高雄高等行政法院判決 九十一年度訴字第五二０號
原 告 甲○○○○○○
訴訟代理人 林敏澤 律師
黃麗潔 律師
戊○○
被 告 屏東縣政府
代 表 人 乙○○ ○○
訴訟代理人 馬景銘
己○○
被 告 行政院環境保護署
代 表 人 丙○○ 署長
共 同
訴訟代理人 黃淑琳 律師
右當事人間因拆遷補償事件，原告提起本件行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
緣原告經營順天牧場，於民國（下同）八十九年十二月二十一日向被告屏東縣政 府申辦水源保護區養豬戶依法拆遷補償。嗣被告屏東縣政府所屬環境保護局（下 稱屏東縣環保局）依被告行政院環境保護署（下稱環保署）九十年七月十二日（ 九十）環署水字第００四三七一八號函，於九十年七月二十三日以（九十）屏環 水字第九九七九號函送被告環保署列原告為屏東縣飲用水水源水質保護綱要計畫 —高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分（下稱綱要計畫）水源保護區 合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償之初審名單，被告環保署提經九十 年十月十八日「飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲 溪及曾文溪部分水源保護區養豬戶（場）依法拆除補償推動小組」（下稱推動小 組）第九次會議討論決議後，以九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六 ０五五號函通知被告屏東縣政府，略謂：經查原告之申辦書資料，並比對七十七 年台灣地區像片基本圖、八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後 ）及原告提出之建築物使用執照資料，四十棟畜舍中三十六棟有合法建物證明， 但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍，皆無合法建物證明，經推動小組開 會決議：依綱要計畫「水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償 與認定原則」（下稱專案查估補償認定原則）第三點適用對象之規定，原告不符 合專案查估補償之適用，請被告屏東縣政府依綱要計畫「水源保護區養豬戶（場 ）依法拆除補償基準」核定補償費等語。旋被告屏東縣政府於九十年十月十九日 以（九十）屏府環水字第一七０二四三號函，將前開推動小組之決議通知原告， 並否准原告依前開專案查估補償認定原則計算補償費之申請，且依據飲用水水源
水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪部分水源保護區 養豬戶（場）依法拆除補償基準（下稱拆除補償基準）計算拆遷補償費，並分別 於九十年十一月九日及九十一年三月八日由公庫電匯原告帳戶補償金新台幣（下 同）三二六、六一八、五八九元及一三、六三三、二一０元，共計給付原告補償 費三四０、二五一、七九九元。惟原告就被告環保署九十年十月十八日（九十） 環署水字第００六六０五五號函不服，認被告環保署僅以其牧場部分加蓋屋頂之 違建即全盤否定其應適用專案補償，違反行政程序法第七條、第八條比例原則、 誠信原則之規定云云，提起訴願，嗣行政院以被告環保署九十年十月十八日（九 十）環署水字第００六六０五五號函，僅係上級機關於監督權，對於下級機關所 為之指示，並非對人民之行政處分，不得作為訴願之標的為由，而為不受理之決 定，原告猶未甘服，遂對被告分別提起課予義務訴訟（均另裁定駁回）並提起本 件給付訴訟。
貳、兩造之聲明：
一、原告聲明求為判決：
（一）被告應連帶給付原告二億七千四百十一萬七千六百九十五元及自九十年十一月 九日起至清償日止按年息百分之五計算之利息。（二）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
（一）原告之訴駁回。
（二）訴訟費用由原告負擔。
參、兩造主張之理由：
一、原告起訴意旨略謂：
（一）原告確為專案查估之補償對象：
１、原告牧場位於水源保護區之合法牧場：原告牧場係合法申請設立許可之合法養 豬場，雖位於被告環保署所擬定綱要計畫內，經公告雖屬應拆除之範圍，然原 告牧場非僅合法且早已作到零排放低污染之程度屬優質之養豬場。 ２、原告係水源保護區內合法零排放低污染之養豬戶：被告環保署另依行政院秘書 長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函結論（二）所揭示：「自來 水水源水質保護區公告前已設置完成之合法養豬戶（場）．．．僅得依其原為 合法行為，於拆除補償時，得考量優於一般違法養豬戶（場）之補償。並得參 酌比較其對水源危害程度，考量不同補償額度。至於合法零排放低污染養豬戶 （場）之補償，另由環保署研訂認定原則及補償費。」依上述行政院命令指導 之原則，被告環保署乃制定公告專案查估認定原則。而依前開被告環保署所定 之拆除補償基準及專案查估認定原則，其補償之對象區分為三種，並依其對水 源危害程度作不同之補償，即：（１）違法養豬戶（場）。（２）一般合法養 豬戶（場）：其補償額度優於前項違法養豬戶（場）之補償額度。以上二者均 依綱要計劃原則補償。（３）合法零排放低污染之養豬戶（場）則以專案查估 補償認定原則補償，並非依據前揭拆除補償基準補償。而原告之養豬場屬合法 零排放低污染之養豬戶（場），如前所述自應依專案查估補償認定原則，以專 案查估之方式予以補償。
（二）被告嗣後否准認定原告為專案查估補償原則適用之對象，而改按拆除補償基準 補償原告之作法係不合法：
１、被告環保署九十年十月十八日（九十）環署水字第００六六０五五號函以原告 牧場並非「全場」合法為由，指示被告屏東縣政府應依拆除補償基準核發補償 費予原告，即將原告排除適用專案查估補償認定原則之補償對象。然查： （１）被告環保署起初即將原告列入專案查估補償名單：按原告牧場在公告前既已 合法設置完成，且屬零排放低污染之養豬場。起初原告養豬場所在地之屏東 縣高樹鄉公所曾於九十年三月十六日派員前來原告牧場丈量地上物，當時即 已知悉原告牧場有部分加蓋屋頂，且丈量時已將該加蓋屋頂扣除並未列入受 補償之計算範圍，因原告之牧場確係符合專案查估補償原則，乃仍將原告列 入「專案查估補償原則」初審名單中並提報環保署。被告環保署長亦親口允 諾原告，將依專案查估鑑價辦理並俟鑑價報告完成即依鑑價報告核發補償費 ，蓋原告為明瞭專案查估補償認定標準及補償費發放等細節，並試圖尋求是 否有續養之可能，因原告之牧場早已作到零排放低污染，且發明「豬廁所」 並獲得專利，與一般豬戶（場）不同，乃於九十年九月七日拜訪被告環保署 長，惟環保署長表示政策已決定不允許任何養豬場留在水源保護區內，原告 既已列在「專案查估補償原則」鑑價查估方式辦理，只要鑑價報告一完成， 被告環保署即依照鑑價報告所載核定發給原告補償費，當時並未否定原告不 符專案查估認定原則之處，反倒再加強允諾同意原告依專案查估認定原則補 償，並進而具體實際委託專業鑑定機構作查估鑑定，足證兩造針對補償依據 確有「依台灣省土木技師公會鑑定結果為補償依據」之契約關係。另按「行 政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴。」行政 程序法第八條定有明文，是依被告行政院環保署九十年九月十日（九十）環 署水字第００五七三七七號函主旨載：「為辦理『高屏溪等五流域水源區合 法零排放低污染養豬場專案查估補償與認定計畫』，謹訂．．．辦理現勘與 鑑價工作．．．」；又台灣省土木技師公會九十年九月九日（九十）省土技 字第三一六０號函說明二載：「本會．．．與行政院環境保護署完成鑑定鑑 估『飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪，淡水河，頭前溪，大甲溪及曾 文溪部分水源保護區合法零排放低污染養豬戶（場）專案查估補償與認定案 』委託手續，本會謹訂．．．前往貴場執行鑑定作業．．．」；台灣省土木 技師公會又於九十年九月十二日分別以（九十）省土技字第三二０一號函通 知原告執行鑑價及（九十）省土技字第三二一一號函舉辦說明會；再依台灣 省土木技師公會九十年九月十八日鑑定說明會紀錄，被告環保署代表亦表示 「本案補償金額多寡．．．現既己委託公正之第三者，台灣省土木技師公會 ，將以提送之鑑定報告書作為賠償依據．．．。」再由謝啟大所書之證明書 謂：「．．．順天牧場之設施已達環保標準，但恐怕如同意順天牧場留存， 此例一開，其他養豬場之拆遷將不易執行，惟對順天牧場．．．將專案處理 。即．．．只要順天牧場配合政策自行拆除．．．依鑑定價補償。．．．順 天牧場．．．特別准予專案鑑價處理，按實際損失額補償。．．．邱先生． ．．．基於尊重並相信環保署之承諾，乃在．．．土木技師公會人員前往作
全場鑑定後，在未告知及詢問本人意見之情形下，即主動配合政策等自行全 場拆除事後本人得知，尚向邱先生表示：應保留現場，不宜在賠償額確定 前全場拆除，否則日後環保署官員藉詞推託絕補償時順天牧場將會處於極不 利之情況。．．．鑑定結果出來，環保署承辦人員．．．不願依鑑價補償。 並利用權勢逼迫鑑定人員更改鑑定結果。．．．郝署長乃建議．．．可依訴 願行政訴訟程序確定補償金額。‧‧‧印象中，本人曾陪同邱先生前往環保 署陳情約三、四次。郝署長均表示：．．．已將順天牧場列為專案補償案件 ，將依指定之鑑定機關鑑定實際損失額後，即可依法定程序作補償。．．． 」由上述函示及證明書內容觀之，被告自始即已將原告列入專案查估認定原 則之適用對象，而土木技師公會之鑑價結果，應是補償費數額多寡問題。被 告事後見鑑價金額過高，反悔以原告牧場少部分建物無使用執照，全盤否定 原告應適用專案查估認定原則核定補償費，顯有違反行政程序法第八條之規 定，況原告自使並未將僅占全牧場一小部分建物列入補償標的，原告並無使 用任何不正當方法，使被告將原告列入專案查估認定原則之適用對象。 （２）被告環保署至原告牧場勘驗並委託台灣省土木技師公會作專案查估之鑑價： 被告環保署於九十年九月十日以環署水字第０五七三七七號函通知原告辦理 現場勘驗及鑑價。九十年九月十七日被告環保署委託之台灣省土木技師公會 即派員至原告牧場辦理說明會，對於原告牧場內所有畜舍及相關設備已明確 知悉。其所製作完勘驗報告及繪製之現場圖，均已明白標示牧場現狀，對於 該小部分不符合認定標準之畜舍或設備，已剔除並亦未列入專案查估認定原 則之補償範圍內。嗣於九十年九月二十五日被告環保署及被告屏東縣政府環 保局人員前來原告牧場訪察，亦均未提及原告牧場不符合專案查估認定原則 之補償對象，被告環保署反而要求被告屏東縣政府人員須指示高樹鄉公所儘 速核發拆除執照予原告牧場，因此原告遵行其指示乃火速於三天內即取得拆 除執照，為免延誤時效，原告牧場亦配合著手趕工拆除畜舍等設備、賣掉豬 隻、資遣員工等等。
（３）原告自申請之初即未隱瞞牧場有不合法建物：依台灣省土木技師公會期末報 告書第二冊所附九十年九月十二日台灣省土木技師公會鑑定案件會勘記錄表 記載：「．．．五、會勘概況．．．４．環保單位強調：合法部份予以鑑估 ，不合法部分不予鑑估。」又原告於八十九年十二月二十一日提出申辦文件 初審表時，已分別在所檢附之「現勘＼拆除複勘記錄表」中，自行列出有使 用執照及無使用執照之建物，原告並無任何隱瞞。再者，行政院祕書長於九 十年二月二日八十九環字第三七一三二號函示針對合法零排放低污染養豬戶 （場）之補償，另由環保署研訂認定原則及補償費後，九十年五月二十五日 被告環保署人員曾就有關原告是否適用專案查估對象與原告聯絡時，原告當 時已據實告知被告環保署人員，原告場內有一．二倍無使用執照部分，但被 告環保署人員告訴原告，比例這麼小，放棄就好，別因小失大，原告才打電 話給鄉公所李正雄，原告願放棄一．二倍補償，李正雄才塗掉一．二倍部分 並蓋章，此由被告所提出之申請書塗改處上只有鄉公所人員蓋章，並無原告 之蓋章，可見原告主張係被告環保署人員先要求原告放棄，原告才放棄，並
告知李正雄，李正雄才塗掉，並非原告自申請之初即隱瞞牧場有不合法建物 ，確實可採，原告並未有任何詐欺被告之行為。又九十年九月十二日土木技 師公會至原告牧場會勘時，土木技師公會鑑定人丁○○、余烈、環保署人員 魏敏裕、環保局等人亦在場，並表達環保單位之立場「合法部分予以鑑估， 不合法部份不予鑑估」足見在知悉原告牧場有一小部分違建後，仍將原告列 入專案查估認定原則之對象，因此是否「全場合法」應非適用對象認定之事 唯一標準，何況土木技師公會是被告委託鑑定人也是使用人，且被告環保署 公務人員亦在場、知悉，其等知悉也屬被告知悉，被告何能諉為不知情？足 見被告早已知悉原告牧場有一小部分違建，仍與原告成立依鑑定查估結果為 補償之契約關係。綜上，足見一開始原告即無任何隱瞞，且被告亦知原告牧 場有一小部分不合法建物，被告仍將原告牧場予列入專案查估補償對象，足 見兩造自始即認為全場皆有合法建物證明，與是否適用專案查估認定原則間 ，並無因果關係，而被告事後卻將此援引為拒絕賠償之依據，實有不合。 （４）綜上，被告雖主張原告牧場有部分違建，並無「專案查估補償與認定原則」 之適用，因此就鑑定結果金額多寡，即與本案無關云云，惟查若果真如被告 所辯，則：①九十年九月十二日台灣省土木技師公會與被告環保署縣政府等 相關人員，第一次至原告牧場會勘時，為何還要特別強調「合法部份予以鑑 估，不合法部份不予鑑估」？足見於會勘當日或之前，被告相關人員確已知 悉原告牧場有一小部分違建。②九十年九月十二日會勘後，被告確實已知悉 原告牧場有一小部分違建，既已與「專案查估補償與認定原則」規定：須「 全場」均屬合法建物之規定有違，即可由程序上駁回原告之申請，於九十年 九月二十四日，被告環保署在召開推動小組第八次會議討論台灣省土木技師 公會之鑑定報告時，作成不適用專案查估認定原則之決定，逕依拆除補償基 準畫發放補償費即可，何以還要求台灣省土木技師公會於九十年九月二十五 日再至原告牧場實際丈量？又於丈量後三日內迅速核發拆除執照，要求原告 牧場拆除③九十年十月十五日被告環保署「專案查估第一次審查會議」中， 既已決定原告牧場不適用「專案查估補償與認定原則」並於九十年十月十八 日即發函告知原告牧場，何以九十年十月二十六日還要再召開第二次審查會 議？事後還要求原告提出畜舍建物基本設計圖或相關稅籍資料？④原告牧場 既已因有部分違建而不適用「專案查估補償與認定原則」，則台灣省土木技 師公會之鑑定價額即與補償數額無關，根本無須任何鑑定 報告，逕依拆除 補償基準核定補償費即可，何以被告還多次要求台灣省土木技師公會修改鑑 定內容？⑤原告既已不適用「專案查估補償與認定原則」，何以在原告牧場 九十一年六月二十一日提起本件訴訟後，被告還要求台灣省土木技師公會非 實際鑑定人余烈、吳亦閎出具所謂「『專案查估補償與認定』專案工作計畫 期末報告書」定稿本，且內容又剛好符合被告環保署預算，被告此舉顯係為 配合本件訴訟而製作，類推適用刑事訴訟法第一百五十九之四條規定，應不 得作為證據該期末報告書定稿本自不足採。是據上述說明，被告之作為顯 違反誠信原則。
２、對於原告是否列入專案查估認定原則之適用對象，由上開被告環保署、被告屏
東縣政府、高樹鄉公所、土木技師公會等單位，於勘驗測量時即均已知悉原告 牧場現狀，並要求原告牧場應放棄一小部分之地上物之補償，原告亦照辦，並 與環保署達成依土木技師公會鑑價金額作為補償金額，即以之為補償費發放之 標準。詎料被告環保署嗣後竟完全推翻前述之認定，反倒指示被告屏東縣政府 依拆除補償基準核發補償費予原告。
３、惟被告環保署指示被告屏東縣政府依拆除補償基準核發補償費予原告，顯有下 述各項違法，造成原告權益受害：
（１）被告未考量原告牧場確實與其它合法、非法牧場有本質上之不同，而仍適用 相同補償原則，顯有違反行政程序法第六條規定。 （２）綱要計畫之目的係在保護水源水質，並非取締非法養豬場（戶），而之所以 要拆除地上物乃係因坐落地面恐豬隻排泄物掉落後，隨清洗地面時，污水流 入河川中。惟該處分所謂原告牧場之違建，係指畜舍所加蓋之屋頂，不僅只 占全部建物之一小部分且更無污染水源之虞，然而被告環保署卻因此一小部 分與水源保護無任何關連之屋頂違建即全盤否定原告應適用專案查估補償原 則，顯有違反行政程序法第七條比例性原則。
（３）被告環保署原已將原告列入專案查估補償原則之適用對象，並與原告達成協 議，依台灣省土木技師公會之鑑定報告作為補償依據，惟事後卻翻異先前協 議，顯有違反行政程序法第八條誠信原則。
４、嗣原告為明瞭專估鑑價結果經向土木技師公會要求閱覽該鑑定報告，土木技師 公會回覆稱須得被告環保署同意，而被告環保署卻一再拒絕原告閱覽，此舉實 令人質疑被告環保署之公正性，。
５、如上所述，被告環保署一再攔阻土木技師公會將鑑定報告提供予原告，並故意 屢次干預鑑定，藉故刁難退回土木技師公會已完成之鑑定報告，顯有以不正當 行為阻卻停止條件之成就，依民法第一百零一條第一項規定，視為條件已成就 ，或其違反誠信原則，不欲完成該鑑定報告，因此，原告自得請求被告環保署 作成被告應依專案查估認定原則命屏東縣政府核發補償費予原告，因其已失公 正立場而原告確實投資十幾億損失非貲，故乃另請其他專業單位鑑定。 ６、依首揭行政院秘書長九十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函結論（二 ）所揭示，原告既為合法養豬戶（場），且為零排放低污染，更發明豬廁所取 得專利，更榮獲頒發多項獎勵等，自應依專案查估鑑價標準補償之。從而以建 築之合法與否，僅為計算方式非專案補償之認定資格。 ７、關於被告認定原告牧場非專案查估認定原之適用對象，係認原告牧場四十棟畜 舍中，三十六棟有合法建物證明，但其中三棟擴建部分，及另四棟增建之畜舍 ，皆無合法建物證明與專案查估認定原則第三點適用對象須「全場」符合該規 定之要件不符，認定不符合專案查估補償適用對象，亦係不合理： （１）原告牧場本即取得合法證照，又係零排放、低污染之養豬場，僅因法律、事 實之變更，須將該合法授益處分廢止，對原告長期以來所投注研發之心力、 財力合計十幾億，依信賴保護原則應給予原告補償。雖主管機關已依不同牧 場之情形分別不同之補償標準，然審酌母法綱要計畫之立法精神乃在保護自 來水源不受污染，因此是否有污染水源及其污染程度之事實為何，乃作為決
定是否專案查估補償原則適用對象之依據，並非依據有無加蓋及是否違建作 為認定是否屬專案查估補償原則之適用對象。
（２）至於增建部份之起建，是為了場內豬隻調配系統化，以阻絕傳染病之發生並 控管豬隻畜養期間，且其增建部份之時間早污水處理設備改建的時間點，所 以污水處理設備改建時已將增建部份之污水處理納入考量，所以增建部份並 不造成污水處理負擔，所以並不影響專案查估制定之原意。 （３）又查，專案查估認定原則授權依據之一，為行政院祕書長九十年二月二日台 八十九環字第三七一三二號函，主要係就自來水水源水質保護區公告前已設 置完成之合法養豬戶（場）且又屬於合法零排放低污染之養豬戶（場），因 其信賴基礎及信賴表現更值得保護，乃授權被告環保署另行訂定認定原則及 核定補償費基準。然依拆除補償基準四、５、（１）（２）只規定「合法建 物補償一．五倍」「未取得合法建物補償一．二倍」，但與上開行政院祕書 長函，均未規定牧場畜舍所謂合法建物證明，必須是「全場合法」，是專案 查估認定原則第三條適用對象，卻規定「全場」皆須有合法建物證明始得為 該專案查估認定原則之適用對象，顯然增加母法所無之限制，逾越母法及上 級秘書長之命令授權之範圍，原告自得請求鈞院拒絕適用該不合法專案查估 認定原則第三條之規定。因此原告牧場既屬自來水水源水質保護區公告前合 法設置完成並屬合法零排放低污染之養豬戶（場），自得適用「專案查估補 償與認定原則」予以計算補償費。且秘書長函重點在合法設置零排放低污染 ，而不在全場合法建物，被告卻將重點擺在原告牧場有低比例不合法建物， 即完全列入拆除補償基準低補償，顯不合法。再者，按本件原告牧場之所以 須拆除，係因政府為保護自來水水源水質，乃公告只要屬於保護區內之養豬 戶（場），不論合法與否均屬依法拆除範圍，亦即專案查估認定原則之主要 目的係在保護自來水水源水質，並非在取締非法養豬戶（場），因此實不能 以少數畜舍合法與否，作為認定適用補償依據之唯一基準。又按被告環保署 所謂原告牧場之「擴建」，係指畜舍所加蓋之屋頂，此不僅僅只占畜舍之一 小部分，且又不是固定在土地上之定著物，根本無所謂污染水源之虞「增建 」部分則是為了場內豬隻調配系統化以阻絕豬隻在豢養期間傳染病之發生， 且早在原告牧場改建污水處理設備時即已將該增建部分納入牧場整體污水處 理設備之內，且原告牧場污水處理亦屬補償範圍內，足見原告牧場增建部分 與污染水源間，並無關聯性。況在原告牧場所在地高樹鄉公所前來測量時， 已將該屋頂部分扣除，並未列入受補償之計算範圍，事後更在被告環保署、 被告屏東縣政府、高樹鄉公所、台灣省土木技師公會等單位勘驗測量時，上 開各單位均建議原告牧場，放棄該一小部分所謂「擴建」、「增建」之地上 物補償，俾使原告牧場將列入專案查估認定原則之適用對象，被告如今卻以 該一小部分與污染無關之「擴建」、「增建」、「建物」，全盤否定原告應 適用專案查估認定原則予以核算補償費，顯有違行政程序法第七條比例原則 、第八條誠信原則。
（４）另況，依屏東縣執行水源保護區養豬戶依法拆除辦理補償申辦文件初審表所 示：原告畜舍面積37,735.47 ㎡，已取得牧場登記且具合法建物證明；原告
畜舍面積5,682.3 ㎡，已取得土地作畜舍設施容許使用（無合法建物證明） ；依雜項使用執照所示原告合法之水處理池及廢物處理所面積共為 17,432. 9㎡；是以上建物設施總面積60,850.67㎡（ 37,735.47+5,682.3+17,432.9= 60850.67）。但實際上其中所謂不合法建物中781.84㎡，係雜項使用執照使 用範圍內應為合法建物，故所謂「不合法建物」占全場建物比例為百分之八 ．０五（〔5682.3-781.84〕÷60850.67=8.05%）。但占全場土地180,022㎡ ，比例為百分之二．七（〔5682.3-781.84〕÷180,022=2.7% ）。且原告八 十四年間買進牧場後，原先所有人有違建，原告並不知情，且該違建也有維 持之必要，原告興建之違建只有：為配合豬隻統進統出（即使同一批出生豬 隻，可以一起成長，成長速度飼養程序相同），而將原先豬舍改善為統一規 格，而加長增建1616.56 ㎡；因為統進統出，豬舍才能騰空，充分消毒才能 控制豬隻血統、品質，淘汰不良豬隻，使豬隻不易生病拉肚子（豬隻在生病 時常會以腹瀉及咳嗽表現），減少排洩物及污染，才可減少用藥、用水，廢 水處理場才能有效處理廢水，以達到零排放低污染。因此原告才將五棟豬舍 加長至與其他豬舍同長度，達到統進統出，此乃為達到零排放低污染之必要 措施。又增建病豬隔離舍406.8 ㎡：因原先所有人所建之豬舍均相鄰甚近原 告只好另外再增建病豬隔離舍，以避免種豬病傳染，減少豬隻生病機率乃減 少用藥、用水、污染水質之原因。故原告增建之違建佔全部牧場建物設施之 比例為百分之三．三〔1616.56＋406.8〕÷60850.67=3.3 %。而原告牧場土 地面積達180,022 ㎡，原告興建不合法建物，只占全牧場土地百分之一．一 （〔1616.56＋406.8〕÷180022=1.1 %）。本件被告所認定之不合法建物， 實均為有利於零排放低污染之必要措施且佔全部建物設施百分之三．三，全 部牧場面積百分之一．一，比例極小。被告以此極小比例之不合法建物即拒 絕專案查估，顯違比例原則。且被告以此種與防治污染無關之事項，拒絕原 告適用「專案查估」顯違「專案查估」之制定目的。且原告為了零排放低污 染不得不增建，縱有違反法律規定，此亦屬無奈。由此更足認「專案查估」 三適用對象明文限制「全場」合法之牧場，始能適用，顯然期待不可能。 ８、從而原告牧場既已經分別經所在地高樹鄉公所及被告認定無污染水源之記錄， 雖因法律事實變更而須廢止原告牧場之證照，然依前述自應依專案查估認定原 則來填補原告之損失，而其損失之計算被告既已失立場，原告自得委託第三者 鑑定，始符合專案查估補償原則之精神。至於，牧場有違建與否，充其量僅係 做為補償方法計算標準，況原告牧場自始至終均已排除，即將該一小部分之違 建排除列入專案查估補償原則之範圍，故應不影響原告牧場列入專案查估補償 原則適用之對象。
９、又本件原訂九十年九月二十八日就要發補償費，但九十年九月二十五日被告環 保署馬課長到原告之牧場，說：「還要二十天鑑定報告才能出來，再給我二十 天，算清楚再給你」，並於九十年九月二十八日即發拆除執照，原告基於信賴 即自行拆除，詎料馬課長卻於九十年十月十八日將本件處分書送來，並告知原 告不符專案原則，如不滿可以去訴願。原告誤信被告環保署之承諾，才將合法 牧場自行拆除，而環保署故於原告拆除後，才告知無法照價補償，實與訴欺無
異，根本罔顧行政程序法第八條誠實信用之要求。（三）證人丁○○技師於鈞院九十二年三月十八日行準備程序時已結證下列各點： １、從開始到最後都是證人鑑定的，因環保署認為價格太高，要證人改，證人基於 專業技師的職責，認為要有憑有據才能改。
２、第一次鑑定時，因有時間性很趕，故係依概估，僅就合法面積估算一億三千多 萬左右，環保署認為估價太高，又再重估。
３、第二次實地到現場去量，．．．估價約一億五千萬左右，被告環保署認為太高 ，重估幾次，歷次的估算都大約一億左右。（註：丁○○所稱一億是僅指建物 ，不含設備、機器）
４、余烈第一次有去，以後都是證人去，概算、實算、到現場去看都是證人余烈並 未實際鑑定，歷次鑑定報告修改也是證人修改，但被告環保署認為證人不按照 被告環保署的意思改。
５、現場都是證人去的，吳亦閎沒有去現場。
６、被告環保署委託土木技師公會時，要求土木技師公會要實在做，該估多少就估 多少。
７、被告環保署一位劉姓女技正說「預算只有四千多萬，你們估這麼多，我們只有 這個預算」，當場還有許多的人也提到。
８、原告所蓋豬舍有挖基礎。屋頂是鋼鐵構造，板是特殊屋頂板，裡面有隔熱、防 水。特殊屋頂板的造價不會比一般ＲＣ結構差。 ９、由上述證人證言，可見：
（１）被告所提之鑑定報告與實際鑑定人土木技師公會丁○○鑑定結果不符，且完 全係在被告環保署主導下為配合被告環保署預算所扭曲之製作，與原告牧場 實際價值相差甚遠。
（２）且鑑定標的自始至終均僅就原告牧場合法建物部分鑑定，並無任何虛增而被 告於委託鑑定之初，既已表明按實估價，就此部分兩造應已達成補償之協議 ，被告事後見鑑定價格超出其預算，即反悔要求修改鑑定報告，鑑定人不願 修改，被告環保署反而要求更換鑑定人不能因送鑑單位要求改就改，否則送 鑑單位自己鑑定就可以了，何必委託專業鑑定顯然有違誠信原則。 （３）縱認被告環保署對鑑定價格有最後核可權，惟仍須有正當理由足認為原鑑定 人之鑑定結果與事實不符，始得要求鑑定人修改，而非係依預算多寡來決定 鑑定價格，因此被告所提鑑定報告，顯屬不實。（四）被告應再連帶給付如主文所示之金額：
１、依被告所提出台灣地區土木技師公會期末報告，其鑑定人並非實際前來原告牧 場會勘之土木技師，作成日期為九十一年七月十二日，也是在原告起訴（九十 一年六月二十一日）之後，且為何九十年九月十二日鑑定，九個月後才作成鑑 定報告，台灣省土木技師公會為何遲至九十一年七月十二日始提出鑑定報告， 係因中間經過多次查估及審核，被告一再命土木技師公會重新查估，易言之， 可見在該期末報告書完稿前，土木技師公會曾檢送多次查估及鑑定報告予被告 環保署，而經被告環保署多次查估及審核後，因認鑑定價額超出預算，再命土 木技師公會重新查估，因此土木技師公會或被告環保署顯有留存多次查估及鑑
定報告，惟土木技師公會不願提出，僅提出最後一次非實際鑑定人丁○○技師 所出具之鑑定報告，而被告環保署亦表示無土木技師公會多次所製作並陳報之 查估及鑑定報告書顯因被告環保署妨礙原告使用，故意致原告礙難使用，因此 依行政訴訟法第一百三十五條第一項規定，鈞院得認原告主張之事實，是被告 環保署無正當理由一再干預鑑定過程，並要求鑑定人按其預算金額製作鑑定報 告，顯已失公正立場，是土木技師公會之鑑價竟需被告環保署同意，且由非專 業之環保署一再要求修改，則環保署不啻球員兼裁判，經此程序所決定之補償 金額，如何能令人信服，被告所提未到場吳亦閎所為期末報告定稿本，應不足 採。而被告於九十二年十月十四日當庭自承土木技師公會總共提了七次鑑定報 告，分別為．．．九十一年一月三十一日，有裡面都有金額，有分養豬設備及 建物部分，且都有做細項，請庭上調閱此七次鑑定報告等語，足見丁○○上次 開庭所提出之九十一年一月三十一日鑑定報告書應可採信，亦見丁○○九十一 年一月三十一日所提出報告書確係期末鑑定報告書，此亦有土木技師公會九十 一年元月三十一日函明載「隨函檢送．．．期末鑑定報告書」，故原告謹依台 灣省土木技師公會九十一年一月三十一日（九十一）省土技字第三三七號（第 七次）期末報告之鑑定價格為專案查估之補償費，共計三八九、九一一、八一 三元（上開鑑定內容及價格應係未在受被告環保署刻意影響之前提下，所作成 較為客觀之結果，原告引用，作為本案請金額之依據），至於原告實際已領建 物（含設備）部分補償，金額共計一一五，七九四，一一八元，故本案被告應 再連帶給付原告差額（389,911,813-11 5,794,118=274,117,695），即如訴之 聲明第四項所示之金額。
２、是本件雙方間既有按專案查估認定原則補償之行政契約，且本件補償費發放依 據之對象核定機關為被告環保署，補償費發放機關為則為被告屏東縣政府，又 被告環保署一再指示被告屏東縣政府按不合法之標準為補償，則揆其二者既就 本件核發補償費之事件，被告二機關須協力為之，即該二機關均為適格之被告 ，且被告環保署以不正當行為阻卻停止條件之成就，依民法第一百零一條第一 項規定，視為條件已成就，二者應連帶給付原告系爭補償費。乃訴請判決如訴 之聲明等語。
二、被告答辯意旨略謂：
甲、程序部分：
（一）就對被告環保署提起本件訴訟言：
依據飲用水水源水質保護綱要計畫—高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文 溪部分水源保護區依法拆除辦理補償注意事項所定之中央、地方權責分工，明 定被告環保署（中央）僅負責訂定「拆除補償基準」、「辦理補償注意事項」 及籌措財源；至實際執行拆除補償工作、審核養豬戶（場）應適用如何之補償 標準等，則為被告屏東縣政府（地方）之工作權限，原告依行政訴訟法第八條 提起一般給付之訴，其請求於法不合，其理甚明。（二）就被告屏東縣政府提起本件訴訟言：
１、查一般給付訴訟旨在補充其他訴訟類型之不足（補充功能），故有所謂「補餘 訴訟」之稱。於此制度設計之下，一般給付訴訟，相對於其他訴訟類型，特別
是以「行政處分」為中心之撤銷訴訟與課予義務訴訟，具有「備位」之性質， 從而，若其他訴訟類型得以提供人民權利救濟時，即無許其提起一般給付訴訟 之餘地。矧行政機關因作成行政處分而造成人民權利之損害時，人民應先提起 撤銷訴願（訴訟），除去該行政處分，而不得直接提起一般給付訴訟，請求除 去違法之結果。亦即人民所主張之權利侵害，係因行政處分之存在所造成者， 人民應先提起撤銷訴訟，謀求救濟，而不得直接提起一般給付訴訟。此自行政 訴訟法第一百九十六條規定：「行政處分已執行完畢，行政法院為撤銷行政處 分判決時，經原告聲請，並認為適當者，得於判決中命行政機關為回復原狀之 必要處置。」即是就「撤銷訴訟」與「執行結果除去請求訴訟」（一般給付訴 訟）之間所設計之「階次訴訟」制度；又就一般給付訴訟與課予義務訴訟之關 係而言，此二種訴訟之共通點，在於其皆是為實現公法上給付請求權而設，惟 其適用範圍則有所界分，亦即，一般給付訴訟，相對於課予義務訴訟，僅適用 於「行政處分以外之行政行為」。因此，人民對於系爭案件如能透過課予義務 訴訟而獲得救濟者，即不得提起一般給付訴訟。申言之，提起一般給付訴訟， 須以該訴訟直接行使給付請求權者為限，如依其所依據實體法上之規定，尚須 先經行政機關核定其給付請求權者，則於提起一般給付訴訟之前，應先提起課 予義務訴訟，請求作成該核定之行政處分。
２、本件，原告主張其權利受有損害，係因被告屏東縣政府未依專案查估認定原則 ，對其作出補償，卻僅依拆除補償基準給予補償所致。惟今遑論其牧場實際並 不符合專案查估認定原則之要件，本無權亦無法依該原則予以補償；縱退萬步 言，認其確實符合專案查估認定原則之要件，然其損害如係因行政機關（即被 告屏東縣政府）援引拆除補償基準之結果所致，依法原告須先提起訴願（訴訟 ），除去該行政處分，而不得逕以一般給付訴訟，請求除去該違法之結果，是 原告未嘗依法對被告屏東縣政府之行政處分先予撤銷，即貿然提起本件給付之 訴，於法乖違，已明若觀火。承前，原告在撤銷被告屏東縣政府之行政處分後 ，依法得申請屏東縣政府改依專案查估認定原則給與補償，如遭駁回，依法亦 應先對屏東縣政府提起課予義務之訴，請求作成該核定之行政處分，方屬適法 ，詎原告未此之圖，逕對被告屏東縣政府提起一般給付訴訟，核與給付訴訟之 功能及目的相違，而不應允許，已昭然若揭。
乙、實體部分：
（一）本件事件始末，略述如後：
１、緣行政院有鑑於近年來民眾日益關心飲用水品質之問題，為確保飲用水水源免 受污染，並逐步達成水源水質之適當保護與改善之目的，乃優先擇定飲用水主 要水源：高屏溪、淡水河、頭前溪、大甲溪及曾文溪等五條河川流域，為優先 執行對象，而其近程目標即係將前開五大流域之養豬戶（場）削減污染，以利 水質之改善，故責成被告環保署提出養豬戶（場）之拆除補償基準，並於八十 九年八月二十九日公告，預計於九十年九月三十日完成五大流域養豬戶（場） 之拆遷與補償；前開拆除補償基準公布後，原告即向被告環保署提出陳情，希 望能繼續飼養，環保署水質保護處接受陳情後，於八十九年十月十七日與原告 召開協調會，並作成如行政院最終同意五大流域內可繼續飼養豬隻者，各該養
豬戶（場）亦必須「全場」符合各種相關法令（含建築法，亦即全場畜舍均應 有合法建物証明），惟行政院末因自來水法已函送立法院修正，草案中規定於 自來水水源水質水量保護區之營利性養豬行為均屬禁止行為，故由祕書長以九 十年二月二日台八十九環字第三七一三二號函指示五大流域區內之養豬戶（場 ）均不得再繼續飼養，但對合法零排放低污染養豬戶（場），則另訂認定原則 及補償費，被告環保署依指示乃於九十年六月二十八日以（九十）環署水字第 ０００三九一二八號函公告專案查估認定原則，其適用對象即明文訂定「全場 」須符合六項規定，其中之一即係「合法設立且已取得牧場登記證書與合法建 物証明」，從而凡非全場具合法建物證明者，即非屬該專案查估認定原則之適 用對象甚明。
２、原告於八十九年十二月廿一日依拆除補償基準向高樹鄉公所提出申辦書時，自 行填列其全場共三十七棟建物，作業用地總面積為三七、七三五．四七平方公 尺，高樹鄉公所於九十年二月六日派員至現場勘查紀錄完竣，發現全場有四十 五棟建物，但原告執意捨棄其他無合法建物證明部分，故實際丈量面積仍僅記 載為三七、七三五．四七平方公尺，然因斯時專案查估認定原則尚未訂定（且 並未擬對零排放低污染之養豬戶（場）作不同之補償），故下至鄉公所，上至 環保署，均未特別注意原告填載之申辦書與事實不符；嗣九十年六月二十八日 專案查估認定原則公告，被告環保署乃要求各縣市提送轄內符合專案查估補償 之初審名單，其中台南縣政府、台中縣政府及屏東縣政府各提報一場，被告環 保署於九十年八月間乃統一委託台灣省土木技師公會對上開經縣（市）政府提 報符合專案補償之養豬戶（場）進行畜舍及設備等殘值之查估；詎原告部分之 查估結果尚未出爐，被告環保署及屏東縣政府於九十年九月二十六日接獲五大 流域離牧自救會成員檢舉原告牧場並不符專案查估認定原則，要求被告詳細比 對台灣地區像片基本圖，以查明原告之建築是否全場均屬合法建物，並揚言若 未妥為處理，將發動抗爭，被告屏東縣政府恐其自行認定不善將衍生大規模抗 爭，故陳請被告環保署提案於推動小組討論，經調閱七十七年台灣地區像片基 本圖及八十八年航照圖（自來水水源水質水量保護區公告前後），及原告提出 之建築物使用執照資料相對照，發現其擁有合法建物證明之三十六棟畜舍中， 有三棟部分擴建，另有增建四棟，故九十年十月十八日推動小組第九次會議中 ，即以其不符專案查估認定原則第三點「全場」合法設立且已取得牧場登記證 書與合法建物證明之要件，而決議不適用專案查估認定原則，被告環保署於會 後函知被告屏東縣政府會議結論，並同時函請台中、台南二縣府比對其轄內初 審符合專案查估認定原則之養豬戶（場）之航照圖，以確認是否全場合法，其 中台中縣政府自行認定其轄內豬戶不合要件，另原告對環保署前開轉知會議決 議之公函提出訴願不為受理後，提起本件訴訟。（二）原告確不符專案查估認定原則要件，不得依該原則補償： １、查專案查估認定原則三、適用對象明文須「全場」符合下列各款規定，始得適 用該專案查估原則其中第二款「合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證 明」，足見若非全場之全部建築均有合法建物證明，即非上開原則適用之對象 ，今原告場內固有三十六棟畜舍取得合法建物證明，但其中仍有三棟於取得使
用執照後，未經申報而自行擴建，另再於該合法建築外，增建四棟畜舍，已然 不符前開專案查估原則至為明確，被告環保署或被告屏東縣政府，如違法允其 依專案查估認定原則補償，對其他養豬戶（場）亦應比照辦理，則訂定該專案 查估認定原則即為具文，尤其台中縣政府經被告環保署指示審核其轄內順昱牧 場案，亦經該縣府執行小組決議不符專案查估認定原則第三點而改依原拆除補 償基準補償，被告如獨厚原告又焉符行政程序法第六條之規定？ ２、按行政院祕書長指示被告環保署訂定專案查估認定原則，其目的在針對五大河 流域內合法、低污染、零排放之養豬場，給予專案之查估補償，因前開「合法 、低污染、零排放」之用語空泛，無法給予地方政府明確的審核標準，被告環 保署因此於九十年六月二十八日訂定系爭專案查估認定原則，明定適用對象之 要件，故原告能否適用系爭專案查估認定原則，須視其是否「全部」符合該原 則之要件而定，如欠缺其中任一要件，即無例外、特別地允其適用專案查估認 定原則給予補償之理，否則，其他亦僅不符該專案原則之任一要件之養豬場， 均援例要求適用，其結果勢完全悖離行政院祕書長指示訂定專案查估認定原則 的原意，而被告果允原告主張而拒絕其他養豬場適用該專案查估認定原則之請 求，反有違行政程序法第六條，行政行為之平等原則，故斷不能僅因原告不符 少部分規定，認定應例外地允其適用該原則，實無待贅述。 ３、系爭專案查估認定原則係對合法、低污染、零排放之養豬場所作之特別補償方 案，所謂「合法」係指全場合法設立且已取得牧場登記證書與合法建物證明者 而言，蓋行政機關依自來水法於各大水源流域劃定保護區後，即禁止人民在各
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