最 高 行 政 法 院 判 決 九十三年度判字第九八六號
上 訴 人 財團法人高雄高爾夫俱樂部
代 表 人 甲○○
被 上訴 人 高雄縣政府
代 表 人 乙○○
右當事人間因平均地權條例事件，上訴人對於中華民國九十二年一月九日高雄高等行
政法院九十一年度訴字第四九九號判決，提起上訴，本院判決如左：
主 文
上訴駁回。
上訴審訴訟費用由上訴人負擔。
理 由
一、本件上訴人在原審起訴主張：上訴人向被上訴人承租坐落高雄縣鳥松鄉○○段一 六二地號等十七筆縣有土地（下稱系爭土地），作為經營高爾夫球場使用，租金 按當期土地公告地價百分之五打六折計算。受近年來經濟不景氣影響，上訴人之 營收年年虧損，計算租金基礎之系爭土地公告地價，卻逐次調增。其地價查估係 以地價調查查估規則規定之買賣實例法求得，惟系爭土地鄰近並無同作高爾夫球 場使用之土地，無鄰近土地買賣實例可依，系爭土地以買賣實例法查估之地價， 顯乏依據，應依同規則規定之收益實例法查估，始為合法。上訴人於九十年間函 請被上訴人改以收益實例法查估，調降系爭土地之八十九年公告地價及九十年公 告現值，被上訴人竟以九十一年一月十八日府地價字第九一○○一一○○七七號 函否准所請，實屬違法。訴願決定未予糾正，亦屬違法，並影響上訴人之權益， 上訴人得依行政訴訟法第五條第二項訴請救濟等語，求為撤銷原處分及訴願決定 ，併命被上訴人依收益實例法作成調降系爭土地八十九年度公告地價及九十年度 公告現值之行政處分之判決。
二、被上訴人則以：系爭土地中第一六二地號屬保護區，八十九年公告現值為每平方 公尺五、○○○元，公告地價為每平方公尺一、○○○元，九十年公告現值調降 為每平方公尺四、○○○元，餘為公園用地，所屬第六地價區段，地政機關於辦 理八十九年公告土地現值調整作業時，因該地價區段內並無買賣實例土地，亦無 法取得準確之土地年純收益及適當之土地收益資本化率，乃依地價調查估計規則 第二十二條規定，選取鄰近使用性質相近之農業區區地價，作為基準 地價區段。復按影響地價區域因素評價基準表等進行區域因素修正，調整得出本 件系爭土地所屬區段之八十九年公告現值為每平方公尺一八、○○○元，九十年 公告現值亦同。又依平均地權條例施行細則第六十四條規定，在舉辦重新規定地 價之當年，縣市政府地價評議委員會得以依本條例第四十六條編製之土地現值表 ，作為評定地價之參考。準此，系爭土地所屬區段八十九年公告地價，乃參考其 公告土地現值，並審酌社會經濟狀況、民眾負擔能力及地方財政需要，妥慎估定 為每平方公尺二、七○○元，僅佔其公告現值價額百分之十五。以上地價均經高 雄縣地價及標準地價評議委員會評定通過，並報經內政部備查，完成法定程序， 堪稱適切、合理、允當，並無不合等語，作為抗辯。三、原審以：
（一）上訴人於九十年間以被上訴人就系爭土地評定之公告地價及公告現值過高， 影響其承租系爭土地租金之計算，乃請求被上訴人調降系爭土地之八十九年 公告地價及九十年公告現值，被上訴人以公告地價及公告現值業經地價及標 準地價評議委員會評定通過，具有法定效力為由，乃以九十一年一月十八日 府地價字第九一○○一一○○七七號函否准上訴人所請，該函復之性質，依 最高行政法院五十五年判字第二二三號判例，屬消極行政處分，上訴人自可 對之提起行政爭訟。
（二）按「直轄市或縣（市）主管機關辦理規定地價或重新規定地價之程序如左： 一、分區調查最近一年之土地買賣價格或收益價格。二、依據調查結果，劃 分地價區區地價後，提交地價評議委員會評議。三、計算宗地單 位地價。四、公告及申報地價，其期限為三十日。五、編造地價冊及總歸戶 冊。」「直轄市或縣（市）政府對於轄區內之土地，應經常調查其地價動態 ，繪製地價區段圖並估計區段地價後，提經地價評議委員會評定，據以編製 土地現值表於每年七月一日公告，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移 轉現值之參考；並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依 據。」分別為平均地權條例第十五條及第四十六條所明定。 （三）本件上訴人承租系爭土地，作為經營高爾夫球場使用，其租金係以當期土地 申報地價年息百分之五打六折計收。系爭土地中第一六二地號之八十九年公 告現值每平方公尺五千元，公告地價每平方公尺一千元，九十年公告現值調 降為每平方公尺四千元，其餘土地八十九年公告現值每平方公尺一八、○○ ○元，公告地價每平方公尺二、七○○元，九十年公告現值每平方公尺一八 、○○○元。上開公告地價及公告現值，均經被上訴人踐行法定作業程序後 始予公告，若非顯有錯誤，自不得任意變更以維持公告土地現值及公告地價 之確信力及穩定性。參酌現行平均地權條例及土地法規定，尚無准由土地所 有權人或利害關係人提出異議而予以救濟之餘地。參考最高行政法院五十七 年判字第二七號判例：「被告官署就本件土地估計每坪為新台幣二、○○○ 元，係依照有關法令規定，調查市價及收益價格，劃分地價等級而估定。既 提經都市地價評議委員會評定公告，且已據土地所有人申報地價，在承租人 之原告，殊無爭執之餘地。依法尤無請求被告修改公告地價之權利。原處分 拒絕其請求，無違法之可言」自明。準此，本件上訴人就系爭土地在未能舉 出具體事證以說明地價評議委員會所評定之地價有顯然之錯誤之前，自無任 何權源，可逕行請求被上訴人應依收益實例法重新查估調降系爭土地八十九 年公告地價及九十年公告現值，是以被上訴人否准上訴人之申請，依法並無 不合。
（四）上訴人乃系爭土地承租人，因向被上訴人請求調降承租土地租金未果，復向 被上訴人請求調低系爭土地之公告地價及公告土地現值，被上訴人針對上訴 人是項請求，查明系爭土地八十九年度公告地價及九十年度公告現值業經高 雄縣地價及標準地價評議委員會通過，並報內政部備查，完成法定程序在案 ，遂駁回上訴人之請求，其處分尚無違法。訴願決定予以維持，其理由雖有 不同，結果並無二致，應予維持等情，因而為上訴人敗訴之判決。
四、本院判斷如下：
（一）按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或 法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該 機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」為行政訴訟法第五 條第二項所明定。是人民提起本項訴訟，以有依法申請之案件受駁回為要件 。若法規並未明定人民有請求行政機關作為之權，或依法規之整體規定意旨 亦無從推知人民有請求行政機關作為之權，則人民請求行政機關作為遭拒， 即不符依法申請之案件受駁回之要件，自不得提起本項訴訟。 （二）依前引平均地權條例第十五條及第四十六條規定，主管機關辦理公告地價及 公告現值之程序，均依職權為之。公告地價，作為土地所有權人申報地價之 上限與下限，據以徵收地價稅或照價收買之準據（同條例第十六條、第十七 條）。公告現值，作為土地移轉及設定典權時，申報土地移轉現值之參考， 並作為主管機關審核土地移轉現值及補償徵收土地地價之依據（同條例第四 十六條）。公告地價或公告現值之結果，影響土地所有權人，若為土地之承 租人，縱其租金以公告地價或公告現值之比率計算，無論其承租或計租，均 屬偶然因素之介入。有關平均地權公告地價或公告現值之法規，並無明定土 地承租人有請求調降完成法定程序之公告地價或公告現值之權，依法規整體 精神，亦無保護土地承租人租賃權之寓意，無從據以推知土地承租人有請求 調降完成法定程序之公告地價或公告現值之權。是以土地承租人請求主管機 關調降完成法定程序之公告地價或公告現值遭拒，非依法申請之案件受駁回 ，不得依行政訴訟法第五條第二項規定訴請救濟。 （三）上訴人向被上訴人承租系爭土地，以系爭土地申報地價年息百分之五打六折 計算租金。系爭土地八十九年公告地價及九十年公告現值均經被上訴人踐行 法定作業程序後予以公告等情，為原判決確定之事實。上訴人以系爭土地八 十九年公告地價及九十年公告現值過高，影響其租金支付，請求被上訴人予 以調降遭拒，循序提起行政訴訟法第五條第二項之訴訟，請求原審判命被上 訴人作成調降之行政處分，依上述規定與說明，並非所許。 （四）查本院五十五年判字第二二三號判例：「關於被告官署所為地價之公告，固 不能認為對原告之行政處分，但原告以陳情書請求被告官署修改地價，被告 官署據以拒絕其請求之通知，則不能不認係對原告所為之消極處分，當非不 可提起行政爭訟。受理訴願官署自應就該項通知之是否合法適當，就實體上 審查而為決定，方為正辦。乃訴願決定及再訴願決定，遽認為無行政處分之 存在，而依程序上之理由，先後駁回原告之一再訴願，實有未合。」係作成 於行政訴訟法八十七年十月二十八日修正八十九年七月一日施行前，乃就撤 銷訴訟之情形而立論，與本件依修正後行政訴訟法第五條第二項起訴之情形 不同，無從依該判例認為本件訴訟為法之所許。原判決駁回上訴人之訴，理 由雖未盡合，結論並無二致，仍應予以維持。至於上訴人之聲明，並有撤銷 原處分及訴願決定一項，無非包含於行政訴訟法第五條第二項課以義務訴訟 聲明之內，非撤銷訴訟之聲明可比，無庸另論。 （五）上訴人在原審之訴既非所許，其所稱被上訴人就系爭土地所為八十九年公告
地價及九十年公告現有如何違法之實體上理由，即無庸論斷。上訴意旨猶執 被上訴人就系爭土地所為八十九年公告地價及九十年公告現值如何違法，指 摘原判決違法，求予廢棄，難認有理由，應予駁回。據上論結，本件上訴為無理由，依行政訴訟法第二百五十五條第一項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 三十 日 最 高 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 黃 綠 星
法 官 鍾 耀 光
法 官 蔡 進 田
法 官 黃 璽 君
法 官 廖 宏 明
右 正 本 證 明 與 原 本 無 異
法院書記官 邱 彰 德中 華 民 國 九十三 年 七 月 三十 日