臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四六六○號
原 告 甲○○
被 告 宜蘭縣宜蘭市公所
代 表 人 乙○○市長）
訴訟代理人 李秋銘律師
複 代理人 黃金亮律師
右當事人間因行政契約事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
緣原告以被告因籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場，與當地住戶依據「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之約定，給付回饋金，及被告代表人曾明示垃圾場啟用之際已居住當地，在日後搬離者，同樣擁有回饋戶之權益，而原告於垃圾場啟用之際已實際居住當地，在八十九年度前尚屬回饋戶，惟於八十九年九月搬離後，自九十年至九十二年度均被排除在回饋戶之外，爰向被告提出數次陳情、申請等均未獲回應，遂以被告執行上開回饋金之發放有違協議書約定及公平原則，致其權益遭損害為由，向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、命被告給付原告六期回饋金（九十至九十二年度）計新台幣五十七萬五千元。２、訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場回饋金發放方式，係依被告與當地居民於八十八年 二月完成之「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」之約定，宜蘭市呂市長 並曾明示垃圾場啟用之際（八十八年二月一日）已居住當地，日後搬離（戶籍未 變動者）同樣擁有回饋戶之權益，此有被告九十年三月二十七日九○市清字第四 六一七號函附南僑里長所提答覆書（復原告九十年二月二十六日陳訴書）之內容 可證。原告係該垃圾掩埋場週邊三百公尺範圍內之現住戶，亦為當初建蘭段垃圾 衛生掩埋場自救會七人小組成員之一，當時雖係以自救會名義與被告簽訂協議書 ，惟原告係現住戶身分，當然有權向被告提出請求，原告嗣後雖已搬遷，惟亦有 回饋戶林萬枝、羅漢俊、林培榮、謝柏榕等雖在八十八年底搬離，而至今尚擁有 回饋戶權益之事實可稽。是依被告與建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會間之「宜蘭市 ○○○○段垃圾衛生掩埋場協議書」第四之（２）點約定及上開市長之口頭承諾 ，被告對於原告負有財產上之給付義務。
２、原告於垃圾場啟用之際已實際居住當地，即在八十四年四月六日設籍，而在八十 九年度前尚屬回饋戶，於八十九年九月搬離後（戶籍未變動），自九十年至九十 二年度均被排除在回饋戶之外，依上開協議書及公平原則，原告與回饋戶林萬枝 、羅漢俊、林培榮、謝柏榕等（八十八年底搬離）相較，原告權益明顯遭受損害
。其間，原告曾六次向被告提出陳情、異議、申請，惟被告逕以推諉或置之不理 方式處理，致原告權益一再受損。按宜蘭市○○段執行回饋金發放，係被告籌設 宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場所衍生之公務，雖責由南橋里辦公處造冊發放，惟 依法被告本應善盡監督之責，若未依協議約定及公平原則辦理，造成居民權益損 害，依廢棄物清理法第五條規定，被告亦難卸執行機關應盡之責，故原告向被告 請求乃法所許可。
３、八十八年上半年回饋金發放之依據，係以緣金為審核基礎，則前里長林阿柏（林 屘之子）、朱美媛（朱清連之女）及原告均未支領回饋金，經原告向被告提出異 議，始於八十八年下半年度同為回饋戶（原告部分由原告及原告之妻陳錦猜分開 支領）。準此，為何林屘、林阿柏（父子關係）及朱清連、朱美媛（父女關係） 與原告同樣情形，即非獨立戶，卻能以兩戶辦理？且依上開協議書之現住戶約定 ，並無指定侷限於獨立戶，是依戶籍法完成程序者，均應符合現住戶之認定。又 為人子女成家後與父母同住，如無特殊因素本應同屋同伙，倘為支領回饋金而與 父母分伙另設爐灶，有背孝道之善良風俗，被告執意以爐灶為認定基礎，依民法 第七十二條：「法律行為有背於公共秩序或善良風俗者，無效。」之規定，被告 所稱尚待斟酌。
４、被告所提八十八年度上半年一般回饋金發放明細表，係七人小組內部研討資料， 並非實際之發放印領清冊，此有被告九十年八月六日九○市清字第一一五五九號 函送之印領清冊可稽。而八十八、八十九年度之印領清冊，係由前里長林阿柏獨 自造冊直接送達被告執行發放，其過程瑕疵經原告於九十年四月九日向被告提出 聲明可參。是以，因發放依據雜亂無章，未依上開協議書及公平原則辦理，是否 涉及不法，已由宜蘭調查站完成調查送台灣宜蘭地方法院偵辦中。又行政執行法 第三條規定：「行政執行，應依公平合理之原則．．」，為何回饋戶林萬枝、羅 漢俊、林培榮、謝柏榕等於八十八年底搬離，其回饋戶之權益不須經由住戶討論 表決，而原告於八十九年九月（尚屬回饋戶）搬離，卻須接受不公平之侵害，故 被告所稱違反上開規定，造成原告權益損害。
５、被告代表人身為監督委員會之主任委員，而自救會會長林阿柏（南橋里里長）為 監督委員會當然委員，則依行政程序法第一百四十四條、第一百四十九條，民法 第一百六十一條、第一百五十三條之規定，以及司法院釋字第四六九號解釋意旨 ，應可認定被告與原告等現住戶間之行政契約業已成立，被告自應給付原告所請 回饋金。且系爭回饋金之發放程序，在八十八年及八十九年以前，確實如被告訴 訟代理人所述由南橋里辦公室及員山鄉公所負責造冊發放，且均係以現金發放， 有被告九十年八月六日九○市清字第一一五五九號函及所附發放清冊影本供參， 惟自九十年以後，則係由里辦公室造冊後，再由被告發放，有當地現住戶林讚在 宜蘭市農會之存摺及同意書可稽，該存摺中記載之公庫支票，即為被告發放系爭 回饋金之證明，此可對照存摺及原告起訴狀證物二所提發放印領清冊即明，足證 被告訴訟代理人所述與事實不符。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。二、陳述：
１、被告為宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場之設立事宜，於八十八年二月與宜蘭縣宜蘭 市○○段居民達成協議，而與該掩埋場自救會簽署「宜蘭市○○○○段垃圾衛生 掩埋場協議書」，依該協議書第四點回饋事項約定：「（１）特別回饋（特別救 濟金）土地每公頃新台幣參佰萬貳拾萬元，另市公所依縣府函釋為法源提案代表 會審議通過後追補每公頃一三○萬元。（２）一般回饋金以本市人口數每人一三 ○元計算，每年以前十二月底為統計基準，隨人口數之增減而增減，至垃圾場封 場再回饋六個月。回饋本垃圾衛生掩埋場週邊三百公尺範圍內之現住戶（經協商 回饋員山鄉七賢村每年新台幣二○六萬元，其餘回饋本市南橋里在垃圾場周邊三 百公尺內）。」、第六點約定：「一般回饋金南橋里部份撥給里辦公處造冊發放 ，七賢村部份發給員山鄉公所轉發。」、第十點約定：「設置監督委員會，為監 督本協議事項之履行，雙方同意組成監督委員會．．」，故被告所簽署之上開協 議書，係由被告與宜蘭縣宜蘭市南橋里及宜蘭縣員山鄉七賢村所簽立，並非被告 與原告個人所簽立，且被告亦否認被告代表人曾對當地居民作出口頭承諾。２、參照上開協議書第六點約定，一般回饋金係由南橋里辦公處負責造冊發放，非由 被告負責發放事宜，是關於如何辦理發放認定，及發放金額各為多少，均係由建 蘭段之里民或五人小組開會決議，並非由被告決定發放對象及發放之金額。原告 主張宜蘭市○○段執行回饋金發放，係被告籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場所 衍生之公務，雖責由南橋里辦公處造冊發放，依法被告本應善盡監督之責，若未 依協議約定及公平原則辦理，造成居民權益損害，依廢棄物清理法第五條規定， 被告亦難卸執行機關應盡之責，原告向被告請求乃法所許可等語，亦自認本件回 饋金之發放，係屬南橋里辦公處之權責，至於廢棄物清理法第五條雖規定鄉鎮市 公所為廢棄物清理法之執行機關，惟此係關於廢棄物清理法之執行相關事宜，與 本件回饋金發放之約定無涉。是被告依協議書所負之責任，僅係依該約定所定之 數額給付，至於給付後之分配事宜，並非被告之權責，而被告亦均依上開協議書 約定，將回饋金撥給宜蘭縣宜蘭市南橋里辦公處發放，故被告就上開協議書所負 之義務業已完成，原告並無對被告為直接請求之權利。３、本件爭議在於原告與其父林金模所居住之房屋未分開居住，並共用一個台電電錶 、一間廁所、一個爐灶，且出入前後一個門，非屬獨立二戶，經回饋金發放小組 認定應以一戶計算，此有原告於九十年二月二十六日之陳訴書及被告九十年三月 二十七日九○市清字第四六一七號函、林阿柏等人之陳情書及附件、原告於九十 年七月六日之異議書及附件、原告於九十一年二月八日之陳情書及被告九十一年 二月二十一日九一市清字第二六四二號函、原告於九十一年八月八日之申請書及 被告九十一年八月二十日市清字第○九一○○一五○七六號函、原告於九十二年 二月二十六日之申請書、原告於九十二年九月四日之異議書及被告九十二年九月 二十三日市清字第○九二○○一五七九一號函可資參酌。４、原告與其父林金模雖以一戶計算，惟在八十八年度第一次回饋金發放之時，有人 提議原告與林金模戶內人口計算應為大戶，故於造冊具領時，該戶亦以大戶名義 多具領新台幣二萬元，此有宜蘭市○○段（南橋里）垃圾場回饋金發放五人小組 九十年六月二十八日第一次會議紀錄及其發放明細表可稽。且於原告提出異議後 ，於九十年度第二次回饋金發放會議時，對於原告之請求亦提請住戶討論，經在
場出席人員三十八人投票結果，贊成發放者為○票、不贊成發放者為三十五票， 廢票三票，此有該次會議紀錄可稽，是關於回饋金如何辦理發放之認定，及發放 金額各為多少，並非被告之權責，原告並無直接對被告請求給付之權利。５、原告當庭所提第三人林讚之存摺中僅記載「公庫支票」，是否即為被告發放系爭 回饋金之公庫支票，尚有疑義，且系爭協議書之性質是否為行政契約，仍有斟酌 餘地，原告並非與被告簽訂系爭協議書之當事人，從上開證據資料中亦無法證明 被告與第三人林讚間有行政契約關係存在，因此被告對於原告並不負系爭回饋金 之給付義務。
理 由
一、按「人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付或請求作成行政 處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。因公法上契約發生之給付， 亦同。」為行政訴訟法第八條第一項所明定。
二、本件原告固主張被告因下列公法上原因或公法上契約，而對原告負有財產上給付 之義務：
１、被告與建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會間之「宜蘭市○○○○段垃圾衛生掩埋場協 議書」第四（２）點規定。
２、被告代表人曾經對當地居民作出垃圾場啟用之際已居住當地，日後搬離而戶籍未 變動者，同樣享有一般回饋金之口頭承諾（即起訴狀證物二—被告九十年三月二 十七日九○市清字第四六一七號函附南橋里長所提答覆書內容）。３、廢棄物清理法第五條規定。
４、行政程序法第一百四十四條、第一百四十九條，民法第一百六十一條、第一百五 十三條之規定，及司法院釋字第四六九號解釋意旨。５、由被告九十年八月六日九○市清字第一一五五九號函及所附發放清冊影本，對照 當地現住戶林讚在宜蘭市農會之存摺及同意書。三、惟查：
１、被告八十八年二月九日八八市清字第一四九八號函，係檢送「宜蘭市○○○○段 垃圾衛生掩埋場協議書」予建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會長林阿柏，而非原告， 則原告與被告間並無成立公法上契約。另「建蘭段垃圾衛生掩埋場自救會」並非 自然人、法人或非法人團體，無當事人能力，不能成為「宜蘭市○○○○段垃圾 衛生掩埋場協議書」之權利能力主體或請求權人。本件縱依「宜蘭市○○○○段 垃圾衛生掩埋場協議書」第四⑵點約定：「一般回饋金以本市人口數每人每年一 三○元計算，每年以前十二月底戶籍資料為統計基準，隨人口數之增減而增減， 至垃圾場封場再回饋六個月。回饋本垃圾衛生掩埋場周邊三百公尺範圍內之現住 戶（經協商回饋員山鄉七賢村每年新台幣二○六萬元，其餘回饋本市南橋里在垃 圾場周邊三百公尺內）。」，而認該建蘭段垃圾衛生掩埋場周邊三百公尺範圍內 之現住戶為一般回饋金之最終回饋對象，但前開協議書第六點復約定：「一般回 饋金南橋里部份撥給里辦公處造冊發放，七賢村部份發給員山鄉公所轉發。」， 由此足認系爭公法上契約之當事人，乃被告與宜蘭縣宜蘭市南橋里及宜蘭縣員山 鄉七賢村，原告仍非該公法上契約之當事人，則本件原告尚無從逕依前開協議書 之約定，向被告請求一般回饋金之財產上給付，而僅得於被告將一般回饋金撥給
宜蘭縣宜蘭市南橋里或宜蘭縣員山鄉七賢村後，向里辦公處或鄉公所請求發給。２、有關原告宣稱被告代表人曾經對當地居民作出垃圾場啟用之際已居住當地，日後 搬離而戶籍未變動者，同樣享有一般回饋金之口頭承諾乙節，被告對此加以否認 （詳本院九十三年七月二十八日準備程序筆錄之記載）。按私法契約以不要式為 原則，行政契約則因涉及公權力之行使且係由公務員參與作成，故在通常情形以 書面方式為必要，此參諸九十年一月一日施行之行政程序法第一百三十九條：「 行政契約之締結，應以書面為之。但法規另有其他方式之規定者，依其規定」之 規定自明（本案行為時間雖跨越行政程序法施行前、後，惟上開法理仍可適用） 。查原告固提出被告九十年三月二十七日九○市清字第四六一七號函附南橋里長 所提答覆書內容（起訴狀證物二），主張被告代表人曾有口頭承諾，然上開函及 答覆書，係就原告九十年二月二十六日陳訴未領取一般回饋金乙事予以答復說明 ，尚非原告宣稱之被告代表人口頭承諾，況縱使被告代表人曾有口頭承諾，但因 原告與被告間欠缺行政契約合法之形式成立要件，應不認為有公法契約存在。３、原告訴稱宜蘭市○○段執行回饋金發放，係被告籌設宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋 場所衍生之公務，雖責由南橋里辦公處造冊發放，依法被告本應善盡監督之責， 若未依協議約定及公平原則辦理，造成居民權益損害，依廢棄物清理法第五條規 定，被告亦難卸執行機關應盡之責，故原告向被告請求乃法所許可云云。查廢棄 物清理法第五條雖規定鄉鎮市公所為廢棄物清理法之執行機關，惟此係廢棄物清 理法相關執行事宜之規定，核與本件一般回饋金發放之約定無涉，上開規定亦非 原告得執為直接向被告請求財產上給付之依據。４、又原告所引行政程序法第一百四十四條、第一百四十九條：「行政契約當事人之 一方為人民者，行政機關得就相對人契約之履行，依書面約定之方式，為必要之 指導或協助。」、「行政契約，本法未規定者，準用民法相關之規定。」，以及 民法第一百六十一條、第一百五十三條：「依習慣或依其事件之性質，承諾無須 通知者，在相當時期內，有可認為承諾之事實時，其契約為成立。前項規定，於 要約人要約當時預先聲明承諾無須通知者，準用之。」、「當事人互相表示意思 一致者，無論其為明示或默示，契約即為成立。當事人對於必要之點，意思一致 ，而對於非必要之點，未經表示意思者，推定其契約為成立，關於該非必要之點 ，當事人意思不一致時，法院應依其事件之性質定之。」之規定，暨司法院釋字 第四六九號解釋意旨（司法院大法官就國家賠償法第二條第二項後段、最高法院 七十二年台上字第七○四號判例所為之解釋），均無從直接作為被告對原告負有 財產上給付義務之公法上原因。
５、另被告九十年八月六日九○市清字第一一五五九號函及所附發放清冊影本，僅係 被告就原告九十年七月九日申請書，檢送宜蘭市○○段垃圾衛生掩埋場八十八年 上、下半年及八十九年上、下半年一般回饋金發放印領清冊影本計四期予原告之 資料，且上開資料係由南橋里辦公處而非被告直接造冊發放（原告對此並不爭執 ，詳本院九十三年八月十二日言詞辯論筆錄所載），益證被告對於原告並不直接 負有財產上給付之義務。至於訴外人林讚在宜蘭市農會之存摺及同意書，並無法 直接證明被告與原告間或與訴外人林讚間有任何行政契約存在，因此，被告對於 原告亦不負系爭一般回饋金之給付義務。
四、綜上所述，本件被告與原告間，並不直接發生財產上給付之公法上原因或公法上 契約，是原告請求被告給付六期回饋金（九十至九十二年度）計新台幣五十七萬 五千元，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十 日 臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助 法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十 日 書記官 方偉皓