臺灣嘉義地方法院行政訴訟判決 106年度簡字第1號
106年9月4日辯論終結
原 告 邱懷澤即立昌土木包工業
被 告 嘉義縣文化觀光局
代 表 人 許有仁
訴訟代理人 林章欽
上列當事人間返還押標金事件，原告不服行政院公共工程委員會
中華民國 105 年 8 月 19 日訴 0000000 號採購申訴審議判斷
書，提起行政訴訟，經高雄高等行政法院 105 年度簡字第 128
號裁定移送前來，本院判決如下：
主 文
行政院公共工程委員會民國一○五年八月十九日訴字第一○五○二五六號申訴審議判斷撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事實及理由
一、事實概要：緣原告參與被告辦理之「105年度六腳‧新港線 ─溪口‧民雄線─大林線自行車道景觀維護」採購案（標案 案號：0000000000，下稱系爭採購案），嗣被告以105年5月 24日嘉縣文行字第1050004676號函以有政府採購法第31條第 2項第8款情形，故命原告追繳押標金新臺幣（下同）65,000 元（下稱原處分）。原告於收受原處分後20日內，並依政府 採購法第75條第1項規定，依法於期間內向被告提出異議， 然被告以105年6月14日嘉縣文行字第1050004195號書函認為 異議無理由，不予撤銷、變更原處理結果；原告不服；遂依 政府採購法第76條第1項規定，於法定期限內向行政院公共 工程委員會（下稱工程會）提出申訴，因原告未繳納審議費 ，經通知限期補繳，惟未繳費，以05年8月19日訴字第 0000000號申訴審議判斷申訴不受理，原告仍為不服，提起 本件行政訴訟。
二、原告主張略以：
（一）原告於 105 年 6 月 27 日向工程會提出申訴，惟竟以未 繳納審議費為由，於 105 年8 月 19 日申訴不受理；然 該通知繳納審議費之公文，顯然送達不合法，該申訴審議 判斷書顯有違背法令之處，應予以撤銷。依行政程序法第 73 條規定：「於應送達處所不獲會晤應受送達人時，得 將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達處 所之接收郵件人員。」本件通知繳納審議費之公文係由曾 曉鈴所簽收，曾曉鈴是原告弟弟的前妻，不住在該址，且 曾曉鈴簽收後始終並無將公文交付給原告，曾曉鈴並非立
昌土木包工業或邱懷澤之同居人、受僱人或該公司之接收 信件人員，送達機關竟未查而逕交由其簽收，顯不合法律 規定，其送達不合法。是以，補繳費用之7天期間尚未合 法起算，工程會以此理由為申訴不受理之決定，顯有違誤 ，應予以撤銷。
（二）再就追繳押標金之緣由，其爭執點係原告有無如被告 105 年 5 月 24 日嘉縣文行字第 1050004676 號函中所指： 「核有政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款所稱不同投標 廠商之間投標文件內容有重大異常關聯。」之情形，因而 作出追繳押標金之行政處分。經查，被告以發現同一標案 有二家投標廠商，二家廠商外標封面填載之聯絡電話號碼 相同，即逕認定二家廠商間有重大異常關聯，此認定顯有 違誤、稍嫌速斷，已導致原告財產上利益受有損害。（三）依行政院公共工程委員會 96 年 5 月 8 日工程企字第 09600087510 號函釋，即使有該工程會 91 年 11 月 27 日工程企字第 09100516820 號令所揭情事，招標機關仍 應就個案查證，如無政府採購法第 50 條第 1 項第5 款 「不同投標廠商間之投標文件內容有重大異常關聯」之事 由，政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款規定自無適用餘 地。理由如下：
1、訴外人祥和營造與原告之外標封面所填載之寄件人、廠商 名稱、統一編號、負責人、地址、出席人員、資金來源、 填寫表單人員均不相同，訴外人祥和營造負責人王文瑞於 投標文件上要如何填製，原告無法得知亦無權干涉，且訴 外人祥和營造負責人王文瑞亦於偵查時稱：「伊會填載00 00000000 電話號碼亦與邱懷澤無關。」故尚不得因他人 無故填載原告之電話號碼即逕行認定二家廠商間有圍標之 嫌。否則他人若有不當動機或報復目的，為不讓他廠商得 標，不惜代價恣意填載其他競標廠商之電話，則他廠商（ 如本案之立昌土木）無辜被起訴偵辦或遭受如本件追繳押 標金及其他裁罰時，對於他廠商實為不利，亦無程序保障 可言。
2、原處分實為裁罰性不利益處分，依行政罰法第 7 條第 1 項：「違反行政法上義務之行為非出於故意或過失者，不 予處罰。」及該條立法理由第 3 點：「現代民主法治國 家對於行為人違反行政法上義務欲加以處罰時，應由國家 負證明行為人有故意或過失之舉證責任，方為保障人權之 進步立法。」故被告應先對原告主觀上有欲與訴外人祥和 營造負責人王文瑞之間有圍標故意，負舉證責任方是。圍 標亦稱為串通投標，它是指幾個投標人之間『相互約定』
，一致抬高或壓低投標報價進行投標，通過限制競爭，排 擠其他投標人，使某個利益相關者中標，從而謀取利益之 手段和行為。若本件僅單憑訴外人祥和營造負責人王文瑞 疏失或故意填載原告之電話號碼，而無需討論原告是否明 知或如何相互約定？被告即逕行認定二廠商間有相互約定 ，因而處罰原告，此證據是否亦太過寬鬆？
3、另原告真有意圖圍標，原告與訴外人祥和營造二家私下相 互約定、利益輸送，豈有可能會在標單上留下相同電話號 碼，此一望即知之明顯瑕疵，以備將來隨時遭被告輕易發 覺，而讓原告無法得標，且連帶地二家廠商均被行政裁罰 ，併受刑事追訴之苦，如此粗糙手法，顯不符合常理。被 告未查此點，即不論原告、訴外人祥和營造負責人王文瑞 之陳述，依據錯誤事實而於法律上斷定有重大異常關聯， 此顯有違法。
4、復被告依行政院公共工程委員會工程企字第00000000000 號令第四點：「廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡 人或電子郵件網址相同者。」認定有重大異常關聯，此顯 有錯誤，且該令此種之解釋亦不明確。
⑴本件二家廠商間所填外標封面僅有電話號碼相同而已，其 餘均不相同，此是否即符合『重大』異常關聯之構成要件 ，誠令人疑竇。且該令指出廠商地址、電話號碼、傳真機 號碼、聯絡人間均係用頓號，亦即『和』、『與』之意， 於法律構成要件判斷上成立重大，至少亦要二張標單間遭 主管機關認定有二到三項均吻合，方可認定為重大異常關 聯，進而推認二家廠商間有互相約定。
⑵該工程會令如此解釋，到底係指廠商地址、電話號碼、傳 真機號碼、聯絡人或電子郵件網址均必需相同？或者，僅 需符合其中一項即可認定為重大？此行政規則不符合大法 官解釋第432號解釋所謂之明確性原則。若該令所指出之 每項均必需吻合，則原告當不符合上開要件，亦不符合重 大異常關聯之要件，此原處分當然違法，應予以撤銷。反 之，認為僅需符合一項即可認定為「重大異常關聯」，此 行政規則未免太過寬鬆、不夠嚴謹。蓋訴外人祥和營造負 責人王文瑞僅個人不知何種原因、動機未經授權恣意而填 載原告之電話號碼，即認定已符合『重大異常』而裁罰原 告，並使其受刑事追訴風險，此絕非法治國家公務體系應 有之作為。上開是以，原告認為該如此不明確且不嚴謹之 函令（解釋性行政規則）以電話號相同即可解釋為重大異 常關聯，即顯非正確，法院應不受拘束方是（司法院大法 官會議釋字第 548 號、第 216 號、最高行政法院 97 年
8 月 29 日97 年度裁字第4213號裁定參照）。（四）系爭採購案已投標完畢，被告機關亦將保固金退還，系爭 工程當時係遭終止契約，卻因訴外人王文瑞於投標單上填 寫原告之電話號碼，遭被告沒收押標金及停權；嗣後經某 招標案件之得標機關告知，原告始知悉已遭停權。投標信 封電話號碼填寫在外面並非秘密，對標案之決標無影響， 且當初機關在審理開標時無發現，若有發現就不應決標與 原告，讓原告廢標。訴外人王文瑞於投標單上填寫原告電 話號碼共 4 件，被告機關對原告沒收 2 件，另 1 件因 金額太小被告機關不受理，不該因外人王文瑞之行為影響 原告之權利。原告對整個投標程序都無違法，被告卻因訴 外人王文瑞填寫原告之電話號碼而裁罰原告，並不合理。（五）綜上，原告不符政府採購法第 50 條第 1 項第 5 款所稱 有重大異常關聯之要件，更無法構成政府採購法第 31 條 第 2 項第 8 款：「屬其他經主管機關認定有影響公正之 違反法令之行為。」應追繳押標金之行為。是以，被告所 為之原處分顯有違法，應予以撤銷。
（六）聲明：
1、原處分及行政院公共工程委員會105 年 8 月 19 日訴 00 00000 號採購申訴審議判斷書均撤銷。
2、訴訟費用由被告負擔。
三、被告答辯則以︰
（一）系爭採購案 104 年 11 月 26 日辦理公開招標，於 104 年 12 月 10 日上午 10 時開標，開標前計有 5 家廠商 投標，結果由原告得標，簽約後，被告發現同一標案有 2 家投標廠商連絡電話碼相同，經核對原告與另一家投標廠 商祥和營造有限公司外標封行動電話相同（ 0000000000 ）。
（二）查行政院公共工程委員會 91 年 11 月 27 日工程企字第 00000000000 號令：機關辦理採購有下列情形之一者，得 依政府採購法 50 條第 1 項第 5 款「不同投標廠商之間 投標文件內容有重大異常關聯者」處理：其中一項為「廠 商地址、電話號碼、傳真機號碼、連絡人或電子郵件網址 相同者」。被告依據該法令認定原告投標文件外標封行動 電話號碼與另一家投標廠商投標文件外標封行動電話相同 ，核有政府採購法 50 條第 1 項第 5 款：不同投標廠商 之間投標文件內容有重大異常關聯情形。又查行政院公共 工程委員會 104 年 7 月 17 日工程企字第 00000000000 號令：機關辦理採購，廠商有下列情形之一者，依政府採 購法第31條第2項第8款認定屬「其他經主管機關認定有影
響採購公正之違反法令行為者」情形。
（三）系爭採購案押標金 65,000 元，原告於 105 年 9 月 13 日已補繳納，被告依政府採購法第 31 條第 2 項規定， 追繳押標金，依法有據。
（四）按「機關得於招標文件中規定，廠商有下列情形之一著， 其所繳納之押標金，不予發還，其已發還著，並追繳：… 八、其他經主管機關認定有影響採購公正之違反法令行為 者。」、「投標廠商有下情形之一，經機關於開標前發現 者，其所投之標不予開標，於開標後發現者，應不決標於 該廠商：…五、不同投標廠商監之投標文件內容有重大異 常關聯者。」政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款、第 50 條第 1 項第 5 款分別定明文。
（五）原告 105 年 6 月3 日嘉文立昌異議字第 1050001 號函 向被告提出異議說明：「本公司參加貴局旨揭工程之投標 案，其外標封所載之廠商名稱、住址、電話均為正確，並 無錯誤或不實，合先敘明，至於祥和營造有限公司外標封 電話與本人行動電話相同一事，該商（或其他參予投標之 廠商）投標文件要如何填製，本人無法得知、亦無法干涉 。今貴局以此理由，欲沒收本公司之押標金，本公司無法 信服，本公司之投標文件及過程一切合法，他人之作為， 卻要本公司承受，與法不合。」；同一招標案另一投標廠 商祥和營造有限公司 105 年 6 月 6 日函提出異議說明 略：「本公司參加105 年度六腳．新港線 - 溪口．民雄 線 - 大林線自行車道景觀維護採購案，其外標封所載電 話與立昌土木包工業外封行動電話相同一事，查本人因該 時段均在山上工作，電話訊不良，常有漏接重電話情事， 參與本案投標，為避免接重要電話，故仍援前例，故商請 舊識好友做為聯絡人，於晚上返家收訊良好時轉達，該友 提供其電話，致誤報為立昌土木包工業之行動電話時為誤 植。」，二家廠商異議說明顯有存在差異性，無法說明聯 絡電話號碼一致合理原因。被告依法認定原告、訴外人祥 和營造公司二家廠商投標文件聯絡電話相同已有政府採購 法第50 條第 1 項第 5 款：不同投標廠商之間投標文件 內容有重大異常關聯情形。符合政府採購法第 31 條第 2 項第 8 款認定屬「其他經主管機關認定有影響採購公正 之違反法令行為者」。至於是否有圍標之故意，被告非檢 調機關無從論斷，已將相關資料移請地檢署調查。（六）原告主張「重大異常關聯者」之一「廠商地址、電話號碼 、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網址相同者」，至少有 二到三項均吻合方可認定為重大異常關聯。就同一案件而
論被告援用申訴審議判斷書（案號：訴 0000000 ）：「 判斷理由五經查…（二）經核『不同投標廠商之間投標文 件內容有重大異常關聯者』，通常即存在假設性競爭行為 ，足以影響採購公正，自屬違反前述本法之立法意旨，而 有加以制裁處分（賦予特定法律效果）之必要。且本法第 50 條第 1 項第 5 款既規定『不同投標廠商之間投標文 件內容有重大異常關聯』之情形，經機關於開標前發現者 ，其所投之標應不予開標；於開標後發現者，應不決標予 該廠商，足見『不同投標廠商之間投標文件內容有重大異 常關聯』之投標行為，乃上開本法第 50 條第 1 項所欲 防止之行為態樣之一，參予投標廠商之投標文件如有該情 形，自屬違反該條款之規定。…據以追繳押標金，實屬有 據。」。因此，非原告主張「 重大異常關聯者」之一「 廠商地址、電話號碼、傳真機號碼、聯絡人或電子郵件網 址相同者」，至少有二到三項均吻合方可認定為重大異常 關聯。
（七）系爭採購案之工程係 105 年 1 月至同年 12 月 31 日止 ，原告並未完工，而係於 105 年 5 月遭終止契約；原告 係因本件違反政府採購法之事由才遭終止契約並停權一年 ，原告之押標金得標後轉為履約保證金，而契約終止後， 原告已自動繳回。
（八）答辯聲明：
1、駁回原告之訴。
2、訴訟費用由原告負擔。
四、本院之判斷：
（一）按「採購申訴審議委員會辦理審議，得先行向廠商收取審 議費、鑑定費及其他必要之費用，其收費標準及繳納方式 ，由主管機關定之」、「廠商提出申訴時，應繳納審議費 。其未繳納者，由申訴會通知限期補繳；逾期未補繳者， 不受理其申請」、「前條審議費，每一申訴事件為新臺幣 3萬元，由申訴廠商以現金、公庫支票、郵政匯票、金融 機構簽發之即期本票、支票或保付支票繳納」，政府採購 法第80條第4項、採購申訴審議收費辦法第3條、第4條分 別載有明文。上開採購申訴審議收費辦法乃源於政府採購 法第80條第4項，係就申訴審議費收費數額及繳納方式所 為技術性、細節性之規定，並未逾越母法之授權，爰予引 用。
（二）次按「廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭議，得依 本章規定提出異議及申訴」、「審議判斷，視同訴願決定 」政府採購法第83條、第74條著有規定。依此，立法者已
就政府採購法中廠商與機關間關於招標、審標、決標之爭 議，規定屬於公法上爭議，其訴訟事件自應由行政法院審 判（最高行政法院97年5月份第1次庭長法官聯席會議決議 參照）。因之，關於政府採購法之申訴，應按訴願法相關 規定。惟申訴審議，因政府採購法特別規定須繳納審議費 用，則此項申訴審議之合法要件，即須先為踐行，其未予 繳納，而經申訴審議判斷不受理，致原處分未經審議機關 為實體上之審議判斷者，自不能進入行政訴訟程序為實體 上之審理。
（三）再按「（第1項）送達，於應受送達人之住居所、事務所 或營業所為之。但在行政機關辦公處所或他處會晤應受送 達人時，得於會晤處所為之。（第3項）應受送達人有就 業處所者，亦得向該處所為送達。」（行政程序法第72條 ）、「（第1項）於應送達處所不獲會晤應受送達人時， 得將文書付與有辨別事理能力之同居人、受雇人或應送達 處所之接收郵件人員。」（行政程序法第73條第1項）、 「（第1項）送達，不能依前二條規定為之者，得將文書 寄存送達地之地方自治或警察機關，並作送達通知書兩份 ，一份黏貼於應受送達人住居所、事務所、營業所或其就 業處所門首，另一份交由鄰居轉交或置於該送達處所信箱 或其他適當位置，以為送達。（第2項）前項情形，由郵 政機關為送達者，得將文書寄存於送達地之郵政機關。（ 第3項）寄存機關自收受寄存文書之日起，應保存三個月 。」（行政程序法第74條）分別定有明文。次按訴訟文書 之送達，應使確能交付應受送達人。為達此目的，行政程 序法第72條及行政訴訟法第71條乃規定原則上應於其住居 所、事務所或營業所行之，蓋上開處所通常係應受送達人 日常活動處所，易於該處收受訴訟文書，此觀行政訴訟法 該規定立法理由自明。是應受送達人如因故不能於上開處 所收受訴訟文書而另指定送達處所，除於他處會晤應受送 達人時得於會晤處所交付者外，自應於其所指定處所行之 。如仍送至其住居所、事務所或營業所又不獲會晤應受送 達人，而將該文書予以寄存，即與前開規定意旨相違，應 不生送達之效力（最高行政法院98年度判字第371號判決 意旨可資參照）。
（四）經查，原告之戶籍地為：嘉義市○區○○里○○街00巷00 號，立昌土木包工業之所在地址為：嘉義市○區○○里○ ○街000巷00號1樓等情，有個人戶籍資料（完整姓名）查 詢結果（本院卷第46頁）、商業登記抄本（本院卷第45頁 ）等在卷可參。另原告提起申訴時提供之連絡地址為：嘉
義市北湖里北社尾路481附1一情，有立昌土木包工業寄送 申訴審議機關即行政院公共工程委員會函文及申訴書（申 訴審議卷第7頁至第10頁）等在卷可佐，該地址即為原告 之指定送達處所，為原告指定日常活動處所，依上開法條 及判決意旨，申訴審議機關即行政院公共工程委員會自應 於其指定送達處所為送達。本件申訴審議機關以105年8月 4日工程訴字第10500234920號函（下稱系爭補繳函文）請 原告於文到7日內補繳審議費3萬元，送達之地址非原告即 訴願人指定送達處所（嘉義市○○里○○○路000○0號） ，而是送達於立昌土木包工業之所在地址（嘉義市○區○ ○里○○街000巷00號1樓），惟不獲會晤原告，而由曾曉 鈴代收，依上開法條及判決要旨，其送達難謂合法。再證 人曾曉鈴於本院審理時證稱：「邱懷澤是我先生的大哥， 與立昌土木包工業沒有僱傭關係。我與我先生於104年左 右離婚」、「（問：你是否記得去年8月份時，嘉義市○ 區○○街000巷00號是否有租人？）沒有，就是我先生在 住。」、「（問：你前夫是否長期住在嘉義市○區○○街 000巷00號？）沒有，是來來去去。」、「（提示本院卷 第51頁）此是否你所簽收？）是。」、「（問：你蓋章收 到文件後如何處理？）嘉義市○區○○街000巷00號與嘉 義市○○街00巷00號其實就在對面，所以兩戶的郵件都由 我在收取，因為郵差都知道兩戶的信件都是由我收取，所 以會去嘉義市○○街00巷00號找我收取。當時我和我先生 關係不好，我收到信後就把信件放在嘉義市○○街00巷00 號明顯的桌上，我想我先生看到應該會拿去給大哥邱懷澤 。」、「我不知道是什麼文件，我也沒有開拆過。」、「 （原告問：之前的信件都有拿給我，為何這次沒有拿給我 ？）因為那陣子跟我先生關係不好，我又要來來去去。」 等語明確，足認證人曾曉鈴並非原告之同居人、受雇人， 亦非立昌土木包工業之郵件接收人員，難認曾曉鈴收受系 爭補繳函文之送達為合法。
（五）依上所述，系爭補繳函文逕向立昌土木包工業登記之所在 地址（嘉義市○區○○里○○街000巷00號1樓）送達，而 未送達於原告指定之送達處所（嘉義市○○里○○○路 000○0號），且於送達無效果時，未依法為寄存送達，揆 諸上開說明，自難認適法。申訴審議機關就系爭補繳函文 未為合法送達，致原告未能按補正繳費期限繳納審議費用 ，原告亦主張原審議決定不當，請予撤銷等語（見起訴狀 ），工程會補費通知既未合法送達，所為申訴審議不受理 之決定，於法即有違誤，原告訴請撤銷申訴審議決定，當
有理由。
（六）又本件既未經審議判斷機關為實體審議，即與未經採購申 訴審議判斷相同，為保障原告之權益並顧及程序正義，自 應將原申訴審議判斷撤銷，由原審議判斷機關依本院上述 見解重新送達命原告繳納申訴審議費之文書，再視其是否 繳納而為適法之處理。且因本院係就程序上撤銷申訴審議 判斷，則兩造所為實體上之攻擊防禦方法自毋庸於此審酌 ，併予敘明。
（七）至原告雖另聲明訴請撤銷原處分，然因受理申訴審議機關 尚未依法就本件實體為審議，原處分是否需經申訴審議決 定予以撤銷，尚待查明，本院既無庸審理，自無從准許， 應予駁回。
五、本件判決基礎已臻明確，兩造其餘之攻擊防禦方法及訴訟資 料經本院斟酌後，核與判決不生影響，無一一論述之必要， 併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第236條、第104條、民事訴訟法第79條，判決如主文。中 華 民 國 106 年 9 月 18 日
行政訴訟庭 法 官 邱美英
一、上為正本係照原本作成。
二、如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀，其 未表明上訴理由者，應於提出上訴後20日內向本院補提理由 書（均須按他造人數附繕本）。上訴理由應表明關於原判決 所違背之法令及其具體內容，或依訴訟資料可認為原判決有 違背法令之具體事實。
書記官 潘宜伶
中 華 民 國 106 年 9 月 18 日
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