原告，原告實居於相對 劣勢地位並不具有所謂相對優勢地位可明。且原告之供貨廠商約有七百多家 ，然前五十大廠商之銷售業績即占原告業績之百分之六十六以上，且均係消 費品通路市場上之知名強勢廠商，而原告占各廠商之業績比例相對甚低，且 原證二所示之廠商，如：必治妥。亦未給付場地租用費，其餘如：建成鹽業 ，亦未給付場地租用費，甚於北新營業所僅有：食益補、亞培，給付場地租 用費，足見應係原告依賴供貨廠商，而供貨廠商具有相對優勢地位應可認定 。
⑺又全聯社於原告承受其業務前八十五年、八十六年、八十七年之營業額分別 為一百五十五億餘元、一百四十四億餘元、一百零一億元，其中八十七年部 分之營業額，因原告係於當年十月起承受其業務，故僅有當年一至九月止之 數據（全聯社當年營業額預計達成目標為一百五十億元）。然原告八十八年 整年之營業額為一百零九億元，家數由承接時之六十六家增為七十家，增加 幅度為六‧○六％，營業額與承接前全聯社時代之八十五年、八十六年營業 額相比，反大幅下滑二九˙六七％、二四˙三○％，為負成長，雖較全聯社 八十七年之營業額略高。然全聯社該年之業績僅九個月即有如此成績，實較 原告八十八年全年之業績表現為優。退步言之，縱以原告九十年之營業額一 百二十五億元與全聯社前揭數據作比較，原告仍望塵興嘆，況此為原告營業 所家數由八十八年之七十家增為一百零六家後之數據，益證原告之經營實屬 艱辛！
⑻原告於收受原處分後，即停止收取是項費用，部分營業所如：中和所，即因 租金過高而遷離原址，而其業績亦自月平均二千萬元左右，下滑至一千二百 萬元，下降幅度高達四成，對於原告及供貨廠商而言均甚不利。此於供貨廠 商，直接反應者乃其業績之減少（因原告與廠商之結帳方式為銷貨付款）， 益證本件原告就部分營業所收取營業所場地租用費，損益共享、共存共榮， 確有直接關連性無疑。
⑼又，原告對於各供貨廠商之貨款，係採銷貨付款之方式，廠商進貨並不代表 即取得貨款，近似於寄售之方式，即需商品實際售出方得領取貨款，與一般 之量販店、超商、便利商店等零售通路，供貨廠商只要出貨予通路業者，無 論其是否陳列銷售或置於倉庫均需支付供貨商貨款之付款銷售方式迥不相同 ，故於原告通路而言，是否提供賣場供其銷貨，與其業績（即貨款）收益有 直接之關聯性甚明；抑且，原告銷售係採福利價格出售，故供貨廠商對於廣
告熱銷商品，基於其整體市場之考量及確認得收取之貨款前（因原告與廠商 之結帳方式為銷貨付款），未必急於供貨予原告。是以，供貨廠商是否進貨 乃至於是否給付營業所場地租用費，其均係具有決定與否之權利，故原告實 無任何違背公平交易秩序可言！
⑽至被告提出之文獻資料係屬特殊經驗法則，於臺灣流通業並不適用，時至今 日，各流通業之競爭如此激烈，其流通業中各類之介面已幾近模糊的臺灣， 益證前揭特殊經驗法則，於臺灣確不適用。又所謂之「長期契約關係」究何 所指？亦未見舉證，所言自亦難信憑。 ⒋被告要求原告應於處分書文到十五日內繳交八十萬元之罰鍰另有違比例原則： ⑴按公平交易法第四十一條前段規定：「公平交易委員會對於違反本法規定之 事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新台幣五 萬元以上二千五百萬元以下之罰鍰；˙˙˙」如上可稽。 ⑵次按，行政程序法第七條規定：「行政行為，應依下列原則為之：一 採取 之方法應有助於目的之達成。二 有多種同樣能達成目的之方法時，應選擇 對人民權益損害最少者。三 採取之方法所造成之損害不得與欲達成目的之 利益顯失均衡。」即行政法上「比例原則」可參。 ⑶查公平交易法第一條明白揭示所欲達成之行政目的，乃「維護交易秩序與消 費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮」。是公平交易法所欲達 成之目的業已昭然若揭。縱原告確有違反該條之情存在（原告否認之），然 所欲達成之目的為希冀所認之「不公平行為」消弭以確保公平競爭。依原處 分主文第二項即足達成該目的，自應先採取是項處分，俟未見改善始得採取 較為激烈之手段。又公平交易法第四十一條規定「得限期命其停止、改正其 行為或採取必要更正措施」，原告於接受本處分前，未曾受有公平會命限期 停止、改正之處分，原告縱有違反之情亦無從自知。於有可達成目的之第二 項處分存在而未見其效果前，原處分旋即附隨第三項處分，處原告應繳交八 十萬元之重罰，顯已違反前揭法律規定及比例原則，自有不當應予撤銷。 ㈡被告主張之理由：
⒈按維護交易秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，為公 平交易法之立法宗旨。在經濟體系中供需法則所產生之經濟利益，倘能完全回 饋至消費者，才能落實競爭法亦兼顧消費者利益之立法宗旨。又依公平交易法 第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以影響交易秩 序之欺罔或顯失公平之行為。」此係不公平競爭行為之概括性規定，所稱「顯 失公平」，係指以顯失公平之方法從事競爭或商業交易者，而「具相對市場力 或市場資訊優勢地位之事業，利用交易相對人之資訊不對等或其他交易上相對 弱勢地位，從事不公平交易之行為」即為常見之行為類型之一。是故，流通事 業向供貨廠商收取如上架費之附加費用，雖可藉以矯正當事人間關於商品資訊 不對等而可能產生之負面影響，就分擔風險方面具有正面之經濟效率意義，然 並不表示流通事業可毫無限制向供貨廠商收取附加費用，仍應遵循該當附加費 用與商品銷售間，須有「直接關連性」與「比例性」二項原則，並符合一般商 業合理之交易習慣。否則，具相對市場力或市場資訊優勢地位之流通事業向供
貨廠商收取不當之附加費用，其所增加供貨廠商之成本負擔，勢將反映至商品 之最終零售價格，對消費者利益及整體社會福利均有負面影響，將構成公平交 易法第二十四條「不得為其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」 規定之違反，合先陳明。
⒉有關原告訴稱其交易相對人不乏國內知名大企業，原告實無所謂相對優勢地位 可言乙節：經查本件原告是否具有優勢地位之認定，並非單以原告本身於超級 市場業或於整體零售業之市場占有率為斷，仍須審酌原告之營業規模、供貨廠 商對其依賴程度及供貨廠商變更商品販售通路之可能性等因素，予以綜合判斷 。本案原告於超級市場業之市場占有率為十三．七六％，且渠目前於全國擁有 一○六家營業所，為全國次大之連鎖超市業者。供貨廠商為利商品銷售，在選 擇末端通路時，為商品最適配銷點及最高週轉率之考量，必優先選擇具備前揭 特徵之大型流通業者銷售，避免商品因末端通路選擇錯誤而滯銷。是以原告因 高總店數及來客數，使其在生鮮、食品及日用品市場擁有高銷售量及週轉率， 而當然成為供貨廠商不可或缺之重要末端通路，況原告前身全聯社經營時期， 主要辦理全國公教員工日常必需品供應業務，其供貨廠商有六百餘家，是全聯 社所建立之零售通路，無論對消費者或供貨廠商而言均有一定之依賴程度。今 原告概括承受全聯社業務後，全聯社與供貨廠商所建立之供銷關係仍繼續維持 ，原告所收取之附加費用金額占銷售金額之比例已造成供貨廠商相當負擔，而 供貨廠商仍願意與原告締約，原告具有之相對優勢地位，應為重要因素之一， 絕非如原告所訴，逕以少數供貨商之資本額或營業額與原告相較，而排除原告 具有市場相對優勢地位之事實。是以本案就原告相對於供貨廠商營業規模及市 場占有率、多數供貨廠商對原告於交易上之依賴程度等因素觀之，原告應已具 有相對之優勢地位，殆無疑義。
⒊有關原告稱原處分就全聯社與供貨廠商負擔「營業所場地租用費」顯失公平， 暨原告概括承受該約定亦顯失公平未見舉證以實其說乙節： 按附加費用之收取，不得毫無限制已如前所述，其應遵循附加費用與商品銷售 間，須有「直接關連性」與「比例性」，並符合一般商業合理之交易習慣。本 件「營業所場地租用費」雖係全聯社經營時期，供貨商對低毛利之福利通路所 提供之房租補貼，惟該項費用無論對全聯社或原告而言，核屬經營流通事業所 需付出之必要成本（新舊「供銷合約書」第三條均載明由原告提供場地展銷） ，並非為促進某特定商品銷售，或因供貨商之特定行為，所額外增加之外生成 本，與商品販售並無直接關連。雖福利通路之形成有其政策之支持，然原告於 承接全聯社業務並以公司型態經營後，更應致力於經營效率之提昇，而非要求 供貨廠商繼續分擔其營業所場地租金，並將本項成本予以轉嫁。此對原告所屬 之供貨商而言，係加諸於該等供貨商之額外負擔，增加供貨商之營業成本，從 而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務之壓力下 ，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場效能競爭之本質受到傷害，其行為已 具有商業競爭倫理之非難性，除違反一般合理交易習慣，亦損及供貨廠商利益 。職是，原告延續全聯社之交易慣例，將「營業所場地租用費」納入「供銷合 約書㈠」之行為，業已妨礙交易相對人自由決定是否接受負擔該項費用，違反
一般合理交易習慣，同時與其商品販售並無直接關連。此對原告所屬之供貨商 而言，係加諸於該等供貨商之額外負擔，增加供貨商之營業成本，從而剝削其 正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務之壓力下，迫使供 貨廠商負擔該項費用，而使市場效能競爭之本質受到傷害，其行為已具有商業 競爭倫理之非難性，除違反一般合理交易習慣，可能損及供貨廠商利益，上開 系爭行為於客觀上已構成顯失公平要件，故合致公平交易法第二十四條規定。 原處分業就上開爭點充分審酌，是以原告所訴，顯不足採。 ⒋有關原告稱原處分以「行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件 處理原則」為依據，涉有違法應予撤銷乙節： ⑴按公平交易法為規範事業商業競爭行為之經濟法規，其特性在於隨著社會及 經濟之變化演進，日新月異之不同商業行為及限制競爭、不公平競爭行為態 樣會不斷出現。而立法者在立法之初，為防止新違法行為態樣不受規範之弊 ，遂於公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為 其他足以影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為」之概括條款，於立法時保 留給行政主管機關裁量餘地，使主管機關得依實際個案情形，以其專業知識 ，做是否違法之判斷，此即行政判斷餘地之精神及內涵所在。次按維護交易 秩序與消費者利益，確保公平競爭，促進經濟之安定與繁榮，為公平交易法 之立法宗旨。流通事業向供貨廠商不當收取附加費用，增加供貨廠商之成本 負擔，將反映至商品之最終零售價格，對消費者利益有負面影響。職是，被 告會考量流通事業實際運作情形，自八十四年起即發布「大型流通業經營行 為導正內容與期限」導正計畫，針對國內流通事業收取附加費用問題一再進 行導正，迄今已逾六年期間。另被告為避免流通業者濫用市場優勢地位，向 供貨廠商不當收取附加費用，以維護市場交易秩序，確保公平競爭，爰訂定 「行政院公平交易委員會關於流通事業收取附加費用案件處理原則」，上開 處理原則為被告本於公平交易法執法機關之法定職掌，就公平交易法第十九 條第六款及第二十四條對於流通事業收取附加費用行為是否構成足以影響交 易秩序所為解釋性之行政規則，除可作為內部處理相關案件之準則，對外亦 可提供流通事業為收取附加費用相關行為時，據以作為判斷是否適法之參考 。
⑵本案係依據被告向來之執法標準，以公平交易法第二十四條規定處分本案， 並非如原告所指稱被告係以「關於流通事業收取附加費用案件處理原則」作 為處分之依據。按另事業具有市場優勢地位之認定，被告向以案關交易當事 人相對營業規模、市場力量、依賴程度及資訊取得可否對等等因素綜合判斷 之，此由被告以往處理之案例足證，是以本案對於市場優勢地位認定之審酌 ，係依循被告向來之審理標準，而非僅依據「關於流通事業收取附加費用案 件處理原則」逕行認定，況被告自八十四年起即發布「大型流通業經營行為 導正內容與期限」導正計畫，針對國內流通事業收取附加費用問題一再進行 導正，原告對此不宜再有誤解。本案原告利用供貨廠商普遍處於期待維持既 有業務關係之壓力下，迫使供貨廠商負擔該等附加費用，縱原告辯稱部分供 貨商有簽切結書同意，亦難掩原告濫用優勢地位收取不當附加費用之事實，
而該行為業使市場競爭本質受到傷害，足以影響市場交易秩序，被告依據公 平交易法第二十四條規定予以處分，認事用法並無違誤。 ⒌有關原告稱八十萬元之罰鍰有違比例原則乙節： 按公平交易法第四十一條前段明定「公平交易委員會對於違反本法規定之事業 ，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正措施，並得處新臺幣五萬元以 上二千五百萬元以下罰鍰」，復按公平交易法施行細則第三十三條規定，依公 平交易法量處罰鍰時，應審酌之情狀除違法行為所得利益外，尚包括違法行為 之動機、目的及預期之不當利益、違法行為對交易秩序之危害程度、違法行為 危害交易秩序之持續期間、事業規模及其市場地位、違法類型曾否經中央主管 機關導正或警示、違法後悛悔實據及配合調查態度等等事項，是以本案被告就 前揭列示要點併考量原告之違法行為，本於行政裁量，處八十萬元罰鍰，於法 並無不妥。
⒍有關本案原告之於檢舉人等是否果居於優勢地位乙節： ⑴原告之營業規模及市場占有率：
①案查原告自八十七年十月一日概括承受全聯社業務，依據經濟部商業動態 統計月報資料，八十九年綜合商品零售業之營業額為五、九三二億元，超 級市場營業額為新臺幣七五六億元，原告八十九年度營業額約新臺幣一○ 四億元，占綜合商品零售業之一．七六％及超級市場業之十三．七六％， 目前擁有一○六家營業所，依據零售市場第三七八期資料，占全國連鎖超 市六四一家之十六．五四％，為全國次大之連鎖超市業者。 ②惟隨著國內外零售業的產業轉型及消費習慣的變遷發展，對於大多數供貨 商（製造業者）而言，沒有大型流通業者，其商品很難順利拓展，公司存 續在某種意義上不得不仰賴此等流通業者。然流通業者常藉龐大市場覆蓋 率，對於貨品上架廠商予取予求，一遇到主管機關之調查，便藏身在「市 場地位認定」的保護傘下，極力辯稱自己所處的市場還有其他同業集團、 百貨公司、便利商店與傳統小店與之競爭，因此市場地位不顯著，不該當 競爭法之規範，從而規避處分。此一避法遁詞現已影響各國競爭主管機關 之執法方向，即由昔日側重防止大型製造業濫用市場地位，轉變為思考如 何避免流通業者藉其相對市場優勢地位，不當榨取製造業者之獲利。被告 就流通事業向供貨廠商收取如上架費之附加費用，即認其應遵循該當附加 費用與商品銷售間，須有「直接關連性」與「比例性」二項原則，並符合 一般商業合理之交易習慣。否則，流通事業向供貨廠商收取不當之附加費 用，其所增加供貨廠商之成本負擔，勢將反映至商品之最終零售價格，對 消費者利益及整體社會福利均有負面影響。 ⑵檢舉人等所代表之供貨商於交易上對於原告之依賴程度及變更商品販賣通路 之可能性：
①按市場占有率與年營業額多寡用來將特定事業與市場上其他水平競爭者在 市場上各占份量予以量化的指數，對於瞭解特定事業與競爭者在市場上的 影響力有一定程度的幫助，但對於垂直上游供貨商與下游流通業者相對優 勢地位的比較方面，因其屬不同市場，將兩不同市場占有率大小作比較，
並不必然得以導出市場占有率大的一方，對小的一方即有影響市場供需正 常運作的優勢地位，尚須從供貨商於交易上對於流通業者之依賴程度，以 及供貨商變更商品販賣通路可能性之高低、綜合判斷之。 ②由於現代社會工作型態、地理分布、運輸工具之轉變，愈來愈多消費者希 望「一店到底」（one-stop shopping），商品式樣及數量最豐富的大型 流通業者成為最能滿足此種需求之供給者，對於大多數製造業者而言，沒 有此類大型流通業者，其商品很難順利拓展，公司存續在某種意義上不得 不仰賴此等流通業者，而使供貨商或製造業者與特定流通業者之間存在所 謂「基於銷售對於需方的依賴關係」。故於垂直交易關係中，事業雖不具 有相當高的市場占有率，但是在個別與與特定的情況下，因特定交易人對 其之「依賴」，從而相對於該交易相對人具有類似於獨寡占事業之支配性 影響力。基此、依賴性的判斷依據則繫於交易相對人是否具有所謂「足夠 且可期待之偏離可能性」可轉向其他事業從事交易。依據國內外競爭法學 說及被告過去十年執法經驗顯示，足以產生「欠缺足夠且可期待之偏離可 能性」的依賴關係，主要有下列四種類型：Ａ基於產品完整供應之依賴性 ；Ｂ基於匱乏而生之依賴性；Ｃ對於特定事業因長期契約而生之依賴性； Ｄ對於需方之依賴性。本案原告前身為全聯社經營時期，主要辦理全國公 教員工日常必需品供應業務，其供貨廠商有六百餘家，之後原告概括承受 全聯社業務後，全聯社與供貨廠商所建立之供銷關係仍繼續維持，與上述 足以產生「欠缺足夠且可期待之偏離可能性」的依賴類型Ｃ相符，是本案 檢舉人等所代表之供貨商對於原告均有一定程度之依賴性。 ③另據美國聯邦貿易委員會針對超級市場行業的製造商與零售商間之垂直競 爭契約關係，經以三種經濟模型之實證分析發現：Ａ製造商售予零售商之 批發價格，接近邊際成本效益；Ｂ超級市場零售商具有垂直鏈上的定價力 量，足認現代零售產業型態中之超級市場，相對於其垂直關係之交易相對 人，確實具有市場相對優勢地位。
④末查行政院主計處編印之「中華民國行業標準分類」，屬於流通業一環之 「超級市場」業，係從事提供家庭日常用品、食品部門零售，且以生鮮及 組合料理食品為主之行業；「便利商店」業，係從事提供便利性商品如速 食品、飲料、日常用品及服務性商品以滿足顧客即刻所需之行業；「零售 式量販店」業，係結合倉儲與賣場一體之綜合商品零售行業。因此，隨各 流通業種類不同、功能不同，其所能提供銷售商品之能力亦不同，而供應 商或製造商於選擇其最適當之銷售通路後，或基於產品完整供應（包裝、 質量及倉儲數量等）之依賴性、甚至基於長期契約關係而生之依賴性，對 大多數的中小企業而言，其隨時變更販賣通路之可能性是極低的（並非有 或無的問題）。
⒎原告向部分供貨商不當收取系爭「營業所場地租用費」附加費用之事由如次： ⑴誠如前述，雖同屬流通業一環之「超級市場」、「便利商店」、「零售式量 販店」及「百貨公司」，因其各自經營型態及主要營業種類不同，且各自針 對之消費族群功能亦不相同，故針對本案原告收取營業場所租金費用乙事，
首先就「百貨公司」經營型態以觀，其係在一特定場所從事多種商品並分類 部門以提供零售服務，所販售之商品範疇涵括食衣住行各式用品，產品種類 與品牌齊全程度，足供各客層消費者依其偏好購買所需。專櫃廠商決定是否 至百貨公司設櫃販售，會考量其商圈繁榮、人潮聚集程度及客層定位等因素 ，倘百貨公司具有較佳廠商設櫃條件，專櫃廠商即向百貨公司承租一區域， 租金以營業額抽成或包底抽成方式收取，專櫃廠商自負盈虧，百貨公司亦自 行負擔房屋租金過高之風險。至於其他零售業者包括「零售式量販店」、「 超級市場」及「便利商店」，因製造商係將商品直接售予此等零售商，而非 向零售商租用場地自行販售，故此等經商品所有權移轉之零售商須自行負擔 其賣場租金可能高於自供應廠商收取上架費之風險；且查除本案原告之外， 其他超級市場零售業者並無向其供貨商另外收取營業場所租金費用之交易習 慣。基此，本案原告將其部分租金較高之店面，另外要求供應廠商分擔場地 租金成本費用，顯不合理。
⑵按附加費用之收取，不得毫無限制已如前所述，其應遵循附加費用與商品銷 售間，須有「直接關連性」與「比例性」，並符合一般商業合理之交易習慣 。本件「營業所場地租用費」雖係全聯社經營時期，供貨商對低毛利之福利 通路所提供之房租補貼，惟該項費用無論對全聯社或原告而言，核屬經營流 通事業所需付出之必要成本（新舊「供銷合約書」第三條均載明由原告提供 場地展銷），並非為促進某特定商品銷售，或因供貨商之特定行為，所額外 增加之外生成本，與商品販售並無直接關連。雖福利通路之形成有其政策之 支持，然原告於承接全聯社業務並以公司型態經營後，更應致力於經營效率 之提昇，而非要求供貨廠商繼續分擔其營業所場地租金，並將本項成本予以 轉嫁。此對原告所屬之供貨商而言，係加諸於該等供貨商之額外負擔，增加 供貨商之營業成本，從而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期 待維持既有業務之壓力下，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場效能競爭 之本質受到傷害，其行為已具有商業競爭倫理之非難性，除違反一般合理交 易習慣，亦損及供貨廠商利益。職是，原告延續全聯社之交易慣例，將「營 業所場地租用費」納入「供銷合約書㈠」之行為，業已妨礙交易相對人自由 決定是否接受負擔該項費用，違反一般合理交易習慣，同時與其商品販售並 無直接關連。此對原告所屬之供貨商而言，係加諸於該等供貨商之額外負擔 ，增加供貨商之營業成本，從而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍 處於期待維持既有業務之壓力下，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場效 能競爭之本質受到傷害，其行為已具有商業競爭倫理之非難性，除違反一般 合理交易習慣，可能損及供貨廠商利益，上開系爭行為於客觀上已構成顯失 公平要件，故合致公平交易法第二十四條規定。 ⒏本案係臺灣區釀造食品工業同業公會（下稱釀造食品公會）、臺灣區罐頭食品 工業同業公會、臺灣區糖果餅乾麵食工業同業公會及臺灣區飲料工業同業公會 因會員工廠聯銜檢舉原告不當收取附加費用，不符被告「關於流通事業收取附 加費用案件處理原則」之規定，涉有違反公平交易法第二十四條規定。 ⒐被告於調查過程中，曾函請檢舉人（四個公會）提供原告具體違法事證資料及
檢舉廠商名單，惟僅由釀造食品公會函復，除重述原檢舉情事外，並未提供檢 舉廠商名單，被告爰據原告提供之所有廠商名單（九十年週年暨百店慶之贊助 廠商約四五三家），對照檢舉人所提供之會員名冊，函請金蘭食品股份有限公 司（下稱金蘭公司）、萬家香醬園股份有限公司（下稱萬家香公司）、味全食 品工業股份有限公司（下稱味全公司）、新東陽股份有限公司（下稱新東陽公 司）、泰山企業股份有限公司（下稱泰山公司）、金車股份有限公司（下稱金 車公司）、聯華食品工業股份有限公司（下稱聯華公司）、盛香珍食品股份有 限公司（下稱盛香珍公司）、南僑化學工業股份有限公司（下稱南僑公司）及 光泉食品股份有限公司（下稱光泉公司）等十家會員廠商以關係人身份，對原 告是否涉有不當收取各項附加費用乙事表示意見及提供具體事證資料，其中針 對「營業所場地租用費」部分，依各廠商意見（萬家香公司係主動派員到會陳 述案情，另金蘭公司、金車公司及南僑公司三家未函復），除萬家香公司表示 「營業所場地租用費」對業績有幫助，可以接受外，其餘廠商僅表示原告於八 十七年十月起承接全聯社業務後，即比照該社繼續收費。 ⒑按「營業所場地租用費」雖係全聯社經營時期，供貨商對低毛利之福利通路所 提供之房租補貼，惟該項費用無論對全聯社或原告而言，均屬經營成本應考量 項目之一，固然福利通路之形成有其政策之支持，然原告於承接全聯社業務並 以公司型態經營後，更應致力於經營效率之提昇，而非要求供貨廠商繼續分擔 其營業所場地租金，並將本項成本予以轉嫁。職是，原告延續全聯社之交易慣 例，將「營業所場地租用費」納入「供銷合約書㈠」之行為，業已妨礙交易相 對人自由決定是否接受負擔該項費用，違反一般合理交易習慣，對其所屬供貨 商之交易相對人而言，係加諸於供貨商之額外負擔，增加供貨商之營業成本， 從而剝削其正常經營利潤，並利用供貨廠商普遍處於期待維持既有業務之壓力 下，迫使供貨廠商負擔該項費用，而使市場本質受到傷害，其行為已具有商業 競爭倫理之非難性，除違反一般合理交易習慣，可能損及供貨廠商利益，上開 系爭行為於客觀上已構成顯失公平要件。 ⒒至原告提供之「自願提供營業所場地租用費證明書」十二份，查其簽署日期為 九十一年五月十四日，係接獲被告原處分後所簽署，且僅占原告供貨廠商家數 （約四五三家）二．六五％，亦與本案系爭行為發生之時點尚屬有間。本案原 告相對於供貨廠商之營業規模及市場占有率，供貨廠商對原告於交易上之依賴 程度等因素觀之，原告相對於供貨廠商具有市場優勢地位，在絕對多數供貨廠 商普遍處於期待維持既有業務之壓力下，個別廠商亦難具名反映「不願提供營 業所場地租用費證明書」之訴求，爰透過所屬公會向被告檢舉。 ⒓綜上，本案原告收取「營業所場地租用費」附加費用，不符被告「關於流通事 業收取附加費用案件處理原則」第七點規定，足以影響流通市場交易秩序，系 爭行為於客觀上已構成顯失公平要件，核已違反公平交易法第二十四條規定。 原處分業就上開爭點充分審酌，是以原告之訴，顯無理由。 理 由
一、本件原告經受合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條 準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰併準用民事訴訟法第三百八十
五條第一項前段規定，依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。二、按公平交易法第二十四條規定：「除本法另有規定者外，事業亦不得為其他足以 影響交易秩序之欺罔或顯失公平之行為。」又第四十一條前段規定：「公平交易 委員會對於違反本法規定之事業，得限期命其停止、改正其行為或採取必要更正 措施並得處新台幣五萬元以上二千五百萬元以下罰鍰。」。三、本件兩造不爭之原告自八十七年十月一日概括承受全聯社業務，九十年五月份定 期議價時，於「供銷合約書㈠」中增加第十一條，向供貨廠商就十六家營業所收 取按營業額百分之一計算之「營業所場地租用費」，八十九年綜合商品零售業之 營業額為五、九三二億元，超級市場營業額為新臺幣七五六億元，原告八十九年 度營業額約一○四億元，占綜合商品零售業之一．七六％及超級市場業之十三． 七六％，目前擁有一○六家營業所，依據零售市場第三七八期資料，占全國連鎖 超市六四一家之十六．五四％，此有「供銷合約書㈠」、「供銷合約書㈡」、原 告公司經理鍾子玉陳述紀錄、經濟部商業動態統計月報等附於原處分卷可稽，堪 信為真實。
四、本件原處分主文第一項謂原告「濫用相對優勢地位，於九十年度『供銷合約書㈠ 』中增加第十一條，向供貨廠商不當收取『營業所場地租用費』附加費用，為足 以影響交易秩序之顯失公平行為，違反公平交易法第二十四條規定。」是本件之 爭執，厥在於原告向供貨廠商收取按營業額百分之一計算之「營業所場地租用費 」是否即屬足以影響交易秩序之顯失公平行為？五、經查：
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