最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第七四四號
上 訴 人 乙○○
被 上訴 人 行政院勞工委員會
代 表 人 甲○
右當事人間因勞保事件，上訴人對於中華民國九十二年一月二十八日臺北高等行政法
院九十一年度訴字第三一○九號判決，提起上訴。本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、緣南投縣果菜包裝運送業職業工會（以下簡稱南投縣果菜工會）被保險人陳如月 於民國八十七年四月一日死亡，前由該會以上訴人為受益人向勞工保險局（以下 簡稱勞保局）申請死亡給付，勞保局於八十七年五月十二日核發遺屬津貼三十個 月計新台幣（下同）五四九、○○○元在案。嗣上訴人於八十八年十月十二日自 行檢具陳如月死亡給付申請書件，再次向勞保局提出申請，並於該申請書載，八 十六年九月其配偶陳如月因乳癌末期而參加南投縣果菜工會乙事，並未實際工作 從事勞動，故應不該請領，請勞保局依勞工保險條例（以下簡稱勞保條例）第二 十條規定核付遺屬津貼九○九、○○○元。案經勞保局調查，陳如月加保後並無 實際從事本業工作，依法不得由該職業工會申報加保，除依勞保條例第二十四條 規定核定，自其加保之日起取消其投保資格，原領遺屬津貼五四九、○○○元不 予給付外，且應退回勞保局銷帳，並將案件移送被上訴人依同條例第七十條規定 ，科處上訴人原領給付二倍之罰鍰計一、○九八、○○○元。上訴人不服，提起 訴願，亦遭駁回，遂提起行政訴訟。
二、上訴人於原審起訴主張：被上訴人訴願決定書之十一位訴願委員中，僅五位委員 屬遴聘之學者、專家，則被上訴人訴願審議委員會之組成顯已違反訴願法第五十 二條第二項後段「其中社會公正人士、學者、專家人數不得少於二分之一」之規 定，其組織不合法，當然所作成之訴願決定書之合法性存疑。被保險人陳如月自 六十八年五月一日由埔里地政事務所加保，七十九年八月一日起再由省地政處加 保，迄八十六年六月三十日因病請假逾期，遭投保單位辭退，投保長達十八年， 因病被迫退保，當時不知勞保條例施行細則第二十六條第二項保障勞工之規定， 且依七十七年二月三日勞保條例第四次修正增訂之第九條之一，陳如月勞保年資 既已合計滿十五年，且被資遣，自應由原投保單位為其辦理參加普通事故保險。 勞保局與投保單位省地政處均未告知，顯未盡教示義務，致陳如月無法及時主張 「不得退保」，亦無法及時參加普通事故保險，導致退保後無法依法續保並領取 依續保當時之平均月投保薪資三○、三○○元計算，領取三十個月之遺屬津貼九 ○九、○○○元。陳如月八十六年六月三十日被迫退保時已是乳癌末期，依勞保 條例第二十條第二項規定，或依被上訴人八十五年十二月九日台八五勞保二字第 一四九○八號函及八十七年四月三十日台八七勞保二字第一七七八九號函之規定 ，然陳如月投保年資長達十八年，個人所繳勞保費數萬元，從未接獲勞保局有關 勞保權益的說明書函，陳如月投保十八年既無勞保保單，連勞保條例亦不曾給過
，造成勞保費每個月催繳，至於被保險人有何權利，則從未告知，勞保局未盡教 示義務之嚴重於此可見一斑。陳如月於八十六年六月三十日被迫退保前即已乳癌 末期，依勞保條例第五十三條之附表二「殘廢給付標準表」第四十七項規定，本 已符合殘廢給付請領要件，可得請領第七級殘廢給付四四○日（當時平均月投保 薪資三○、三○○元換算為日投保薪資為一、○一○元）計四四四、四○○元， 然因被上訴人未盡教示義務，致錯失請領機會。陳如月因勞保局未盡教示義務， 致錯失上述四種應有權利之機會，於八十六年十一月三日由南投縣果菜工會投保 勞保，並於次年四月一日死亡後，由上訴人向勞保局申領三十個月依當時投保職 業工會之平均月投保薪資一八、三○○元計算，由勞保局核付五四九、○○○元 。陳如月因勞保局及投保單位省地政處未善盡教示義務，致錯失上述機會，使原 得依勞保條例第一條「保障勞工生活」之宗旨所得之三十個月遺屬津貼依當時較 高之平均月投保薪資三○、三○○元計算可得九○九、○○○元平白喪失；且因 錯失依勞保條例第五十三條之附表二「殘廢給付標準表」第四十七項第七級殘廢 給付四四○日，計四四四、四○○元，兩者合計一、三五三、四○○元。然上訴 人卻僅申領依較低平均月投保薪資一八、三○○元計算之遺屬津貼五四九、○○ ○元，損失八○四、四○○元，皆因被上訴人未盡告知義務所致。保險人除先依 勞保條例第二十四條規定追還已領給付，再依同條例第七十條規定，處上訴人按 已領取之保險給付二倍罰鍰計一、○九八、○○○元。然依第二十四條取消被保 險人資格並追還已領給付之情形應可分為二種：第一種為經保險人主動查獲者， 第二種則為由被保險人或其受益人主動說明者，第一種由保險人主動查獲者，保 險人只是單純依第二十四條取消被保險人資格並追還已領給付，未進一步按第七 十條處以二倍之罰鍰。而上訴人之案情屬第二種，其情節應較第一種為輕，除追 繳一倍給付之外再處以二倍罰鍰，依行政程序法第六條規定，勞保局顯然違反行 政程序法第六條規定。因此，勞工保險監理委員會及勞工委員會訴願會維持勞保 局之原處分，明顯違反行政法上「禁止恣意原則」，不僅構成行政訴訟法第四條 第二項「濫用權力之行政處分，以違法論」，並且已實質上之「違法」。勞保局 處上訴人二倍罰鍰顯係選擇對人民權益損害最大者，明顯違反行政程序法第七條 第二款規定。又按行政機關就該管行政程序，及依職權調查證據，均應對當事人 有利及不利之情形一律注意，行政程序法第九條及第三十六條定有明文，惟勞保 局卻僅就上訴人不利情形重加引述，對於上訴人有利部份均避之未提，違反上開 規定。因此勞保局違反行政程序法第六、七、九、三十六條及行政訴訟法第四條 ，恣意行政、濫用權力，更違反勞保條例第一條「保障勞工生活」之宗旨，且置 保障勞工之「有利原則」於不顧等語，請判決撤銷訴願決定、原審定及原處分。三、被上訴人則以：上訴人於訴願時稱陳如月在其他會員介紹之下加入該工會，加入 時係其他會員陪伴親自申請，並非其代為申請，又申請時工會已深刻瞭解被保險 人之情況，仍核准加入，使被保險人誤以為投保資格並無問題，領取保險給付時 ，亦係工會代辦，可知並無詐欺之蓄意及故意云云。惟查勞保局南投辦事處於八 十八年十一月二十六日派員訪查南投縣果菜工會，據該會出具之說明書記載上訴 人填具入會申請書時，聲稱其太太在其大哥處從事果菜包裝運送工作，但陳女士 有無工作能力該會並不知情，陳女士加保時其並未親自辦理，也沒有體檢表，陳
如月死亡後由上訴人親自至會辦理死亡給付。另查上訴人於八十八年十一月二十 八日所出具之說明書亦記載陳如月遭前省地政處解職後，為顧及勞保年資的延續 ，就至南投縣果菜工會重新加保，但該期間只是偶而幫忙，並無實際從事勞動工 作領取薪資等語。上訴人明知其配偶陳如月罹患乳癌末期，無法從事工作，為延 續陳如月勞保年資而為其辦理加入工會，並由該會為其投保，迨陳如月死亡，並 向勞保局申請死亡給付，上訴人於領取陳如月死亡給付後，得知陳如月於前一投 保單位之投保薪資較高，如按前一投保單位之平均投保薪資計算，則可領取更高 額之死亡給付，故於八十八年十月十二日再次檢據向勞保局申請死亡給付，並於 申請書內自承陳如月參加職業工會，並未實際從事工作，故不該請領，期使勞保 局取消陳如月於工會之加保資格，重新核定陳如月之死亡給付，以領取更高額之 給付。上訴人以上述詐欺及不正當行為向勞保局領取死亡給付，已符合勞保條例 第七十條之規定，被上訴人按其所領給付處以二倍罰鍰，於法並無不合等語資為 抗辯。
四、原審斟酌全辯論意旨及調查證據之結果，以：本件經勞保局南投辦事處於八十八 年十一月二十六日派員訪查南投縣果菜工會，據該會所提之說明書記載當初是由 上訴人填具入會申請書，並聲稱其太太在其大哥處從事果菜包裝運送工作，但陳 如月有無工作能力，該會並不知情，陳如月加保時其並未親自辦理，也沒有體檢 表，陳如月死亡後由上訴人親自至會辦理死亡給付。此有該說明書附卷可稽。另 查上訴人於八十八年十一月二十八日所出具之說明書亦記載陳如月遭前省地政處 解職後，為顧及勞保年資的延續，就至南投縣果菜工會重新加保，但該期間只是 偶而幫忙，並無實際從事勞動工作領取薪資，實屬不當（其意似指未實際工作重 新加保不當）。而陳如月於八十六年六月三十日退保當日仍在治療當中，且辦有 請假手續，依法即不應退保，且勞保局亦不應受理其退保手續，請准予撤銷陳如 月八十六年六月三十日之退保效力，並自八十六年六月三十日起恢復其被保險人 資格。且經上訴人親自概算應以陳如月在前省地政處之投保額辦理為準云云，此 亦有上訴人說明書附卷可按。足徵上訴人明知其配偶陳如月罹患乳癌末期，已無 力從事工作以領取薪資；而上訴人為陳如月加入工會，並以該會名義投保，實際 並無工作，其目的係延續陳如月勞保年資。嗣陳如月於八十七年四月一日死亡， 上訴人於八十七年四月二十二日向勞保局申請死亡給付，業經該局於八十七年五 月十二日核付在案，此亦為上訴人所自承；上訴人乃係受領勞保局核付之死亡給 付後，始依勞保條例第二十條、第三十條及被上訴人八十七年四月三十日台八十 七勞保二字第○一七七八九號函釋規定，請求加領九○九、○○○元之死亡給付 。查上訴人無論是否知悉其配偶陳如月因病離職，其原服務機關依法不得將其退 保，及陳如月離職一年內因同一病症死亡時，上訴人仍得請領其原保之勞保死亡 給付，上訴人均不得為之加入不實之勞保，上訴人之主張依法並不能解免其應受 之處罰；且陳如月是否因病離職非被上訴人所得知悉，上訴人自不能歸責被上訴 人，至於省地政處有無責任，上訴人應訴請民事法院判決，非行政法院所得審酌 。再查上訴人明知陳如月不符合勞保條例第六條第一項第七款之加保規定，而仍 親自為其填具加入南投縣果菜工會會員，並由該工會為陳如月申報加保，以便陳 如月於發生保險事故時得以請領給付，上訴人亦於陳如月死亡後旋即向被上訴人
申領遺屬津貼五四九、○○○元，自屬勞保條例第七十條以不正當行為領取保險 給付之規定，勞委會處其二倍之罰鍰，並無不合。又查被上訴人以不符合加保規 定而取消被保險人資格，而應予以處罰之案件，僅限於被保險人為巧取勞工保險 給付，明知其不符加保之規定而仍參加保險，且已領取保險給付者為限，若無上 述情形，自無處罰之必要；是上訴人訴稱，被上訴人對取消資格案件輕重不分， 違反「禁止恣意原則」云云，尚無可採。末查上訴人主張本案受理訴願機關勞工 委員會訴願審議委員會之組成違反訴願法第五十二條第二項後段「其中社會公正 人士、學者、專家人數不得少於二分之一」之規定，其組織不合法一節。按訴願 法第五十二條係規定各機關訴願審議委員會之組成，其中社會公正人士、學者、 專家不得少於二分之一，惟各機關受理訴願案件並非限於全體參加，法律並非規 定個案之訴願委員必須社會公正人士、學者、專家不得少於二分之一；本件受理 訴願機關行政院勞工委員會共設置十五位訴願委員中，即主任委員原為王三重調 職後改為林豐賓，其中六位委員為該機關之高級職員，另八位委員為社會公正人 士、學者、專家，此有被上訴人提出之行政院勞工委員會所設置之訴願審議委員 會委員名單附卷可稽，足證該會所組成之訴願審議委員會並無違法情事，上訴人 此等主張，亦無依據等語，資為抗辯。
五、上訴人上訴意旨除援用原審主張外，並補稱：被保險人陳如月於八十八年六月三 十日因病請假逾期，遭投保單位辭退後，為免勞保年資中斷，遂以口頭委託上訴 人與被保險人二哥辦理南投縣果菜工會入會手續及勞保加保，雖被保險人未親自 辦理，亦無體檢表，但勞保加保或續保並未規定需親自辦理及附體檢表，上訴人 與被保險人二哥亦未隱瞞被保險人病情，實乃當時果菜工會常務理事未加詢問， 且勞保條例並未規定需由被保險人親自辦理加保手續，況勞保局於八十五年十二 月九日陳如月因惡性乳癌陸續治療時，已知被保險人患有此疾，此有勞保局八六 保給簡字第二一○三一六○七號函可證。按勞保條例第二十四條取消被保險人資 格並追還已領給付之情形應可分為二種：第一種為經保險人主動查獲者，第二種 則為由被保險人或其受益人主動說明者，第一種由保險人主動查獲者，保險人只 是單純依第二十四條取消被保險人資格並追還已領給付，未進一步按第七十條處 以二倍之罰鍰，而上訴人之案情屬第二種，其情節應較第一種為輕，除追繳一倍 給付之外再處以二倍罰鍰，被保險人明顯違反行政法上「禁止恣意原則」，並構 成行政訴訟法第四條第二項「濫用權利之行政處分，以違法論」。保險人上述行 為更違反行政程序法第六條「平等原則」之規定，且勞保局亦未說明其為差別待 遇之正當性理由，更處以上訴人二倍罰鍰顯係選擇對人民權益損害最大者，其作 為更與行政程序法第七條背道而馳。按行政機關就該管行政程序及依職權調查證 據，對當事人有利不利之情形應一律注意，行政程序法第九條及第三十六條訂有 明文，但被上訴人卻對上訴人有利部分避之不提，明顯違反行政程序法第九條及 第三十六條及勞保條例之立法目的，而原審摒棄上訴人之論點，亦嫌疏略。被上 訴人訴願審議委員會以該機關高級職員超過二分之一來處理本案訴願，經上訴人 提起訴訟後才表明組織內訴願審議人員有依規定，但實質上社會公正人士、學者 、專家只有少數，明顯違反合法公證客觀之立場及比例原則，原審亦依其解釋， 實有判決違背法令。按勞保條例施行細則第二十六條第二項規定被保險人遭遇傷
害或罹患疾病在請假期間不得退保，此為強制規定，違反者無效，則縱被退保仍 可主張勞保條例第九條之一續保，惟上訴人事後明瞭在工會續保非依法律程序， 乃依勞保條例第二十條及第三十條呈報，則若欲詐欺，何以以較低投保金額領取 保險給付？且被保險人是否適用勞保條例第七十條亦有可議之處，行政機關未盡 教示義務，實為因果關係，原審未探究立法真意之解釋而為判決，實欠公允。今 勞保局只在乎有實際從事勞動工作領取薪資則可加保，責令被保險人陳如月無法 實際從事勞動工作，違反勞保條例第二十四條，以同法第七十條處以二倍罰鍰， 非但強人所難，且自陷於以營利為目的之嫌，且明顯違反勞保條例第一條為保障 勞工生活之宗旨，且依司法院釋字第五○三號解釋意旨，行政機關不得重複處罰 ，然被上訴人並未真正保障勞工生活，且於無工作能力時，皆予退保，難謂為社 會福利保險等語，求為判決廢棄原審判決，並撤銷訴願決定、原審定及原處分。六、本院按：行政訴訟法第四條第一項規定：人民因中央或地方機關之違法行政處分 ，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，得向 高等行政法院提起撤銷訴訟。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係 指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發 生法律效果之單方行政行為而言，至行政機關所為單純事實之敍述（或事實通知 ）或理由之說明，既不因該項敍述或說明而生何法律上之效果者，自非行政處分 ，人民即不得對之提起訴願或行政訴訟，本院四十四年判字第十八號及六十二年 裁字第四十一號著有判例。經查，本件上訴人於八十八年十月十二日申請被保險 人陳如月死亡給付，經勞工保險局派員調查結果，於八十九年一月十二日以八八 保承字第六○九○一二八號函作成取消被保險人資格，並依勞工保險條例第七十 條規定，科處上訴人二倍罰鍰之處分。上訴人對罰鍰部分不服，依法申請審議及 提起訴願，原無不合。惟上訴人卻對被上訴人八十九年一月十二日台八十九勞局 給字第○○九三五○○號函提起行政訴訟。然查，被上訴人該函內容無非單純陳 明勞工保險局前開行政處分，並請上訴人於文到十五日內繳納，依首揭說明意旨 ，被上訴人此函並非行政處分，上訴人自不得對之提起撤銷訴訟。從而，本件上 訴人之訴為不合法，原審法院未裁定駁回，卻以實體理由為其敗訴判決，容有未 妥，惟其結論並無二致，仍應予維持。綜上說明，本件上訴為無理由，應予駁回 。
據上論結，本件上訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日 最 高 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 廖 政 雄
法 官 吳 錦 龍
法 官 林 清 祥
法 官 鍾 耀 光
法 官 姜 仁 脩
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 莊 俊 亨
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十八 日