臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四三○六號
原 告 甲○○
訴訟代理人 丙○○
黃子素律師
被 告 內政部警政署入出境管理局
代 表 人 曾文昌（局長）
訴訟代理人 丁○○
右當事人間因居留事件，原告不服內政部中華民國九十二年八月十三日台內訴字第０
九二０００六一七八號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文
訴願決定及原處分均撤銷。
被告對原告於中華民國八十八年六月四日申請依其夫林金壘在臺灣地區定居案（收件號00000000），應依本判決之法律見解作成適法處分。原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔二分之一，餘由原告負擔。 事 實
一、事實概要：
緣原告係大陸地區人民，於民國（下同）八十八年六月四日申請以馬祖臺籍人員 眷屬配偶之身分，依其配偶即訴外人林金壘在臺灣地區居留。經被告查明，訴外 人林金壘於八十八年間以馬祖臺籍人員眷屬身分依其母訴外人陳雪燕，經許可在 臺灣地區定居，惟訴外人陳雪燕為證明其馬祖臺籍人員身分所具之原籍馬祖保證 書係偽保而成，乃依行為時（下同）臺灣地區與大陸地區人民關係條例（以下稱 兩岸人民關係條例）第十七條第一項第一款規定，以九十二年四月十四日境居宜 字第０九二００三六九八九號處分書，否准原告來臺居留之申請案。嗣被告以前 處分引用法規有誤，予以撤銷，依大陸地區人民在臺灣地區定居或居留許可辦法 第十三條第一項第十款規定，以九十二年五月一日境居宜字第０九二００五０六 二五號不予許可處分書，否准原告之申請案。原告不服，提起訴願，經遭決定駁 回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明（原告未於準備程序及辯論期日到庭，其聲明及主張依其起訴狀所載及 於準備程序中之聲明及主張）：
㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷，被告應准許原告在臺居留。 ㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之陳述：
㈠原告主張之理由：
⒈本件原告係大陸地區人民，於九十二年六月四日向被告申請來台依婆婆（即丈 夫之母親）訴外人陳雪燕（係台籍馬祖人）設籍定居。依「兩岸人民關係條例
」之有關規定及實務上慣例，應否准許原告在台居留之聲請，應依本案「被依 親者」訴外人陳雪燕是否具台籍人員之身份為主要條件。訴外人陳雪燕其祖先 前幾代已居在馬祖仁愛村。訴外人陳雪燕原確係馬祖村民，於二十九年嫁到大 陸。
⒉被依親者訴外人陳雪燕，現已領有中華民國國民身份證，而且己在台灣地區設 籍居住有年，此為被告所不爭之事實，故在形式條件上言，訴外人陳雪燕係具 有台籍人員之身份，被告自應准許原告之申請。 ⒊查訴外人陳雪燕在法律上及形式證據上言，其台籍人員身份應該是尚未消失， 因訴外人陳雪燕當時之申請依其胞弟訴外人陳坤利來台設籍定居，要獲得允准 之最重要的法定條件，應該是訴外人陳雪燕與訴外人陳坤利確有同胞姐弟之血 親關係無訛。關於此點，已有榮民總醫院保健部之血緣鑑定書可資證明。既訴 外人陳雪燕與其依親之對象陳坤利有姐弟血親關係無訛。則在法律上及情理上 ，已難指其據以申請之內容有何不實或有不應准許之原因可言。至於其聲請程 序上與有關行政法律之細節加以審查，縱有某點不符合之情形，亦不過是些微 末節之瑕疪。無從據以否定訴外人陳雪燕與訴外人陳坤利確係姐弟關係之真實 性。則被告當初核准訴外人陳雪燕之設籍定居一案，不能指為有重大違背法令 或國家政策之可言。何況被告當初之核准訴外人陳雪燕請求依附其胞弟陳坤利 在台設籍定居一案，所根據之連江縣南竿鄉公所（八七）南民字第一００二號 證明書：「證明陳坤利之胞姐陳雪燕於八年一月十一日在福建省連江縣南竿鄉 仁愛村出生，於三十二年十月間和其父共赴大陸治病並嫁到大陸而滯留迄今經 鄰居劉依菊、張春妹、林得得三人證明，並經福建馬祖地方法院公證處（八十 七年度連認字第七十一號）認證屬實」。按公文書，具有公信力。所以被告當 初據以核准陳雪燕之依親定居設籍案，其採證、認事，並無違背法令之處。自 不能事後因發現在許多證明文件中之一張，有內容不實之嫌疑而遽予推翻。且 該訴外人陳雪燕已領有中華民國之國民身份證，成為合法之中華民國國民，應 受國籍法及戶籍法之保護。今被告之所謂訴外人陳雪燕已不具台籍人員身份之 說，不過是依據被告自行頒定之規章上之有關規定之說法。此種行政規章是否 與國籍法及戶籍法抵觸而無效？非無研究之餘地（參見中央法規標準法第十一 條）。該訴外人陳雪燕申請案之三個保證人一訴外人劉依菊雖有陳述不符之瑕 疪。但揆之證據法則，究竟是訴外人劉依菊在其訴外人陳雪燕出具保證書時之 意思表示為不實在，抑係因事隔多年後，嗣在連江縣警察局向其查詢所為之意 思表示為不實在，亦宜憑多方旁證加以審辨方為正辦。不容速斷為其在幾年後 改稱：「不認識陳雪燕及其出生，係聽其夫婿多次提起表姐，因而為其做保」 之語，一定是真情，其以前做保證人時之意思表示不盡所然。尤其訴外人劉依 菊在答應做保後曾於陳坤利有些誤會。據悉警察問話人對其問話時，保證人為 避免有其麻煩，故有「不認識」之說亦有可能。而且保證人共有三人，除訴外 人劉依菊外，尚有訴外人張春妹、訴外人林得得兩人。在未能證明訴外人張春 妹、訴外人林得得之保證書亦有何不實在之情形以前，以二票對一票之看法。 更何況訴外人林得得之妻亦可做保，只因一家只可一人做保。似應認為本案三 個證人出具三張保證書之證明力，不能因其中一人之保證有不實在之嫌疑，而
全部予以推翻不採。本案尚有左列許多旁證，可供加強證明訴外人陳雪燕確係 在馬祖出生之事實。①訴外人陳雪燕出生在仁愛村，其厝坐東向西，前面是郡 郡厝，後面是烏牳厝，左邊是依磨厝，右邊是昂昂、茂利厝。可查鄰居且有相 片及土地權狀所有權書為證。②訴外人陳雪燕認識前兩代祖先之墓地的所在地 點，其祖父現名花犬，墳墓的地名：厝埕裡，墓地以前周圍是訴外人馮昭安的 農產地，其母親林依菊，墳墓的地名：後兜坑，村長陳其灶也知道，並有相片 為證，其父陳嫩弟於三十二年十月間赴大陸醫病，無效故於大陸。事實俱在， 一般而言訴外人陳雪燕之父母在馬祖設籍，死後亦葬在馬祖，且訴外人陳雪燕 的胞弟及胞妹都出生在馬祖仁愛村，亦堪推定其女兒訴外人陳雪燕必在馬祖出 生。此亦可請鈞院囑託連江縣政府查明其事。並可對訴外人陳雪燕面試馬祖的 古蹟、古人物、古事等。③其婆婆認識祖父、伯父、叔父和堂兄弟姐妹。其祖 父名花犬（已故）係生五男二女：長男名夏嘴，二男名塔璽，三男（訴外人陳 雪燕之父）名嫩弟（已故），四男名麻六（已故），五男名龍弟（已故）。訴 外人陳雪燕大伯父名夏嘴（己故），生下一男名依，二伯父父名塔璽（已故） ，生下三男，長子名旺旺，二子名響響，三子名清清，四叔父名麻六，生下兩 男，長子名其務，二子名珠蛋，五叔名龍弟，生下一男名祥祥。其婆婆家史及 出生：陳雪燕其陳嫩弟生有兩男六女：長男陳坤利，出生於馬祖南竿鄉仁愛村 現居台灣省桃園縣八德市○○街一六一巷八弄十六之二號。次男陳欽利，出生 於馬祖南竿鄉仁愛村，由八歲時因父母亡故，寄居大陸其姐訴外人陳雪燕撫養 至八十四年恢復台籍。長女訴外人陳雪燕，出生於馬南竿鄉仁愛村，婚嫁大陸 長樂市潭頭鎮沙堤村，次女陳雪梅出生於馬南竿鄉仁愛村，婚嫁大陸長樂市潭 頭鎮克鳳過透村（已故）。三女訴外人陳雪花，出生於馬南竿鄉仁愛村，送本 村人名羊古為童養媳，從馬祖遷於台灣大溪鎮○○路二一一巷二弄四十九號。 四女訴外人陳雪碧，出生於馬南竿鄉仁愛村，送給津沙村人作義女，改名陳依 琴，後婚嫁於梅石村，從馬祖遷到台灣桃園縣八德市○○路○段一一九三巷二 十八號。五女訴外人陳銀銀，出生於馬南竿鄉仁愛村，婚嫁到津沙村，後遷到 台灣平鎮市○○路八十一巷六弄三十七號。六女陳幼弟，出生於馬南竿鄉仁愛 村，送本村為童養媳（已故）。八十七年八月多，我國政府發給對訴外人陳雪 燕之大陸同胞旅行證上，載明籍貫為「福建省連江縣」（即馬祖）被告在本案 答辯狀內稱：「惟保證人劉依菊於警局筆錄中答稱：『不認識陳雪燕，但曾多 次聽夫婿提起有個表姐嫁到大陸』之云」。意指訴外人劉依菊雖不認識訴外人 陳雪燕，但其夫婿之話正好證實陳雪燕確為馬祖出生，可見被告只採用部份之 詞，以偏概全與事實不符。
⒋行政程序法第四十三條規定，行政機關為處分或其他行政行為，應斟酌全部陳 述與調查事實及證據結果，依論理法則判是非事實之真偽。但本件被告徒以訴 外人陳雪燕當初申請依親赴台定居設籍一案，三個保證人之中訴外人劉依菊一 人有部份證明不實之嫌疑，不為詳加調查其他必要旁證，遽爾執此認為該訴外 人陳雪燕之「台籍人員」之身份已消失，進而株連為認定原告之申請定居設籍 亦不合法，而予以駁回，難謂適法允當。
⒌准許大陸人民來台依親居住設籍，乃係政府一大仁政，執行時允宜寬大為懷，
應執大，而不應拘泥小節。本案情節，衹要被依親人訴外人陳雪燕與其當初所 依之訴外人陳坤利確有姐弟之血親關係，若需再加強鑑定，可再與其妹作DNA 血緣鑑定。其餘申請手續，縱有瑕疪，亦屬瑕不掩瑜。應該不致於間接影響原 告申請案之真實性。被告不察，遽為駁回原告之申「行政官僚僵化」怠不認真 調查之速斷情形，令人悵憾。
㈡被告主張之理由：
⒈依兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項規定：「民國三十八年政 府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶 或兄弟姊妹者。」「依第二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、 直系血親及其配偶，得隨同本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本 人在臺灣地區定居後代為申請。」大陸地區人民原告之婆婆訴外人陳雪燕，前 以台籍（馬祖）人民之身分，與其子訴外人林金壘於八十八年間許可來台定居 。原告再依兩岸人民關係條例第十七條第一項第一款規定，申請來台依親居留 。被告依據福建省連江縣警察局查復：保證人於警訊筆錄中陳述，不認識訴外 人陳雪燕，亦不知係何處出生‧‧‧等云。保證人既不能保證證明訴外人陳雪 燕係台籍馬祖人民身分，被告遂依規定，對原告之居留申請案，為不予許可之 處分。內政部並對其訴願案，以「訴願駁回」而維持原處分。原告不服，謂保 證人之一於警局筆錄答稱：「不認識訴外人陳雪燕，但曾多次聽夫婿提起有個 表姐嫁到大陸」，意指該保證人雖不認識訴外人陳雪燕，但其夫婿之言正好證 實訴外人陳雪燕確為馬祖出生，其在答應做保後曾對訴外人陳坤利（原告之弟 ）有些誤會，但被告以偏概全與事實不符；又訴外人陳雪燕之父母在馬祖設籍 ，胞弟及胞妹都出生馬祖仁愛村，亦堪推定訴外人陳雪燕必在馬祖出生。 ⒉查「原籍馬祖大陸地區人民及其眷屬申請來台送件須知」第三點應備文件中規 定：「‧‧‧鄉公所出具之證明函（由原居住地鄰居三人分別立具，證明當事 人確係民國三十八年以前在馬祖出生事實，經地方法院認證後，請鄉公所審查 無誤後出具證明函‧‧‧）」。訴外人陳雪燕申請返馬祖定居之保證人劉依菊 於警訊筆錄中稱，不認識訴外人陳雪燕，亦不知係何處出生，依被告「落實外 來人口居停留管理及輔導推動小組」第二次會議主席結論第四點：「有關涉嫌 偽稱原籍馬祖之臺籍人員眷屬‧‧‧於法院未判決確定前‧‧‧來台居留、居 留延期或定居，依法不應准許；另撤銷相關人員之戶籍登記等‧‧‧須邀集相 關機關開會研商後再議。」因屢有保證不實情事（聯合報九十二年四月十八日 Ａ２版報導，入籍之假馬祖人，目前查逾千人，另有六千多人待過濾，檢方將 政策性起訴），被告基於保障合法之職責所在，自當再行向保證人確認所保證 內容。保證人劉依菊於警訊中稱不認識訴外人陳雪燕，亦不知係何處出生，保 證人既不能保證證明訴外人陳雪燕係台籍馬祖人民身分，鄉公所出具之證明函 已失其效力，訴外人陳雪燕之台籍身分不成立，其與訴外人林金壘在台之戶籍 是否撤銷，尚有待研議，原告之居留申請案，被告依上揭規定而為不予許可之 處分，並無違誤不當之處。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百
十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，爰依被告聲請由其一造辯 論而為判決。
二、按行政處分具有構成要件效力，即有效之行政處分，處分機關以外之國家機關， 除非是有權撤銷機關，應尊重該行政處分，並以之行為之基礎。例如一行政處分 （前行政處分）之存在及內容，成為作成他行政處分之前提要件時，前行政處分 作成後，他行政處分應以前行政處分為其構成要件作為決定之基礎。兩岸人民關 係條例第十六條第二項第六款及第四項分別規定：「大陸地區人民有左列情形之 一者，得申請在臺灣地區定居‧‧‧六、民國三十八年政府遷臺前，赴大陸地區 之臺籍人員，在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹者。」「依第 二項第三款至第七款規定申請者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨同 本人申請在臺灣地區定居；未隨同申請者，得由本人在臺灣地區定居後代為申請 。」據此規定，凡於三十八年政府遷臺前，赴大陸地區之臺籍人員（本人），因 在臺灣地區原有戶籍且有直系血親、配偶或兄弟姊妹，經申請在臺灣定居獲准（ 以下稱前准予定居之行政處分）者，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，得隨 同本人或之後申請在臺灣地區定居，此前准予定居之行政處分之存在及其內容成 為主管機關決定其大陸地區配偶、直系血親及其配偶來臺灣地區定居申請之基礎 ，亦即本人一旦准予來台定居，則其大陸地區配偶、直系血親及其配偶，即應准 予來台定居，否則本人准予來台定居，其大陸地區配偶、直系血親及其配偶不准 來台定居，將發生夫妻相隔兩岸，骨肉離異兩處，既有違人道精神，亦不合上開 兩岸人民關係條例第十六條第二項第六款及第四項之立法意旨。二、查本件原告係大陸地區人民，於八十八年六月四日申請以馬祖臺籍人員眷屬配偶 之身分，依配偶即訴外人林金壘在臺灣地區居留，而訴外人林金壘於八十八年間 以馬祖臺籍人員眷屬身分依其母訴外人陳雪燕，經許可在臺灣地區定居之事實， 有戶籍謄本附訴願卷可稽，並為兩造所不爭執。原處分否准原告之申請，無非是 以訴外人陳雪燕申請以馬祖台籍人員來台定居時，出具保證書之保證人劉依菊， 事後於警訊中稱不認識訴外人陳雪燕，亦不知其係何處出生，保證人劉依菊既不 能保證證明訴外人陳雪燕係台籍馬祖人民身分，鄉公所出具之證明函已失其效力 ，訴外人陳雪燕之台籍身分不成立，依被告「落實外來人口居停留管理及輔導推 動小組」第二次會議主席結論第四點：「有關涉嫌偽稱原籍馬祖之臺籍人員眷屬 ‧‧‧於法院未判決確定前‧‧‧來台居留、居留延期或定居，依法不應准許； 另撤銷相關人員之戶籍登記等‧‧‧須邀集相關機關開會研商後再議。」應不予 許可。惟原告依兩岸人民關係條例第十六條第四項、第二項第六款申請依其夫即 訴外人林金壘在臺灣定居之要件有二：一是訴外人陳雪燕依同條例第十六條第二 項第六款申請在臺灣定居獲准，二是原告為訴外人陳雪燕之大陸地區配偶或直系 血親或直系血親之配偶。被告雖認為訴外人陳雪燕申請在臺灣定居時所出具證明 其在馬祖出生之保證書真實性有問題，然其並未撤銷准許其在臺灣地區定居之處 分，此為被告所自承，該准予定居之行政處分既仍有效存在，對被告決定本件原 告之申請，即有構成要件效力，不得否定之，即並非不合上開之第一要件，而被 告所舉之「落實外來人口居停留管理及輔導推動小組」第二次會議主席結論，並 非法律，是被告以訴外人陳雪燕申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保
證書真實性有問題而否准原告之申請，於法自屬無據。四、從而，原告申請在臺灣地區定居，原告以訴外人陳雪燕申請在臺灣定居時所出具 證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題而否准原告之申請，於法無據，訴願決 定未予糾正，亦有未洽。原告訴請撤銷，為有理由，爰併予撤銷。然原處分因訴 外人陳雪燕申請在臺灣定居時所出具證明其在馬祖出生之保證書真實性有問題， 即否准原告之申請，並未審查原告是否確為訴外人林金壘之配偶，以決定其是否 為訴外人陳雪燕之大陸地區直系血親之配偶，此為被告所陳，且此部分依其性質 ，宜由被告作第一次調查判斷，是原告是否完全合於兩岸人民關係條例第十六條 第四項、第二項第六款之要件而得准予在台定居，尚未達於可為裁判程度，此部 分應依行政訴訟法第二百條第四款規定，令被告對本件申請即原告於八十八年六 月四日申請依其夫林金壘在臺灣地區定居案（收件號00000000），依本 判決之法律見解作成適法處分，原告請求判令被告准原告在台定居，並無理由， 此部分應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部有理由、一部無理由，依行政訴訟法第二百十八 條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段、行政訴訟法第七十九條但書，判決 如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成
法 官 吳東都
右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
書記官 李金釵