最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第八三八號
上 訴 人 臺北市政府工務局
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 乙○○
右當事人間因建築法事件，上訴人對於中華民國九十一年六月十九日臺北高等行政法
院九十年度訴字第四一四一號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
原判決廢棄，發回臺北高等行政法院。
理 由
一、本件被上訴人在原審起訴主張：被上訴人所有臺北市○○區○○路四十號三樓之 一、二、三建築物（下稱系爭建物），自八十六年十月十五日起出租予訴外人張 世欽五年。張世欽違反約定，擅自交付訴外人馬敬棠、林博仁，李祐賓、呂瑞麒 、林正洋違規使用，致被上訴人遭上訴人分別以如原判決附表所示編號一至七之 書函各處新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用。被上訴人不知系爭 建物被違規使用之情形，亦未收受上開處分書，因上訴人催繳罰鍰，被上訴人輾 轉得知，即函請上訴人改罰違規使用人，不應處罰所有權人之被上訴人，上訴人 竟以八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號函復否准， 於法不合。上訴人另以系爭建物供董永昌違規使用為由，以九十年二月七日北市 工建字第九○四二三○二四○○號函處六萬元罰鍰，並勒令停止違規使用，亦於 法不合。訴願決定未予糾正，同屬不合等語，求為撤銷訴願決定及原處分之判決 。
二、上訴人則以：上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○ ○號書函，僅係說明原判決附表所示七次以被上訴人為處罰對象之處分無誤之理 由，並非行政處分。被上訴人於該七次處罰法定救濟期間經過後，對前揭說明之 函復提起行政救濟，於法不合。另查八十四年八月修正後之建築法第九十條規定 ，對違規使用建築物之情形得就所有權人或使用人擇一處罰，乃為避免處罰違規 使用人時，因其多為人頭，動輒變更，查處不易，強制執行無效之現象。且建築 物所有權人負有維持及監督其所有建築物合法使用之責任，不得因出租而免責。 上訴人依建築法第九十條第一項前段規定，以所有權人即被上訴人為受處分對象 之各該處分，自屬有據等語，作為抗辯。
三、原審以：被上訴人申請上訴人將原判決附表所示處分改罰系爭建物之使用人，上 訴人雖以建物之所有權人及使用人均為建築法第九十條規定之處罰對象，其以系 爭建物所有權人之被上訴人為處分對象並無違誤函復被上訴人，惟該函實係就被 上訴人之申請所為否准之決定，並已對外直接發生法律效果，其屬行政處分，被 上訴人自得對之提起行政救濟。查上訴人以被上訴人所有系爭建物位於商業區， 使用執照核准用途為「辦公室」，屬建築法第七十三條執行要點之Ｇ類第二組之 場所，經台北市政府警察局中山分局於八十七年三月至八十八年五月間，先後查 獲系爭建物供訴外人馬敬棠、林博仁、李祐賓、呂瑞麒、林正洋違規使用為「漂 亮寶貝ＫＴＶ酒店」「漂亮寶貝商務聯誼俱樂部」，經營酒吧、視聽歌唱等業務 ，未經申請變更使用執照，將系爭建物供他人違規使用為同要點Ｂ類第一組之場
所，乃分別以如原判決附表編號一至七之書函各處被上訴人六萬元罰鍰，並勒令 停止違規使用。被上訴人於八十九年十二月八日申請將各該處分改罰建築物之使 用人，上訴人函復否准，固非無見。惟按未經領得變更使用執照，擅自變更建物 使用者，依建築法第九十條規定，係處建物所有權人或使用人罰鍰並勒令停止使 用，其得以補辦手續者，令其限期補辦手續，其不停止使用或逾期不補辦者，始 得為連續處罰。查被上訴人係於八十六年八月十五日訂約將系爭建物出租予訴外 人張世欽，租期自八十六年十月十五日至九十一年十月十四日止。是被上訴人所 有系爭建物於八十七年三月至八十八年五月間經警查獲多次違規供經營酒吧、視 聽歌唱等業務使用，屬同一變更使用行為之狀態延續，並非多次不同之變更使用 行為。其八十七年三月間首次為警查獲違規使用時，上訴人依法雖得科處被上訴 人罰鍰並勒令停止使用，然該處分應合法送達於被上訴人，始得以被上訴人經勒 令停止使用而不停止，就嗣後所查獲之違規狀態為連續處罰。被上訴人主張如原 判決附表所示處分均未合法送達，上訴人亦不否認送達處分書於非被上訴人住居 所之台北市○○街一七○巷一號三樓，且未能提出已送達被上訴人之證明，則其 所為如原判決附表所示編號二至七之連續處罰是否合法，即非無商榷餘地；被上 訴人申請改罰建物使用人，上訴人本應自為省察以為適法之處分，乃竟僅以建築 法第九十條規定可以建物所有權人為處分對象為由予以否准，自有未合。另被上 訴人所有系爭建物於九十年一月十二日被查獲違規變更使用，係屬前開同一變更 使用行為之狀態延續，亦難有經勒令停止變更使用而不停止之情形，上訴人以九 十年二月七日北市工建字第九○四二三○二四○○號函連續處六萬元罰鍰，並勒 令停止違規使用，即有違誤。訴願決定維持上開處分，亦有未合等情，因而判決 撤銷訴願決定及原處分。
四、本院判斷分述如下：
（一）查被上訴人向原審起訴，經原審以九十年度訴字第四一四一號案受理。行準 備程序終結後，以案涉二行政處分，加分九十一年度訴字第一九一三號一案 。之後合二案行言詞辯論，於九十一年六月十九日分別以九十年度訴字第四 一四一號及九十一年度訴字第一九一三號，作成兩個判決，似為兩案分別裁 判。但兩案判決內容完全相同，均包含兩案之事實，並分論兩案之理由，實 為合併裁判。其合併裁判同時作成兩個並宣判，何者為重複，無從辨明，難 以確定適法之裁判，使當事人無所適從，有違行政訴訟保障人民權益，增進 司法功能之宗旨，自非適法。兩案均經上訴，以九十一年度訴字第一九一三 號作成之判決，已經本院九十二年度判字第一○八八號判決廢棄，發回原法 院更審中。本件以九十一年度訴字第四一四一號作成之判決，亦應廢棄發回 原法院更審。
（二）本件原審以九十一年度訴字第四一四一號作成之判決，認定該案號事實為： 上訴人以被上訴人於八十七年三月至八十八年五月間，先後將所有系爭建物 供訴外人馬敬棠、林博仁、李祐賓、呂瑞麒、林正洋違規使用，乃分別以如 原判決附表編號一至七之書函各處被上訴人六萬元罰鍰，並勒令停止違規使 用。被上訴人於八十九年十二月八日申請將各該處分改罰建築物之使用人， 遭上訴人八十九年十二月二十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號函
，以建築法第九十條規定可以建物所有權人為處分對象為由，予以否准。準 此事實，被上訴人於八十九年十二月八日申請將原判決附表編號一至七之書 函各次處分改罰建築物之使用人，似為不服各該處分之意，可視為對上開罰 鍰處分提起訴願，原法院送交訴願機關審理。詎上訴人以八十九年十二月二 十七日北市工建字第八九三五四五四七○○號函復不許更改，無非各該處分 無誤之理由說明，被上訴人並無依法申請上訴人更改受處分人之權，尚難認 為上訴人之函復否准，為駁回申請之行政處分。被上訴人對之提起訴願，可 認為對於前表示不服各該處分之補正，既經訴願決定後提起撤銷訴訟，如經 闡明為請求撤銷各該處分，又無其他起訴不合法之情形，即可為實體上判決 。原判決未經推求審認並予闡明，遽以上訴人八十九年十二月二十七日北市 工建字第八九三五四五四七○○號函為行政處分，不無誤會。又原判決既認 定系爭建物於不同時間供不同之使用人違規使用，則上訴人以之為不同之違 規行為而分別處罰，即非無據。乃原判決又認第二次以後之違規使用為第一 次之狀態延續，上訴人不得未經送達第一次之處罰書面而連續處罰。不但認 定狀態延續，有所矛盾，且以上訴人為連續處罰，亦有誤認。案經發回，宜 併注意及之。
據上論結，本件上訴為有理由，依行政訴訟法第二百五十六條第一項、第二百六十六條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 劉 鑫 楨
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 七 月 一 日