高雄高等行政法院判決 九十三年度訴字第四二三號
原 告 甲○○○
乙○○○
丙○○
丁○○
戊○○
己○○
庚○○
壬○○
癸○○
子○○
丑○○
寅○○
卯○○
辰○○
右十四人訴訟代理人
未○○
原 告 辛○○
訴訟代理人 未○○
廖虹羚 律師
被 告 內政部
代 表 人 巳○○ ○○
訴訟代理人 午○○
申○○
右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年二月十七日院臺訴字
第０九二００八０五八三號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：
緣原告所有坐落高雄縣鳥松鄉○○段七四七地號土地（下稱系爭土地）因「澄清湖特定區計劃」被劃設為公共設施用地（綠地），高雄縣鳥松鄉公所為辦理澄清湖特定區○○○號道路綠地工程，乃申請徵收系爭土地，經奉台灣省政府民國（下同）八十二年五月十一日八二府地二字第一六二四０二號函准予徵收該土地及附帶一併徵收地上物，高雄縣政府乃以八十二年五月十三日（八二）府地權字第七七三六三號公告徵收該土地及其地上物，並函知各土地所有權人，原告於九十一年四月二十二日以渠等地上物係合法建築物，應發給地上物補償費，及應撤銷系爭土地徵收之核准等語，向被告提起訴願，案經被告就徵收補償部分作成訴願不受理決定後（此部分之爭執現繫屬
本院九十一年度訴字第一０一五號案審理中），被告並將原告不服臺灣省政府八十二年五月十一日八二府地二字第一六二四０二號函准予徵收之處分部分移由行政院審理，經行政院為不受理決定後，原告乃提起本件行政訴訟。二、兩造聲明：
（一）１、原告甲○○○、乙○○○、丙○○、丁○○、戊○○、己○○、庚○○、 壬○○、癸○○、子○○、丑○○、寅○○、卯○○、辰○○聲明求為判決： 訴願決定及原處分（臺灣省政府八十二年五月十一日八二府地二字第一六二四 ０二號函）均撤銷。
２、原告辛○○聲明求為判決：訴願決定及原處分（臺灣省政府八十二年五月 十一日八二府地二字第一六二四０二號函）均撤銷。被告應給付原告新台幣（ 下同）三千零六十七萬元。
（二）被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：
甲、原告主張之理由：
（一）緣原告所有系爭坐落高雄縣鳥松鄉○○段七四七地號土地及同段七四八地號土 地，其上皆有建築改良物，原供合法營業之用。而七四八地號土地及其上之建 築改良物，經高雄縣政府七十八年六月七日（七八）府地權字第七四八０三號 函徵收；嗣又於八十二年五月十三日高雄縣政府（八二）府地權字第七七三六 三號公告徵收系爭長庚段七四七地號土地，原告依法提出異議書及陳情書；且 本件原處分即台灣省政府八二府地二字第一六二四０二號函並未曾送達原告； 換言之，原告未曾收受該處分，至於原告知悉該處分之內容，則係在提起本件 訴願前未逾三十日，故本件訴願並未逾期；況高雄縣政府於八十二年五月十三 日以（八二）府地權字第七七三六三號公告徵收系爭土地及其地上物，而原告 已於八十二年五月下旬提出異議書，此自高雄縣政府八十二年十月十四日八二 府地權字第一六三六一０號函文亦可證明，故原告提起本件訴願並未逾期。（二）原告提起本件訴訟是主張徵收系爭土地之原處分違法，而所稱違法乃因原處分 核准徵收系爭長庚段七四七號土地係濫用權力之結果：１、系爭土地並無徵收之必要：查原處分核准徵收系爭長庚段七四七號土地所附「用 地徵收計畫書」內載明「興辦事業之性質」為土地法第二百零八條第二款所規定 「交通事業用地」，「計畫進度」為七十七年至九十九年，與七十七年九月二十 三日台灣省政府七七府地四字第一五一００九號函核准徵收與系爭長庚段七四七 號土地相鄰之長庚段七四八地號等數筆土地所附「用地徵收計畫書」內所載「興 辦事業之性質」為土地法第二百零八條第二款（交通事業用地）及「計畫進度」 為七十七年至九十九年，完全相同；倘若系爭土地有徵收之必要，何以七十七年 高雄縣政府辦理徵收長庚段七四八號等數筆土地時，未一併予以徵收？又倘若系 爭長庚段七四七號土地確有徵收必要，何以迄今已逾十年之久，均未見高雄縣政 府有何具體開闢、利用之行為？則原處分機關為核准徵收系爭長庚段七四七號土 地之處分顯難謂無濫權之嫌。
２、原處分有違衡平法則：查土地公告現值每年公告一次，且年年提高，而原處分所 核准之土地徵收計畫書內載明計畫進度自七十七年至九十九年八月，期間長達二
十餘年之久；換言之，需地機關只須在九十九年八月以前使用開闢系爭土地，則 系爭徵收之效力即不會因為需地機關未在計畫期間內使用徵收之土地而失效，此 種土地徵收計畫書顯有以低價徵收土地，不當剝奪原告土地因時間之經過增值之 權益，更何況，都市計畫每五年需通盤檢討一次，則被告核准前述土地徵收計畫 進度為七十七年至九十九年之處分，顯亦有濫用權力之嫌。（三）又坐落高雄縣鳥松鄉○○段七四七地號土地及其上之建築改良物，因當時建築 改良物連接關係，經鳥松鄉公所八十年六月九日實地丈量、切割拆除後，七四 七地號土地上之建築改良物，須整修始能居住及具有安全性，原告乃依法提出 申請，經鳥松鄉公所於八十年七月八日鳥鄉服建字第一四五二八號核准整修在 案。未料，主管機關僅相隔三日之期間復以八十年七月十一日府建土字第一０ 一六七四號函違法徵收長庚段七三０、七三一、七四九、七四九之一、七五０ 、七五０之一、七四六、七四六之一地號等土地，原處分對原告之七四七號土 地核准徵收，目的是為官商勾結設加油站圖利之違法行為，其顯然亦與原計畫 案不符，故原處分當屬違法。
（四）又原告辛○○部分是依行政訴訟法第七條規定，併為損害賠償之請求，請求被 告賠償地上物及營業損失之損害。
乙、被告主張之理由：
（一）本件徵收案經被告審查與都市計畫相符，故被告核准徵收並無違誤；至原告爭 執未按徵收目的使用一事，縱認屬實，亦與原徵收是否合法無涉，況依徵收計 畫之使用期限是至九十九年，故原告以被告未按徵收計畫使用之爭執，並無可 採。
（二）又徵收需考慮預算問題，若無預算即無法辦理徵收，故原告以被告未於七十七 年間就系爭土地一併辦理徵收，爭執徵收處分違法，實有誤會。 理 由
一、按「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院 認為適當者，不在此限。」又「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害 賠償或其他財產上給付。」行政訴訟法第一百十一條第一項、第七條分別定有明 文。本件原告辛○○原僅提起撤銷訴訟（詳見本院九十三年七月二十七日準備程 序筆錄），請求撤銷訴願決定及原處分，嗣於本院言詞辯論期日，又主張依據行 政訴訟法第七條規定另聲明請求被告為損害賠償，被告雖不同意，惟查原告所為 損害賠償之請求，與原所提起撤銷訴訟部分，係本於同一原因事實，對於訴訟之 終結並不甚妨礙，故本院認此訴之追加為適當，爰予准許。二、又按「訴願之提起，應自行政處分達到或公告期滿之次日起三十日內為之。利害 關係人提起訴願者，前項期間自知悉時起算。但自行政處分達到或公告期滿後， 已逾三年者，不得提起。」訴願法第十四條第一、二項定有明文。又「人民在訴 願期間以內，曾向原處分官署為不服之聲明，或誤向非主管官署表示不服者，其 訴願仍應認為合法。」改制前行政法院四十四年判字第四十七號判例參照。依前 述法律及判例內容可知，若訴願人已於法定訴願期間內向受理訴願機關或其他機 關作不服之表示，雖其未以訴願書之形式為之，亦應認其已於法定期間提起訴願 。查原告所有系爭土地因高雄縣鳥松鄉公所為辦理澄清湖特定區○○○號道路綠
地工程，乃申請徵收，由台灣省政府以八十二年五月十一日八二府地二字第一六 二四０二號函准予徵收該土地及附帶一併徵收地上物，並經高雄縣政府以八十二 年五月十三日（八二）府地權字第七七三六三號公告徵收該土地及其地上物。又 依土地法第二百二十七條第一項規定，徵收處分除應公告外，並應通知土地所有 權人及他項權利人，原告既爭執其未收受系爭徵收處分，然原告又曾提出異議書 對此徵收表示爭執，該異議書雖未記載期日，然此異議書經當時之陳水扁立法委 員轉高雄縣政府後，並經高雄縣政府以八十二年十月十四日八二府地權字第一六 三六一０號函復在案，有該等徵收公告、異議書及函文附卷可稽；可知，原告應 於知悉系爭徵收處分後即提出異議書，而此異議書復經函轉高雄縣政府，故依上 開所述，應認原告於當時業已表示不服之意思，而已合法提起訴願，至於嗣後於 九十一年四月二十二日提出訴願書則僅為訴願程式之補正，是原告訴願之提起應 未逾期，合先敘明。
三、本件原告係因所有系爭土地經「澄清湖特定區計劃」被劃設為公共設施用地（綠 地），並經台灣省政府八十二年五月十一日八二府地二字第一六二四０二號函准 予徵收該地及附帶一併徵收地上物，且經高雄縣政府以八十二年五月十三日（八 二）府地權字第七七三六三號公告徵收該土地及其地上物；惟原告認此徵收案係 屬權力濫用，並尚未需用即予徵收，違反衡平原則；且變更為加油站用地，未依 原徵收計畫之綠地使用，主張本件之徵收處分係屬違法，而請求撤銷原徵收處分 。爰分述如下：
（一）按逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論；即行政機關依裁量權所為之行 政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者，行政法院得予撤銷，行政 訴訟法第四條第二項及第二百零一條分別定有明文。所謂逾越權限者，係指違 背行政程序法第十條行政裁量界限，超越法令授權範圍，不符合法規授權目的 而言。又按土地徵收程序中之核准程序，則係由土地徵收之核准機關，為事業 認定及範圍確定之審核，包括形式審核及實質審核。所謂「形式審核」，係對 需用土地人提出之徵收土地計畫書、徵收土地圖說、土地使用計畫圖等，作表 面之審查，視其手續是否完備，所載內容有無錯漏等。所謂「實質審核」，係 審查需用土地人申請徵收土地案之內容是否符合法定徵收要件，認定其公共事 業之種類及是否為該事業所必需，並確定其徵收之範圍。可知，土地徵收雖係 國家因公共需要或公共用途目的，基於公權力之作用，依據法定程序，強制取 得私有土地，給予公平合理補償，而消滅其所有權，另行支配使用之行為；惟 關於公共需要、公共用途之具體內容、實施計畫，則由興辦事業機關依其職權 經由聽證、申請主管機關許可等法定程序予以擬定及作成，至於徵收行為則為 輔助前述計畫實施所需之手段過程之一；故土地徵收程序中所為徵收之核准程 序，係審核行政機關申請徵收土地有無合乎法定徵收條件、認定其公共事業之 種類及是否為該事業所必需，並確定其徵收之範圍，至於關於徵收土地之公共 需要、公共用途目的之具體內容、實施計畫，則非核准徵收機關所可置喙。查 ，系爭土地係因「澄清湖特定區計劃」被劃設為公共設施用地（綠地）；而為 加速都市計畫公共設施保留地取得，以興辦交通事業，乃依都市計畫法第四十 八條規定申請徵收；並系爭土地係因所處位置即高雄縣鳳山市○○路○段與澄
清路口形成交通瓶頸，曾經相關機關多次會勘討論應辦理徵收開闢作業，且於 辦理徵收前，亦曾於八十年九月五日召開用地取得協調會，惟未能協調成立等 情，有土地徵收計畫書及相關會議紀錄（均影本）附卷可按。系爭土地既確屬 因都市計畫被編定為綠地之公共設施保留地，且系爭土地又因地處交通瓶頸而 有開發之必要，故被告斟酌系爭土地之都市計畫編定情況，及使用系爭土地之 公共目的等形式及實質應審查之要件，予以核准徵收並無不合。至於本件徵收 之計畫進度雖至九十九年八月止，但此乃徵收計畫預計之最長年限，非謂此徵 收計畫至該時始開始進行；又系爭土地係因原告有提起國家賠償訴訟及行政訴 訟請求救濟，故被告乃一直未進行開發計畫，且於九十三年五月間已將系爭土 地上之地上物拆除一節，復據證人即高雄縣政府人員王匡賓證述在卷，故原告 以計畫之進度長達二十年爭執原處分有權力濫用之違法云云，已有誤會！另系 爭土地旁之同段七四八地號土地雖經台灣省政府七十七年九月二十三日七七府 地四字第一五一００九號函核准徵收，然該土地係因屬道路用地而遭徵收，與 系爭土地徵收之原因並不相同，況徵收之時點涉及需地機關之預算及經費，亦 據被告陳述在卷，故原告以系爭土地未與同段七四八地號土地同時徵收，爭執 本件徵收有權力濫用云云，更屬誤解，而無可採。（二）又按行政機關為任何決定時，固須經通盤考量，不能片面追求公益或某一方之 利益，必須同時尊重並考量不同之利益，亦即應就相互衝突之利益，尤其是公 益與私益作平衡的考量。惟按徵收土地應給予補償費，此觀土地法第二百三十 三條及土地徵收條例第三十條規定自明；換言之，需地機關因土地徵收而取得 土地所有權及使用權，至於原土地所有人則因土地被徵收而取得補償費，而原 土地所有權人亦於取得該徵收補償費時，同時取得得利用該補償費之權利，故 土地愈早徵收，原土地所有權人即因此取得當時得利用徵收補償費之權利及利 益，亦即土地徵收制度已循給付補償費制度，以平衡公益及私益；況土地價格 並非當然因時間之經過而增值，其間亦有跌價之可能（近幾年之土地價格即呈 現此一情況），故原告以需地機關於尚非需使用系爭土地時，即行徵收系爭土 地，致得以低價取得系爭土地而有違衡平原則云云，實純屬事後推測之詞，自 難採取。
（三）再按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償 發給完竣屆滿一年之次日起五年內，向該管直轄市或縣 (市)地政機關聲請照 徵收價額收回其土地︰一、徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使 用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。．．．。」土地法第二百十九 條定有明文。可知，未依原核准徵收之興辦事業使用者係屬原土地所有權人得 申請按原徵收價額收回被徵收土地之範疇，核與原徵收處分是否違法無涉，故 系爭土地縱如原告主張已變更為加油站用地，亦屬原告是否請求按原徵收價額 買回被徵收土地之問題，故原告據以主張原徵收處分違法云云，自無可採。四、再按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上之給付 。」行政訴訟法第七條定有明文。而所以為本條之規定，乃為避免裁判之衝突， 並節省勞費；故依本條規定請求損害賠償或其他財產上之給付者，須與其所合併 提起之行政訴訟間有一定之前提關係或因果關係。本件原告以被告據違法之徵收
處分徵收系爭土地致原告受有地上物被拆除及營業損失等損害為由，依據行政訴 訟法第七條規定併為請求被告賠償原告因此所受之損害。然查，被告所為核准徵 收系爭土地之處分，並無違誤，已如前述，故原告依行政訴訟法第七條規定併為 損害賠償之請求，自亦無可採。
五、又原告提起本件訴訟，係主張原徵收處分違法請求撤銷；故原告於起訴狀中另關 於系爭土地未依規定發予地上物補償費之陳述，縱認屬實，亦屬本件徵收是否失 其效力之問題，核與原徵收處分是否違法無涉，更非以撤銷訴訟方式尋求救濟； 況原告就系爭土地之徵收案，除提起本件訴訟就原徵收處分為爭執外，尚另提起 本院九十一年度訴字第一０一五號案件，就補償部分為爭執，有該案之起訴狀影 本附卷可稽，均併予敘明。
六、綜上所述，原告之主張並無可採；本件原徵收處分並無原告所主張之違法事由存 在，故訴願決定為不受理決定，理由雖有未洽，結論尚無不合；原告提起本件訴 訟，求為撤銷訴願決定及原處分，暨原告辛○○另請求被告給付三千零六十七萬 元，均無理由，應予駁回。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，依行政訴訟法第一百九十五條第一項後段、 第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判 決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日 高雄高等行政法院第一庭
審判長法官 陳 光 秀
法 官 李 協 明
法 官 楊 惠 欽
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於判決送達後二十日內向本院提出上訴書狀，其未表明上訴理由者，應於提起上訴後二十日內向本院提出上訴理由書（須按對造人數附繕本）；如於本判決宣示或公告後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須附繕本）。未表明上訴理由者，逕以裁定駁回。提起上訴應預繳送達用雙掛號郵票七份（每份三十四元）。中 華 民 國 九十三 年 八 月 十八 日 法院書記官 李 怡 緻