最高法院民事判決 九十三年度台上字第一一八六號
上 訴 人 甲○○
丙○○
己○○
戊○○
丁○○
乙○○
庚○○
辛○○
共 同
訴訟代理人 蘇章巍律師
謝宜伶律師
被 上訴 人 台北市政府
法定代理人 馬英九
訴訟代理人 李漢中律師
右當事人間請求國家賠償事件，上訴人對於中華民國九十一年十月二十二日台灣高等
法院第二審判決（九十年度重上國字第一四號），提起上訴，本院判決如下：
主 文
上訴駁回。
第三審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
本件上訴人主張：伊均為被上訴人台北市○○○路九九五巷六弄八至十四號眷舍（下
稱系爭眷舍）之住戶，系爭眷舍於民國七十二年十一月三十日經行政院人事行政局（
下稱人事行政局）以台人政肆字第三三０五二號函准就地改建，被上訴人旋即函請台
北市政府工務局新建工程處（下稱新工處）協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公
教住宅計畫大綱報府核定，並通知現住戶配合辦理拆遷。七十四年六月二十九日台北
市政府公教人員住宅輔建及福利互助委員會（下稱住福會），依台北市出售市有房地
審議委員會所評定之每平方公尺新台幣（下同）二萬八千五百元，繳納百分之三十價
金取得土地使用權。嗣被上訴人竟藉故拖延函報行政院擬暫緩改建，直至七十九年三
月九日始函請新工處協調配合辦理改建相關事宜，迄八十七年間始改建完成並取得使
用執照，被上訴人顯怠於執行改建職務。再關於地價方面，被上訴人竟違法不適用台
北市區公有眷舍房地專案處理計畫，反以動工當年期公告現值計價，致伊增加應負擔
之金額，爰依國家賠償法第二條第二項、民法第二十八條、第一百八十六條第一項、
第一百八十八條，請求被上訴人賠償伊因此所受之損害。又縱被上訴人之行為未侵害
伊權利，然住福會既於七十四年六月二十九日命其繳交地價百分之三十取得土地使用
權，則兩造於斯時即已達成協議，被上訴人嗣竟依改建時地價重新核定，迫令伊簽訂
配售契約，該配售契約超過原定價金部分，非伊之真意，此亦為被上訴人所明知，故
此部分之買賣為無效，被上訴人受領此部分之價金，即屬無法律上依據，依民法第一
百十一條但書、第一百十三條、第八十六條但書及第一百七十九條規定，被上訴人（
原判決誤載為上訴人）亦應返還此部分之價金等情。爰求為命被上訴人給付上訴人戊
○○、甲○○、丙○○、丁○○、乙○○、庚○○、辛○○各四百二十五萬四千七百
六十八元；上訴人己○○四百十九萬五千六百七十四元，並均加計法定遲延利息之判
決（本件上訴人於第一審係據國家賠償法第二條第二項而為請求，而於訴訟進行中，
追加民法第一百八十六條第一項、第一百八十八條第一項前段為依據；嗣於原審審理
時再追加民法第二十八條、第一百十一條但書、第一百十三條為依據）。
被上訴人則以：系爭眷舍之改建為行政私法行為，無國家賠償法之適用。又系爭眷舍
改建案雖經函准在案，惟尚須進行協調及提出詳細改建計畫報核，是伊因原住戶意見
協調困難等因素，函報行政院暫緩改建，嗣再派員調查現住戶使用情形及屋況，伊難
謂有何怠於執行職務之可言。至地價部分，人事行政局業於八十三年十一月二十八日
八十三局給字第三九九八一號函第二點說明「位於台北市區公有眷舍房地之計價，亦
仍按原規定俟工程進度達百分之八十再行計價」。是伊依改建時之公告現值核定系爭
改建案之地價，並無不法。況系爭改建案地價已上漲數倍，伊依八十三年動工時核定
之地價配售予承購人，承購人要無任何損失。上訴人訴請賠償損害、返還不當得利，
於法均屬無據等語，資為抗辯。
原審審理結果，以：查被上訴人為使老舊眷舍獲得更新，以使公有資源能有效運用，
並免影響市容觀瞻，乃經報奉行政院七十二年十一月三十日台人政肆字第三三０五二
號函核准就地改建。被上訴人旋於七十三年五月十六日以府財四字第二一二一五號函
請所屬新工處協調現住戶承諾改建後，擬具就地改建公教住宅計畫大綱報府核定。迄
七十九年三月九日，方由被上訴人以府財四字第七九０一０四九七號函請新工處協調
配合辦理改建事宜，復經新工處以八十年一月十八日北市工新總字第一四六０三一號
函，函送就地改建公教住宅計畫大綱及原住戶七十九年三月出具之承諾書，經住福會
以八十年二月一日北市福審字第一七六號函，請台北市政府國民住宅處（下稱國宅處
）即作細部規劃，系爭眷舍改建工程八十八年四月間依改建時所核定之地價簽訂配售
契約等情，有上訴人提出之台北市政府八十九年九月二十二日府人住字第八九０八一
二七四００號函、新工處七十三年二月十六日北市工新總字第一一四０號書函（檢附
台北市政府七二府財四字第五三一六六號函）暨配售契約書（均影本）為證，且為被
上訴人所不爭，堪信為真實。在此過程中被上訴人之行為性質，可分為二階段，第一
階段，自被上訴人報請行政院核准改建起，至改建完成，包含提出細部計畫、設計、
分配原則、簽奉核定、協調住戶搬遷、審議地價、墊繳地價款、申請建造執照、發包
、動工等階段，係分別由被上訴人所屬之單位新工處、國宅處、財政局及住福會，依
據行政院所頒布「中央各機關學校國有眷舍房地處理作業要點」（下稱作業要點）、
「台北市區公有眷舍房地專案處理計畫」（下稱處理計畫）及其他相關法令辦理，此
一階段均為被上訴人及所屬單位為達成系爭眷舍改建目的之行政行為。第二階段，為
改建完成後，由住福會將建造完成之宿舍，配售予上訴人，此一階段，係住福會將宿
舍所有權移轉予上訴人，並取得價金為目的，性質上為私法買賣行為。次查系爭眷舍
房地就地改建後，上訴人有配售權利，固為兩造所不爭，然上訴人因任職關係獲准配
住被上訴人所屬眷舍，性質上係屬使用借貸關係，於改建前上訴人並無得請求被上訴
人為改建之公法上請求權存在。又系爭眷舍離報廢年限尚早，現住戶之裝潢設施所費
不貲，如予拆除改建，於公私兩者損失至鉅，故經新工處於七十三年五月七日召集上
訴人協調後，作成暫緩改建之結論，因此，並無非予改建即無法保護上訴人生命、身
體及財產等法益之情形，依上開說明，被上訴人即使延緩改建時程，上訴人亦無依國
家賠償法第二條第二項後段請求被上訴人賠償餘地。何況被上訴人抗辯因現住人未全
部同意改建等問題，報請行政院暫緩改建之事實，業經提出研議本處（指新工處）民
生東路市有眷舍就地改建計畫大綱（草案）七十三年四月九日會議紀錄、民生東路市
有眷舍就地改建七十三年五月七日第三次協調會議紀錄、台北市政府七十三年五月二
十九日七三府財四字第二一四六七號函、七十三年六月九日總務室簽及台北市政府七
十四年十二月十六日七四府財四字第六二八五九號函（均影本）為證，上訴人雖不否
認該等文書之真正，但主張伊等並未不同意改建，並舉新工處七十四年六月五日北市
工新總字第九五一六號函以為證明。然上開上訴人所提新工處函，並非全體現住人均
同意改建，且上訴人亦自陳「辛○○、戊○○、丙○○亦遵示送交同意書」等語，足
見被上訴人報請行政院暫緩改建所據之理由尚為屬實，被上訴人因此有所拖延，亦非
可歸責於被上訴人。又被上訴人抗辯行政院對於被上訴人暫緩興建之申請予以駁回，
但被上訴人仍著手進行改建相關事宜之事實，復有上訴人不爭之台北市政府市有眷舍
房地處理審查委員會七十五年四月二十四日第三次會議紀錄、新工處、住福會、國宅
處各往來函件等（均影本）可證，證人即住福會前總幹事陳復安於八十一年一月十日
協調會中固說明「以前沒有積極辦理」，而所以未積極辦理，是因為上訴人要求以七
十一年公告地價計算，法令上有困難，且於第二審審理時，亦證稱於其任職期間，均
積極推動改建案，期間經過許多協調、折衝等語，被上訴人抗辯其未怠於執行改建職
務之情事，應屬可信。故上訴人以此為由主張被上訴人怠於執行職務而依國家賠償法
第二條第二項後段請求負損害賠償責任，難謂有據，無從准許。再查「處理計畫」第
八點第一款，與「作業要點」第六點第二項、第三十一點規定，固有所不同，然系爭
眷舍於七十二年行政院核定改建時，行政院於核定函中自始即未排除依作業要點核定
地價之可能。因作業要點修正，人事行政局於八十三年十一月二十八日以八十三局給
字第三九九八一號函指出，自核准改建開始，行政院即認應按作業要點辦理，故被上
訴人嗣依該「作業要點」第三十一點規定，依改建時之公告現值重新核定系爭眷舍基
地地價，與行政院之規定，並無不合。復台北市區公有眷舍房地地價相較於中央各機
關學校位於全省各地者而言，乃屬偏高，人事行政局特函示台北市區公有眷舍房地之
計價應重新為之，無非針對地價現況所為指示，被上訴人依其指示辦理，並無任何不
妥可言。故上訴人據此主張被上訴人之公務員執行職務，侵害其權利云云，亦非有據
。又被上訴人是否有違法核定地價，應就本件眷舍具體情形判斷。上訴人以調查局台
北市○○路芸蘆員工眷舍就地改建或其他改建案之處理情形為證，亦難採取。故上訴
人依國家賠償法第二條第二項規定，請求被上訴人賠償損害，為無理由。又由於被上
訴人之公務員執行系爭眷舍就地改建職務均係依法令為之，並無成立侵權行為之餘地
，從而上訴人依據民法第二十八條及第一百八十八條，請求被上訴人應負損害賠償責
任，亦非有據。又民法第一百八十六條，係規定公務員個人之責任，上訴人據以對於
被上訴人請求，顯屬無理。末查，住福會於七十四年六月二十九日繳納百分之三十之
地價款，依「作業要點」第六點規定，僅有取得土地使用權之性質，於所有權移轉登
記予改建機關前，僅為委託代建性質，並非與被上訴人成立買賣關係，有前開人事行
政局八十年八月九日八十局肆字第二九四五二號函可資佐證，何況該百分之三十地價
款，係由住福會以公教住宅貸款基金墊繳，並非由上訴人繳納，故即使取得使用權或
委託代建地位，亦為住福會而非上訴人。甚而於八十八年間兩造進行之地價計算協議
，並未達成應如何處理之決議，亦據證人費鴻泰證述明確。因此，上訴人主張於住福
會繳納部分地價款時，被上訴人與上訴人間即生拘束力云云，並無依據。又當事人就
買賣價金互相同意，乃買賣成立之要件，買賣價金乃買賣必要之點，無從分割為一部
經當事人同意，一部未經同意，故上訴人主張就其與被上訴人所簽訂之配售契約中，
將買賣價金分為經當事人同意者與未經同意者，並非合理，從而其以超過一定金額（
即第一次核定地價為計算基準之價金）之價金，主張買賣無效云云，亦嫌無據。何況
上訴人並不能舉證證明被上訴人亦同意僅以每平方公尺二萬八千五百元作為計算價金
之基礎，故其主張超過此部分如聲明所示之金額，兩造之買賣無效，被上訴人受領此
價金為不當得利云云，亦無理由。又兩造間之買賣關係是否發生，應以兩造是否同意
簽訂配售契約而定，故即使被上訴人向上訴人表示若不簽訂配合契約，即生失權效果
，亦無何不妥之處。上訴人己○○所簽之配售契約上，固有修正買賣價金之增列條款
，然此堪以認定買賣價金係基於雙方之同意而為，並非被上訴人所迫，故難據此為有
利上訴人認定。綜上所述，上訴人主張本於國家賠償法及民法第二十八條、第一百八
十六條、第一百八十八條、第一百十一條但書、及第一百十三條、第八十六條但書、
第一百七十九條不當得利之法律關係，請求被上訴人為本件給付，於法無據，不應准
許云云，為其心證之所由得，爰將第一審所為上訴人敗訴之判決予以維持，駁回上訴
人之上訴及追加之訴，經核於法並無違誤。上訴論旨，就原審取捨證據、認定事實之
職權行使，指摘原判決違背法令，求予廢棄，非有理由。
據上論結，本件上訴為無理由。依民事訴訟法第四百八十一條、第四百四十九條第一
項、第七十八條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日 最高法院民事第五庭
審判長法官 朱 錦 娟
法官 顏 南 全
法官 許 澍 林
法官 葉 勝 利
法官 黃 義 豐
右正本證明與原本無異
書 記 官
中 華 民 國 九十三 年 七 月 一 日 Ｂ